旅游景區(qū)環(huán)境管理的新策略研究

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游系 章仁生

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)和消費(fèi)者收入水平的提高，人們可自由支配的閑暇時(shí)間增多，景區(qū)的游客數(shù)量也在不斷增加，其直接威脅到景區(qū)當(dāng)前的環(huán)境承載力。這些變化對(duì)旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理提出了更高的要求，景區(qū)環(huán)境管理也隨之面臨新的挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)旅游景區(qū)大多以公共自然資源為依托，自然資源的多樣性、獨(dú)特性、差異性、稀缺性等特點(diǎn)有賴于多部門的綜合維護(hù)。但在景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理過程中，時(shí)常發(fā)生政出多門、管理混亂的情況，致使景區(qū)管理水平下降、環(huán)境惡化，景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到很大威脅。據(jù)此旅游景區(qū)必須尋找更適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的景區(qū)環(huán)境管理辦法。

1 我國(guó)景區(qū)環(huán)境管理的發(fā)展過程及當(dāng)前存在的問題

自上世紀(jì)70年代，我國(guó)環(huán)境管理制度經(jīng)歷了風(fēng)險(xiǎn)管理、污染預(yù)防及全過程管理與生態(tài)工業(yè)三個(gè)階段，如表1：

表1 環(huán)境管理制度的演變

景區(qū)環(huán)境管理與保護(hù)涉及面廣，不僅包括人文景觀保護(hù)以及山川河流等自然景觀保護(hù)，也包括危險(xiǎn)品管理及預(yù)防措施，如化學(xué)危險(xiǎn)品管理、水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)、火災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)、水污染防治管理、大氣污染防治管理、噪聲污染及固體廢棄物防治治理等。我國(guó)旅游景區(qū)的環(huán)境管理初期多以控制環(huán)境污染物的排放為主，采用末端治理型環(huán)境管理措施。隨著大眾環(huán)保意識(shí)的不斷強(qiáng)化，以預(yù)防為主、清潔化生產(chǎn)的環(huán)境管理觀念開始流行，景區(qū)環(huán)境管理模式開始向清潔型環(huán)境管理轉(zhuǎn)變，低成本、高效率地解決環(huán)境污染問題。然而，末端治理型環(huán)境管理和清潔生產(chǎn)型環(huán)境管理的成本太高，全過程型環(huán)境管理模式受到推崇。不過，這種環(huán)境管理模式依然存在著缺陷，它只是從景區(qū)自身解決環(huán)境污染問題的要求展開工作，并沒有將景區(qū)的利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境問題的要求考慮在內(nèi)，雖然它在項(xiàng)目生命周期的幾個(gè)階段中主動(dòng)開展了環(huán)境管理，但其環(huán)境管理工作仍只局限于景區(qū)項(xiàng)目本身，其“主動(dòng)性”并沒有拓展到景區(qū)的外部環(huán)境中去，一旦外部因素發(fā)生變化，景區(qū)在環(huán)境管理問題上仍然會(huì)陷入被動(dòng)的局面。

我國(guó)旅游景區(qū)近幾年發(fā)展很快，而景區(qū)的環(huán)境管理水平相對(duì)滯后，仍存在著很多突出問題，如污染防治與控制等措施不到位、相關(guān)法律法規(guī)與管理體制不健全。另外，景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理者環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)淡薄、旅游者及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)等情況也是景區(qū)環(huán)境管理的障礙。

2 景區(qū)環(huán)境管理的涵義

黃昆(2003)在其研究中表示景區(qū)環(huán)境管理是旅游景區(qū)所采取的使其經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)對(duì)景區(qū)環(huán)境的負(fù)面影響最小化的努力[2]。此外，Twan Huybers 和Jeff Bennett(2003)指出環(huán)境管理由兩個(gè)部分組成，即私人和政府：前者是指由旅游運(yùn)營(yíng)商自發(fā)進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，這些活動(dòng)的動(dòng)機(jī)源于旅游產(chǎn)品對(duì)自然環(huán)境質(zhì)量有所依賴；另一方面，政府部門管理是指對(duì)旅游企業(yè)所制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度[3]。

3 當(dāng)前旅游景區(qū)主要管理模式對(duì)環(huán)境管理的利弊分析

管理模式是影響旅游景區(qū)環(huán)境管理的重要因素，科學(xué)的管理模式對(duì)景區(qū)環(huán)境管理有著積極作用，以下就景區(qū)管理模式在環(huán)境管理方面的利弊進(jìn)行分析。

3.1 市場(chǎng)管理模式

3.1.1 全體租賃模式

全體租賃模式是政府對(duì)景區(qū)規(guī)劃后, 由以市場(chǎng)資本為主導(dǎo)地位的股份制企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)主體對(duì)景區(qū)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與管理，與所有者共享景區(qū)經(jīng)營(yíng)收益。在該管理模式中,景區(qū)實(shí)行市場(chǎng)化管理,經(jīng)營(yíng)主體為股份制企業(yè), 景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)統(tǒng)一。政府則主要負(fù)責(zé)規(guī)劃制定，行政監(jiān)督，關(guān)系協(xié)調(diào)；企業(yè)兼具景區(qū)的經(jīng)營(yíng)者與資源保護(hù)者的雙重身份。

旅游景區(qū)的全體租賃經(jīng)營(yíng)是一種委托代理關(guān)系,在責(zé)權(quán)利三者的權(quán)衡方面仍存在不足與疏漏。因而, 在此基礎(chǔ)上建立的監(jiān)督與控制機(jī)制就會(huì)存在監(jiān)督控制失效與監(jiān)督控制沖突等風(fēng)險(xiǎn)。一些利益相關(guān)方如外來個(gè)體經(jīng)商戶參與環(huán)境保護(hù)的積極性并不高，他們更多地注重經(jīng)濟(jì)利益。

另外，旅游景區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)涉及的合作對(duì)象比較多，合作對(duì)象的任意一方不合作都有可能致使該經(jīng)營(yíng)管理模式的失敗。景區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)涉及到的合作對(duì)象主要包括地方政府、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用?。有必要在政府、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、景區(qū)投資者和社區(qū)之間設(shè)置一個(gè)利益均衡機(jī)制，才可能使得經(jīng)營(yíng)者科學(xué)經(jīng)營(yíng)和管理景區(qū)以確保景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.2 合作經(jīng)營(yíng)模式

合作經(jīng)營(yíng)模式是指由政府委派的管委會(huì)作為景區(qū)所有權(quán)主體，將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給景區(qū)投資者。在這種經(jīng)營(yíng)管理模式中，景區(qū)的經(jīng)營(yíng)主體是受政府委托的景區(qū)投資者，負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理。景區(qū)所有權(quán)主體為景區(qū)管委會(huì)， 代表政府制定規(guī)劃、審核、行政監(jiān)督，負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護(hù)工作。

在此管理模式中，景區(qū)管委會(huì)可能對(duì)企業(yè)的不當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為失察，投資者也可能為了經(jīng)濟(jì)利益而不顧環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，但是對(duì)景區(qū)來說，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不僅是追求利益最大化，而且必須考慮到經(jīng)營(yíng)行為的社會(huì)效益和生態(tài)效益。因此，面對(duì)這種情況，我們有必要增加第三方力量(如社區(qū)居民)來協(xié)助景區(qū)的環(huán)境管理工作。

市場(chǎng)管理模式有利于景區(qū)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化，采取所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相互獨(dú)立的方式，由景區(qū)投資者來負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，企業(yè)的運(yùn)作模式與政府區(qū)別很大，其優(yōu)勢(shì)是充分與市場(chǎng)接軌，經(jīng)營(yíng)方式靈活多樣、管理水平高。因此, 景區(qū)采用市場(chǎng)管理模式，可以有效地對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的景區(qū)管理模式進(jìn)行改革，避免政出多門、管理混亂等問題，將景區(qū)管理水平提升到一個(gè)嶄新的水平。不過，這種管理模式也是存在問題的，如投資者在經(jīng)營(yíng)過程中，可能會(huì)片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，在環(huán)境與資源保護(hù)方面不予重視，甚至以污染環(huán)境、破壞資源來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)利益的最大化。因此，在采取市場(chǎng)模式時(shí)，需要界定清楚景區(qū)的相關(guān)利益主體，明確相關(guān)利益主體的責(zé)權(quán)和角色，協(xié)調(diào)和履行好各自的職責(zé)，這樣會(huì)有利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 政府型管理

3.2.1 景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)政府部門結(jié)合

景區(qū)管理機(jī)構(gòu)受政府的委派，擁有景區(qū)所有權(quán)并同時(shí)經(jīng)營(yíng)景區(qū)。景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與政府管理部門雖然是兩個(gè)部門，但是由一個(gè)共同的領(lǐng)導(dǎo)班子管理。在該管理模式中，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣穆糜钨Y源行政管理部門合并為一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。前者既要負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，還要負(fù)責(zé)地方旅游市場(chǎng)的行政管理；而后者負(fù)責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)與保護(hù)。同時(shí), 景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、開發(fā)權(quán)和保護(hù)權(quán)對(duì)外統(tǒng)一，而對(duì)內(nèi)分離。即景區(qū)管理機(jī)構(gòu)擁有景區(qū)所有權(quán)，它既是經(jīng)營(yíng)主體，又是景區(qū)資源的開發(fā)和保護(hù)的責(zé)任人。但在內(nèi)部運(yùn)營(yíng)過程中，其管理、經(jīng)營(yíng)、開發(fā)與保護(hù)職能又分別由不同的部門或機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。

這種管理模式只有一套監(jiān)控機(jī)制，而且管理部門與監(jiān)控部門實(shí)際上是同一個(gè)組織。理論上，政府應(yīng)該具有更高一級(jí)的監(jiān)控權(quán)，但在實(shí)踐中由于政府和景區(qū)管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子，可能導(dǎo)致政府對(duì)景區(qū)的管理和經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)控失效。一般來說，景區(qū)資源的有效保護(hù)開發(fā)是監(jiān)控的重點(diǎn)，這通常需要有效的景區(qū)規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)，而其制定和審批的過程卻局限在政府系統(tǒng)內(nèi)，進(jìn)而可能導(dǎo)致規(guī)劃的制定和審批過程流于形式，監(jiān)控作用失效。

3.2.2 景區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府部門的分支機(jī)構(gòu)

在這種管理模式下，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府部門的分支機(jī)構(gòu)，擁有景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理。此類管理機(jī)構(gòu)一方面要負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，另一方面還要負(fù)責(zé)景區(qū)的資源開發(fā)和保護(hù)。景區(qū)“監(jiān)督者”與“經(jīng)營(yíng)者”的雙重身份會(huì)導(dǎo)致景區(qū)管理與經(jīng)營(yíng)缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行也經(jīng)常成為空談。

政府型管理模式對(duì)旅游景區(qū)的管理來說，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)普遍擁有較高的權(quán)威性，容易開展部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，尤其是在景區(qū)的環(huán)境和資源保護(hù)方面，能更多地從社會(huì)和環(huán)境效益的角度來考慮。然而，政府管理機(jī)構(gòu)本身存在其慣有的一些弊端，比如管理效率低下、權(quán)責(zé)不清、互相推諉等，這些對(duì)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展是不利的。因此，在采納政府型管理模式時(shí)，應(yīng)該更多的從利益相關(guān)者角度出發(fā), 明確景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的主客體及其利益訴求,如何化解或協(xié)調(diào)當(dāng)中的矛盾，爭(zhēng)取各部門及各利益相關(guān)者的支持和配合，將景區(qū)管理工作歸入到高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)的工作范疇[4]。

4 旅游景區(qū)環(huán)境管理的新策略

4.1 社區(qū)增權(quán)，實(shí)現(xiàn)三角制衡

在以往社區(qū)參與的實(shí)踐中，與政府的公權(quán)力和投資者的資本力量相比, 社區(qū)居民是處于弱勢(shì)地位的而非平等的協(xié)調(diào)者。對(duì)一些危害景區(qū)環(huán)境的項(xiàng)目，社區(qū)居民無實(shí)質(zhì)性權(quán)力參與景區(qū)。

增權(quán)是旅游景區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展的必要前提。與政府的權(quán)威和資本的力量相比，旅游社區(qū)實(shí)質(zhì)上處于無權(quán)力狀態(tài)，旅游通常被投資者、政府所掌控而不是社區(qū)。通過社區(qū)增權(quán)，幫助社區(qū)形成權(quán)力意識(shí)，打破權(quán)力不平衡的天平，增強(qiáng)社區(qū)在旅游開發(fā)方面的掌控和利益分享權(quán)，確保社區(qū)利益最大化并且能夠部分地控制旅游在地方的發(fā)展[5]。因此,社區(qū)增權(quán)有助于建立當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與旅游發(fā)展決策的權(quán)力與制度框架，才能真正突出社區(qū)在旅游發(fā)展中的主體地位，使市場(chǎng)、政府與社區(qū)形成一個(gè)權(quán)力的三角制衡關(guān)系。如圖1：

圖1 社區(qū)、政府與市場(chǎng)的三角制衡關(guān)系

通過社區(qū)、政府與市場(chǎng)三者之間的相互制約下，景區(qū)的環(huán)境污染及生態(tài)破壞等一些不良現(xiàn)象可以在一定程度得以緩解，景區(qū)的環(huán)境也可以得到更有效的開發(fā)和保護(hù)。

4.2 構(gòu)建環(huán)境可持續(xù)發(fā)展治理網(wǎng)絡(luò)

關(guān)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的治理網(wǎng)絡(luò)，以往的研究主要是從以下兩方面著手：政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)和行為導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)，如圖2：

圖2 環(huán)境可持續(xù)發(fā)展治理網(wǎng)絡(luò)

4.2.1 政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)

溝通與合作在旅游規(guī)劃中起著重要作用，它和旅游可持續(xù)發(fā)展理念息息相關(guān)。政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)的建立有利于旅游規(guī)劃中相關(guān)方的溝通與合作。在該網(wǎng)絡(luò)中，權(quán)力關(guān)系依然重要，盡管環(huán)境條例通常是由公共機(jī)構(gòu)制定的，但是越來越多的利益相關(guān)方也介入了政策制定與規(guī)劃過程中。Caffyn&Jobbins(2003)[8]和Tosun(2000)[9]認(rèn)為，政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)有利于加強(qiáng)社區(qū)參與和社會(huì)與政府組織的整合，通過該網(wǎng)絡(luò)制定環(huán)境條例，可以提高地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。

(1)社區(qū)旅游規(guī)劃。除了社區(qū)參與外，社區(qū)旅游規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)還包括區(qū)域集群參與。區(qū)域集群參與是指圍繞旅游六大要素，以景區(qū)為核心，有交互關(guān)聯(lián)性的企業(yè)所構(gòu)成的群體對(duì)景區(qū)的發(fā)展與政府進(jìn)行互動(dòng)。通過社區(qū)參與、區(qū)域集群參與及其他利益相關(guān)者的溝通合作，景區(qū)的環(huán)境管理可以更加滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，也可以避免景區(qū)管理機(jī)構(gòu)“閉門造車”制定出不合理的管理機(jī)制。(2)整合旅游規(guī)劃。政策網(wǎng)絡(luò)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩種?？v向結(jié)構(gòu)是指地方，區(qū)域和國(guó)家各級(jí)政府部門的不同層次之間的關(guān)系，而橫向網(wǎng)絡(luò)是指同級(jí)別組織機(jī)構(gòu)之間所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。縱向結(jié)構(gòu)是最常見的方式，公共機(jī)構(gòu)通常采用這種結(jié)構(gòu)，其有利于解決權(quán)責(zé)歸屬的問題。在整合旅游規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)中，除了社會(huì)與政府組織之間的合作，還包括跨境合作，他們共同制定政策與規(guī)劃條例。

4.2.2 行為導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)

治理網(wǎng)絡(luò)的第二部分是基于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)，亦可稱之為自我約束行為網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)成該網(wǎng)絡(luò)的組織一般在同一地區(qū)內(nèi)享有共同的利益，為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的旅游發(fā)展，一些私營(yíng)企業(yè)和自愿組織會(huì)成立這樣的組織構(gòu)成區(qū)域性自助網(wǎng)絡(luò)。Dedeurwaerdere(2004)[10]和Dredge (2006)[11]認(rèn)為，建立自我調(diào)節(jié)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，就有必要使資源共享制度化；同時(shí)，建立國(guó)際性合作網(wǎng)絡(luò)，有利于促進(jìn)景區(qū)的發(fā)展及提升景區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。另外，為了便于解決利益沖突的問題，聯(lián)盟組織的發(fā)展也是自我約束網(wǎng)絡(luò)成功的至關(guān)重要的因素。

政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)和行為導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)存在著一些差別：在參與者類型方面，政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)中，公共組織和非政府組織在決策及實(shí)踐過程中起主要作用而行為導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)是以私人部門為主導(dǎo)；在管理的類型方面，政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)屬于強(qiáng)制性管理而行動(dòng)導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)屬于自主性管理。但是，政策與規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)和行為導(dǎo)向型網(wǎng)絡(luò)之間也存在著一種耦合關(guān)系，所謂耦合是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的系統(tǒng)或運(yùn)動(dòng)方式之間通過各種相互作用而彼此影響以至聯(lián)合起來的現(xiàn)象, 是在各子系統(tǒng)間的良性互動(dòng)下, 相互依賴、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系[12]，這兩者的耦合關(guān)系進(jìn)一步促進(jìn)了景區(qū)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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[14]張明新,姚國(guó)榮.旅游景區(qū)管理模式選擇研究——基于景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系[J].資源開發(fā)與市場(chǎng),2008,24(7).