新形勢下對央行事后監(jiān)督職能發(fā)揮的思考

【摘要】人民銀行事后監(jiān)督工作對規(guī)范業(yè)務(wù)操作和防范資金風險發(fā)揮了重要作用，但在機構(gòu)設(shè)置、職能定位、監(jiān)督手段等方面尚存不完善之處，制約著監(jiān)督職能發(fā)揮。隨著會計核算業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，本文從提升職能地位、促進監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化、強化風險性監(jiān)測等方面提出思考建議，以期對提升人民銀行事后監(jiān)督工作水平提供有益參考。

【關(guān)鍵詞】人民銀行事后監(jiān)督職能發(fā)揮

一、央行事后監(jiān)督產(chǎn)生的背景及影響

自人民銀行獨立行使中央銀行職能20多年來，央行的會計核算管理體制改革隨著經(jīng)濟金融改革的不斷深化而深化，逐步探索出了強化會計內(nèi)部控制的新路子。2004年，各分行（營管部、省會中支）和中心支行專門設(shè)立了獨立的事后監(jiān)督中心，實現(xiàn)了會計核算由分散監(jiān)督向集中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，監(jiān)督范圍由單一的會計核算業(yè)務(wù)擴大到會計、國庫、發(fā)行、外匯等日常核算領(lǐng)域，形成了涵蓋中央銀行全部會計核算業(yè)務(wù)的大監(jiān)督格局。

隨著事后監(jiān)督中心職能和地位的確立，事后監(jiān)督作為防范資金風險的重要屏障，在央行內(nèi)部控制體系中的地位日益顯現(xiàn)，與核算業(yè)務(wù)部門的事前事中控制、內(nèi)審部門的審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察共同構(gòu)成“四位一體”的央行內(nèi)部控制體系，既相互獨立、各有側(cè)重，又密不可分。事后監(jiān)督部門以監(jiān)督的獨立性、連續(xù)性、及時性、全面性和重點性形成自己獨有的優(yōu)勢，能夠與內(nèi)審、紀檢監(jiān)察部門形成監(jiān)督合力和互相補充，有效彌補其他監(jiān)督行為存在的“非連續(xù)”、時效慢等不足，監(jiān)督“防火墻”作用得到了很好的發(fā)揮。這既是現(xiàn)代化銀行會計業(yè)務(wù)集中核算的需要，又符合現(xiàn)代金融管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的管理發(fā)展趨勢。

二、當前央行事后監(jiān)督工作存在的問題

人民銀行事后監(jiān)督工作機制運行以來，隨著會計核算業(yè)務(wù)的快速更新，在監(jiān)督過程中存在的問題也逐漸暴露，監(jiān)督對流程改進的關(guān)聯(lián)度不強，監(jiān)督量有增無減等問題日益突出，在機構(gòu)設(shè)置、職能定位、監(jiān)督手段等方面仍存在尚待完善之處。

（一）政策傳導(dǎo)機制不暢，多頭指導(dǎo)管理乏力

《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》規(guī)定：會計核算監(jiān)督工作接受上級行會計財務(wù)部門牽頭支付結(jié)算、國庫、貨幣金銀等部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！吨袊嗣胥y行關(guān)于改進和加強事后監(jiān)督工作的意見》明確了省會城市中心支行會計財務(wù)處牽頭相關(guān)業(yè)務(wù)處室對轄內(nèi)地市中心支行事后監(jiān)督中心進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但由于會計、支付、國庫、貨幣金銀等業(yè)務(wù)部門均需對下級行相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行管理指導(dǎo)，自然造成在日常工作中關(guān)注下級行對口業(yè)務(wù)部門的時候多，顧及下級行事后監(jiān)督中心的時候少，對事后監(jiān)督的業(yè)務(wù)指導(dǎo)難以落到實處，監(jiān)督水平難以提升。

（二）監(jiān)督資源相對分散，監(jiān)督合力難以形成

目前基層央行事后監(jiān)督工作處于一種各自為政的尷尬境地，事后監(jiān)督中心與紀檢監(jiān)察和內(nèi)審等部門間溝通不暢，其監(jiān)督成果未得到有效整合與利用，造成了監(jiān)督資源的重復(fù)和浪費，縱向信息溝通不暢，橫向交流無人組織，既不能及時解決工作中存在的問題，也缺乏交流工作經(jīng)驗與成果的平臺，這導(dǎo)致了監(jiān)督水平難以有效提升，不利于監(jiān)督效力提高和內(nèi)控體系的完善。同時，監(jiān)督分析少，成果運用有限，在日常監(jiān)督工作對發(fā)現(xiàn)的核算業(yè)務(wù)差錯下發(fā)整改通知書，要求核算單位在規(guī)定時間內(nèi)反饋整改，未對差錯形成的原因及規(guī)律提出更有針對性的風險控制措施和業(yè)務(wù)改進建議，從根本上制約了事后監(jiān)督部門作用的充分發(fā)揮。

（三）監(jiān)督范圍過于寬泛，監(jiān)督重點亟需突出

《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》指出“會計核算監(jiān)督是指對營業(yè)、國庫、貨幣金銀等業(yè)務(wù)的會計核算全過程進行的審核、控制和檢驗，應(yīng)事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合。事后監(jiān)督是指核算業(yè)務(wù)發(fā)生后，對核算結(jié)果實施的復(fù)核和審驗”?？梢?，事后監(jiān)督屬于會計核算監(jiān)督的范疇，主要是核算業(yè)務(wù)發(fā)生后對核算結(jié)果實施的復(fù)核和審驗，日常監(jiān)督中過多地注重對憑證要素規(guī)范性的監(jiān)督，內(nèi)容面面俱到，沒有突出監(jiān)督重點，還要承擔會計資料的整理、裝訂、保管、調(diào)閱等大量非監(jiān)督業(yè)務(wù)工作，以致事后監(jiān)督人員疲于應(yīng)付，難以把工作重點放在對資金風險點的監(jiān)督上。據(jù)對會計核算業(yè)務(wù)差錯情況分析發(fā)現(xiàn)，80%以上的核算差錯屬于憑證規(guī)范性問題，未能真正發(fā)揮防范風險“防火墻”的作用。

（四）監(jiān)督手段相對滯后，監(jiān)督效率有待提高

目前只有中央銀行會計集中核算系統(tǒng)開發(fā)了事后監(jiān)督子系統(tǒng)，采取人工監(jiān)督和計算機監(jiān)督相結(jié)合的手段，而國庫及貨幣金銀等其他核算業(yè)務(wù)完全采用人工監(jiān)督，過分依賴于手工計算、翻閱、勾對，監(jiān)督的重點是憑證金額、印章等內(nèi)容，監(jiān)督方式、手段單一落后，效率低下，事后監(jiān)督僅僅充當了“大復(fù)核”角色。隨著國庫會計數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)的上線運行，國庫業(yè)務(wù)電算化程度進一步加深，會計信息經(jīng)加工后的外部載體反映更加簡潔，紙質(zhì)憑證進一步減少，而國庫事后監(jiān)督仍采用手工監(jiān)督模式，國庫監(jiān)督人員每日接收國庫部門憑證、賬表后，只能通過人工核對的方式審核，手工核打國庫資金的對應(yīng)關(guān)系等，缺乏對資金詳細流程及資金風險點的重點監(jiān)督。

三、央行事后監(jiān)督職能發(fā)揮的建議

（一）實施職能戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，構(gòu)建“大監(jiān)督”內(nèi)控格局

目前很多國家的中央銀行都已根據(jù)自己的業(yè)務(wù)情況，形成具有自身業(yè)務(wù)特點的風險控制體系。我國中央銀行的核算業(yè)務(wù)，由于目前采用條塊分割的核算模式，成立專門的事后監(jiān)督部門以防范會計核算風險、保障資金安全?？梢允閱挝粚κ潞蟊O(jiān)督專業(yè)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，形成自上而下的管理體制，以便統(tǒng)一進行工作績效考核、統(tǒng)一制定業(yè)務(wù)操作規(guī)程、統(tǒng)一制定培訓計劃。同時，事后監(jiān)督工作對本行行長負責，接受上級事后監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，上級行事后監(jiān)督部門還負責組織轄區(qū)事后監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)培訓交流。事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題逐級匯總至上級行事后監(jiān)督部門，上級行事后監(jiān)督部門整理后將存在的問題及相關(guān)建議提交核算管理部門，為核算管理部門制定、修改制度提供參考。

（二）建立有效溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)監(jiān)督資源共享

事后監(jiān)督部門應(yīng)加強全局觀念和服務(wù)意識，與紀檢、內(nèi)審、核算等部門共同建立風險防范體系，包括信息共享機制和風險量化考核標準，內(nèi)審部門著重于內(nèi)控制度、履行職責的審計監(jiān)督，紀檢監(jiān)察著重于執(zhí)法監(jiān)察，事后監(jiān)督部門著重于日常資金風險的防范。通過對內(nèi)控、核算、現(xiàn)場及非現(xiàn)場等考核情況進行量化分析，建立事前預(yù)警機制，促進風險端口前移。積極探討紀檢、內(nèi)審、事后監(jiān)督等部門的內(nèi)部聯(lián)席會議制度，通過定期召開聯(lián)席會議，進行信息溝通和交流，整合重復(fù)監(jiān)督內(nèi)容，最大程度實現(xiàn)資源共享，形成資金風險防范的合力。有效推進核算鏈條一體化，建立健全層次鮮明的事后監(jiān)督工作聯(lián)席會議、約見談話、走訪交流等制度，定期組織召開轄區(qū)事后監(jiān)督工作聯(lián)席會議，針對強化內(nèi)控管理、提高轄區(qū)核算質(zhì)量、加強監(jiān)督結(jié)果反饋、促進協(xié)調(diào)溝通等方面提出了工作要求，幫助核算部門更好地規(guī)避風險，增進風險防范的共識。

（三）促進監(jiān)督平臺網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)揮核算數(shù)據(jù)集中優(yōu)勢

為有效緩解目前手工監(jiān)督引致的憑證傳遞風險，改變監(jiān)督滯后的局面，加強事后監(jiān)督的電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)已是當前迫切需要。建議總行盡快開發(fā)符合國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需求的國庫核算監(jiān)督子系統(tǒng)，實現(xiàn)與國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的對接，解決當前國庫監(jiān)督時效過于滯后的問題。從長遠發(fā)展的角度出發(fā)，總行應(yīng)按照“集中、高效、安全”的原則，遵循“物理上集中存儲、邏輯上按需取用”數(shù)據(jù)存儲理念，建立集會計核算和監(jiān)督管理于一體的涵蓋會計、國庫、貨幣金銀、外管等各類核算業(yè)務(wù)的綜合業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，重新配置人民銀行相關(guān)部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)會計、國庫、貨幣金銀等核算系統(tǒng)對接，準確、快捷地采集有關(guān)核算信息，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及賬表的自動對比，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和影像技術(shù)逐步實現(xiàn)監(jiān)督過程中會計憑證的無紙化，從而降低手工監(jiān)督的工作強度，提高監(jiān)督效率，實現(xiàn)即時、高效監(jiān)督，切實防范資金風險。

（四）強化風險性監(jiān)測功能，突破合規(guī)監(jiān)督定位

一是適時納入資金風險監(jiān)測職能，事后監(jiān)督部門真正做到將風險性監(jiān)督貫穿于日常業(yè)務(wù)工作的始終，加快實現(xiàn)由合規(guī)性監(jiān)督向風險性監(jiān)督轉(zhuǎn)變的步伐。通過“抓大防小”，重點監(jiān)督資金出口、暫收暫付、賬務(wù)核對、系統(tǒng)日志、關(guān)鍵時點(計息日、月末、繳存期限日、年終決算日等)等環(huán)節(jié)，以及容易形成差錯、事故、案件的部位和大額資金業(yè)務(wù)。會計核算風險主要源于各種類型的會計核算違規(guī)，具體表現(xiàn)形式有法律風險、系統(tǒng)風險、操作風險和控制風險等，依據(jù)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況的性質(zhì)及其對資金安全的影響程度，對會計核算風險進行科學分類，合理分配監(jiān)督資源，實行差別化監(jiān)督，以切實達到筑牢風險防范屏障、保證資金安全的目標。二是定期開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查活動，監(jiān)督人員能夠直觀了解核算部門會計人員分工交接、重要空白憑證保管使用、重要會計物品保管使用、再貸款再貼現(xiàn)等核算業(yè)務(wù)情況，通過監(jiān)督、交流、詢問等方式提高監(jiān)督能力，及時發(fā)現(xiàn)和糾正非現(xiàn)場監(jiān)督所不能發(fā)現(xiàn)的風險隱患等，將會計核算風險防范有效控制在事前、事中和事后各個階段，促進核算部門規(guī)范操作和提高防風險意識，有效彌補非現(xiàn)場監(jiān)督的不足。

（五）促進監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化利用，建立監(jiān)督評價機制

事后監(jiān)督結(jié)果的全面有效利用有助于提高監(jiān)督效能，實現(xiàn)事后監(jiān)督的目標和價值，從而促進核算業(yè)務(wù)整體質(zhì)量的升華。事后監(jiān)督部門應(yīng)進一步深化監(jiān)督成果運用，建立科學合理的監(jiān)督評價指標體系，開展對會計核算風險的事后監(jiān)督評價。評價工作在如實反映監(jiān)督情況的基礎(chǔ)上，注重監(jiān)督結(jié)果的歸類統(tǒng)計和分析運用，加強對會計核算業(yè)務(wù)風險情況進行整理、計量、分析和預(yù)警提示，增強對監(jiān)督數(shù)據(jù)挖掘和監(jiān)督結(jié)果利用的力度，加強核算環(huán)節(jié)風險隱患的揭示與分析，提高相關(guān)意見與建議的針對性和可操作性。同時，針對繳存款、內(nèi)外對賬、基層行國庫核算業(yè)務(wù)等專題開展深入、系統(tǒng)的調(diào)研分析，形成專題風險評價報告，為行領(lǐng)導(dǎo)決策和相關(guān)部門加強管理服務(wù)，實現(xiàn)事后監(jiān)督職能的深度延伸與拓展。

（六）加強監(jiān)督隊伍建設(shè)，完善激勵約束機制

高素質(zhì)的監(jiān)督干部隊伍是做好監(jiān)督工作的前提，也是決定事后監(jiān)督工作發(fā)展的關(guān)鍵所在。首先，積極充實監(jiān)督干部隊伍，在風險管理的框架下，要著眼于長遠發(fā)展，配備熟悉前臺業(yè)務(wù)、素質(zhì)水平較高的人員充實監(jiān)督干部隊伍，同時可考慮將每年從高校分配的學生充實到監(jiān)督隊伍中，逐步改善監(jiān)督人員結(jié)構(gòu)。其次，積極開展監(jiān)督人員崗位培訓活動，定期進行崗位交流輪換，深入核算部門跟班學習，使事后監(jiān)督人員成為業(yè)務(wù)多面手，有效激發(fā)事后監(jiān)督人員的工作積極性，有利于崗位創(chuàng)新。第三，明確責任劃分，建立完善的激勵與約束機制，細化對事后監(jiān)督人員的表彰獎勵條款，若能成功堵截風險點，享有相應(yīng)獎懲激勵措施，以調(diào)動事后監(jiān)督人員的積極性。要合理劃分監(jiān)督部門與核算部門之間的責任，對事后監(jiān)督人員的責任追究和處罰條款，特別是“連帶責任”，應(yīng)在科學界定的基礎(chǔ)上，予以明確規(guī)定，增強可操作性。

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作者簡介：李才智（1970-），男，山東昌邑人，會計師，就職于中國人民銀行青島市中心支行，研究方向：金融會計內(nèi)部控制。

（責任編輯：劉晶晶）