農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題和對(duì)策

徐寶貴 張興海

【摘要】中國(guó)是人口大國(guó)，也是農(nóng)業(yè)大國(guó)，我們研究和思考中國(guó)現(xiàn)實(shí)中一切重大問題，都必須從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，都必須把觀察思考問題的著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)放在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民一邊，在構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)中更應(yīng)如此。構(gòu)建和諧必先富民，即讓更多的的人進(jìn)入中等收入者階層，而要培育和擴(kuò)大中等收入這個(gè)階層，當(dāng)務(wù)之急是讓更多的農(nóng)民進(jìn)入這個(gè)階層，加大農(nóng)民致富的步伐，即加大城市反哺農(nóng)業(yè)的力度，以城帶農(nóng)，反哺農(nóng)業(yè)，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)，減少農(nóng)民，把更多的農(nóng)民從土地中解放出來，向非農(nóng)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同富裕，才能夯實(shí)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村城鎮(zhèn)化；建設(shè)；問題；對(duì)策和建議

1.基本情況

下面以臨沂市蘭山區(qū)農(nóng)村為例，談?wù)劷?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)如何實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

上世紀(jì)90年代中期，該區(qū)加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，1994年撤縣級(jí)市設(shè)區(qū)后，共設(shè)為3街道9鎮(zhèn)，到2009年底調(diào)整為4街道7鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化格局。特別是今年來，通過科學(xué)規(guī)劃，合理布局，劃定了五大片區(qū)改造，分別是南坊片區(qū)舊村改造，涑河片區(qū)舊城改造，大學(xué)城片區(qū)提升改造，西部新城建設(shè)，李官鎮(zhèn)土地增減掛鉤項(xiàng)目，加大了環(huán)境綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，為城市化水平提高奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前全區(qū)城鎮(zhèn)化人口已達(dá)50萬多人，非農(nóng)化產(chǎn)值越來越高。

盡管如此，全區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較不完善，生產(chǎn)力水平還需提高，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展跟不上城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，教育文化和醫(yī)療衛(wèi)生條件還需改善，特別是農(nóng)民人均不足0.5畝土地，剩余勞動(dòng)力多，生活水平低，其中的重要原因在于城鎮(zhèn)化滯后制約了農(nóng)民收入的增加，進(jìn)而阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)的存在的問題

從最近幾年看，該區(qū)的城鎮(zhèn)化正在發(fā)生著日新月異的巨大變化，但仍存在著城鎮(zhèn)化水平低，管理體制不合理，聚賢功能不明顯等問題，尤其是小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不科學(xué)，規(guī)模偏小，承載功能、服務(wù)功能和輻射帶動(dòng)能力弱，缺乏吸引力和融合力的問題比較突出。影響和制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素是多方便的，分析其主要原因有以下三個(gè)方面：

一是投融資機(jī)制不合理，投入相對(duì)不足。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量的資金投入。目前，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，政府大都扮演了主導(dǎo)者和包辦著的角色，取代市場(chǎng)去配置資源。特別是在資金投入方面，主要采取由財(cái)政墊支，由開發(fā)商進(jìn)行綜合開發(fā)，然后將樓房、設(shè)施等進(jìn)行轉(zhuǎn)賣承包和租賃再回收資金的辦法。這樣做既增加地方財(cái)政的困難，又造成資金回籠期限延長(zhǎng)，從而造成投入資金相對(duì)不足，影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步擴(kuò)大和發(fā)展。

二是配套政策不完善。這是影響和制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的最主要的因素。主要是關(guān)鍵性的政策體制沒有得到徹底解決，存在著許多不合理的地方，如戶籍政策和土地政策。在戶籍政策方面，以身份限定職業(yè)，提高了農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展的門檻。在土地政策方面，為了保護(hù)耕地，一些地方片面強(qiáng)調(diào)耕地動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)建設(shè)用地和企業(yè)用地等實(shí)行指標(biāo)管理，在很大程度上制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。特別是在農(nóng)村，由于缺乏合理有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)民有的有地不種，有的無地可種，形成了惡性循環(huán)，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，而且造成了城鎮(zhèn)就業(yè)比重的失調(diào)，影響了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模與速度，延緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)城。

三是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢且不集中。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不少地方存在著這樣一個(gè)誤區(qū)，就是把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地視為城鎮(zhèn)擴(kuò)大化、規(guī)模化，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，單純依靠行政區(qū)域調(diào)整以擴(kuò)大城市和城鎮(zhèn)區(qū)域面積，卻忽視了對(duì)本地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的培育和城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不注重城市和城鎮(zhèn)內(nèi)涵的提升，其結(jié)果必然影響城市和城鎮(zhèn)的吸引力和融合力，消弱就業(yè)能力。

3.發(fā)展城鎮(zhèn)化對(duì)策和建議

城鎮(zhèn)化發(fā)展推進(jìn)，提高認(rèn)識(shí)是前提，科學(xué)規(guī)劃是依據(jù)，強(qiáng)化管理是保證，體制創(chuàng)新是關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)，功能培育是重點(diǎn)，而農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是核心。

一是要用超前的思維和科學(xué)的理念，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單地鄉(xiāng)變鎮(zhèn)，縣變市，也不是單純的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理體制，城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程是三次產(chǎn)業(yè)整合升級(jí)的過程；是破除城鄉(xiāng)二元分割體制、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程；也是不斷提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力、融合城鄉(xiāng)文明的過程。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須牢固樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念，用超前的思維、科學(xué)的理念指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展。要立足實(shí)際，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，有步驟、分階段地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，做到“一張藍(lán)圖畫到底，一屆接著一屆干”。同時(shí)要把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在縣城和基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕值溃ㄖ奇?zhèn)，使之盡快完善功能，集聚人口，發(fā)揮好地域性經(jīng)濟(jì)、文化中心的作用，不搞低水平重復(fù)建設(shè)，更不能急于求成，一哄而上。尤其要轉(zhuǎn)變政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的角色定位，牢固樹立經(jīng)營(yíng)城市的理念。在城鎮(zhèn)化進(jìn)城中，政府的職能就是理清思路、加快改革，及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有的影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策，提供強(qiáng)有力的保障，搞好服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展由“行政主導(dǎo)、包辦型”向“政府引導(dǎo)服務(wù)、市場(chǎng)操作經(jīng)營(yíng)型”的轉(zhuǎn)變。

二是要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，加大投入力度。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展最迫切需要解決的就是資金投入問題。要解決這個(gè)問題，必須建立多元化的融資機(jī)制。改革的方向就是堅(jiān)持多渠道、多形式地籌集建設(shè)資金，逐步建立起“以政府投入為導(dǎo)向，以社會(huì)投入為主體，國(guó)家、集體、個(gè)人、企業(yè)、外資共同投資興建，運(yùn)作合理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的投入機(jī)制，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)，要根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、集體、個(gè)人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，并通過建立市政設(shè)施有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者回報(bào)問題。同時(shí)，要不斷強(qiáng)化財(cái)政在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的生財(cái)、聚財(cái)和用財(cái)功能，提高財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用設(shè)施建設(shè)中的投資比例，并充分利用國(guó)家及地方積極的財(cái)政政策，有重點(diǎn)的向發(fā)展城鎮(zhèn)化傾斜。

三是完善各項(xiàng)配套政策，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。加快城鎮(zhèn)化步伐，必須本著縮小城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差距的原則，消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的種種體制和政策障礙，加快城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面制度和政策的改革，為進(jìn)城農(nóng)民提供公平的就業(yè)和生活環(huán)境。要積極推進(jìn)戶籍制度的改革，打破城鄉(xiāng)二元分立的結(jié)構(gòu)，淡化行政對(duì)戶口的干預(yù)，降低戶口門檻，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿來自然調(diào)節(jié)流動(dòng)人口。并賦予進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、入學(xué)、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民同等待遇，徹底消除戶口這道人為屏障在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所起的負(fù)作用。要采取靈活的土地政策，在堅(jiān)持執(zhí)行現(xiàn)行土地法、保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大城鎮(zhèn)土地使用制度改革力度，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，盤活土地資產(chǎn)。積極推進(jìn)國(guó)有土地有償使用制度，除法律規(guī)定的劃撥用地外，凡經(jīng)營(yíng)性用地，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓土地使用權(quán)。同時(shí)，要適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商增多的趨勢(shì)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極探索建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，激活農(nóng)村土地市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。目前農(nóng)民的承包地承擔(dān)著雙重功能，既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的生活保障，因此，在土地流轉(zhuǎn)中，要特別強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民的利益，因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，而且要給農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商“留退路”，即使他們失去了工作還可以回鄉(xiāng)種地，進(jìn)退有路，無后顧之憂，從而達(dá)到既降低城鎮(zhèn)化成本，又降低社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的目的。

四是要加大發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，提高城鎮(zhèn)化的綜合功能。城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于繁榮經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)在于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須著眼增強(qiáng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力和對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)功能，大力發(fā)展龍頭企業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)，著力提高城鎮(zhèn)的綜合功能。要立足當(dāng)?shù)氐馁Y源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)定不移的實(shí)施招商引資戰(zhàn)略，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，興辦龍頭企業(yè)，重點(diǎn)培育一批規(guī)模大、起點(diǎn)高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品加工和貿(mào)易企業(yè)，形成一批在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)和名牌產(chǎn)品；要實(shí)施有效的政策和措施，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中、連片發(fā)展，并把引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理集聚、完善農(nóng)村市場(chǎng)體系和社會(huì)化服務(wù)等與城鎮(zhèn)化發(fā)展結(jié)合起來，培育產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的新機(jī)制。中心城市要把加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為主要著力點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展金融保險(xiǎn)、商貿(mào)物流、中介服務(wù)、房地產(chǎn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)的增加值比重和就業(yè)比重；郊區(qū)及周邊中小城市，要在發(fā)展技術(shù)密集的勞動(dòng)密集相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)上下功夫，圍繞大城市發(fā)展休閑服務(wù)、文化娛樂等服務(wù)業(yè)；小城鎮(zhèn)要著力發(fā)展生產(chǎn)加工型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工提供專業(yè)化服務(wù)。通過發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，更好地帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五是要努力提高農(nóng)村勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力的重要途徑，是擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)和增加民收入的重要渠道，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化必經(jīng)之路。但是，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低是制約轉(zhuǎn)移數(shù)量及轉(zhuǎn)移層次、而且農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)與轉(zhuǎn)移速度和層次呈正比例的關(guān)系。各級(jí)政府必須按照“政策引導(dǎo)、有序流動(dòng)、加強(qiáng)管理、改善服務(wù)”的方針，切實(shí)做好有關(guān)農(nóng)民工的各方面工作。尤其要根據(jù)市場(chǎng)需要和企業(yè)要求，采取切實(shí)可行的措施，定向興辦各種類型的技術(shù)培訓(xùn)班，抓好外出勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)勞務(wù)輸出的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

簡(jiǎn)而言之，要構(gòu)建和諧社會(huì)，就必須解決“三農(nóng)”問題，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)；必須打破城鄉(xiāng)分割的二元格局，不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不斷提高城鎮(zhèn)化水平；必須加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步減少農(nóng)民，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì) ，增加農(nóng)村人均資源占有量等等。只有農(nóng)民富裕才有真正的和諧，只有實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)，城市反哺農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)共同發(fā)展，才是真正的大治。