資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府的角色定位研究

侯波波

（1.中國(guó)科協(xié)發(fā)展研究中心，北京 100836；2.中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展作為一個(gè)世界性城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，普遍存在。我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)，資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為各級(jí)政府不可推卸的義務(wù)和責(zé)任。目前國(guó)內(nèi)外對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的研究多集中于城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面研究，而從資源型城市政府職能轉(zhuǎn)變和角色定位角度去研究城市轉(zhuǎn)型的還不系統(tǒng)，筆者正是在此基礎(chǔ)上，基于可持續(xù)發(fā)展理論和服務(wù)型政府理論對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政府角色定位進(jìn)行了研究，并就資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府的戰(zhàn)略、決策、服務(wù)和責(zé)任等進(jìn)行了探討。

一、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府角色定位的理論基礎(chǔ)

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論基礎(chǔ)主要來自于兩個(gè)理論：一是基于目前世界公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論即可持續(xù)發(fā)展理論；二是服務(wù)型政府理論，即20世紀(jì)90年代以來提倡用新的政府管理模式即強(qiáng)化公民在管理中的主體地位和參與功能來重塑政府的理論。

（一）可持續(xù)發(fā)展理論

1987年，世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)（WECD）在《我們共同的未來》（Our Common Future）中首次提出可持續(xù)發(fā)展理論的定義：“可持續(xù)發(fā)展指既滿足當(dāng)代人需要，又不對(duì)后代人滿足他們的需要能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。1992年上半年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展理念確定為會(huì)議的主要議題和指導(dǎo)方針，會(huì)議的成果形成了具有重要影響的《21世紀(jì)議程》也稱為《里約宣言》。宣言內(nèi)容主要意思為：“可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)今人類社會(huì)發(fā)展的主題，我們必須把環(huán)境問題同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，樹立環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念”，此次《21世紀(jì)議程》的頒布標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展作為一種新的發(fā)展理念的產(chǎn)生[1]。隨著世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境破壞遇到的問題，可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容也日漸被豐富，現(xiàn)在公認(rèn)的可持續(xù)發(fā)展理論包括由人口（P）、資源（R）、環(huán)境（E）、經(jīng)濟(jì)（E）和社會(huì)（S）五個(gè)方面組成的PREES系統(tǒng)，整個(gè)系統(tǒng)各個(gè)要素之間不斷地進(jìn)行著物質(zhì)、資源、能量、信息的互動(dòng)，而且相互作用、相互依賴、相互制約，形成了一個(gè)異常復(fù)雜的動(dòng)態(tài)巨系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，資源是基礎(chǔ)，人口是主體，經(jīng)濟(jì)是核心，環(huán)境是保障，社會(huì)的和諧發(fā)展是最終目標(biāo)。

（二）服務(wù)型政府理論

服務(wù)型政府可以說是目前較為流行的政府管理理論，它集合了新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論和治理與善治理論等方面的內(nèi)容。正如我國(guó)學(xué)者劉熙瑞指出的，“服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位的理念指導(dǎo)下，在民主社會(huì)秩序的框架下，按法定程序，遵照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)責(zé)任的政府”[2]?？梢哉f，服務(wù)型政府不僅是一種新的政府管理理論，更是一種執(zhí)政方式和理念，一種價(jià)值觀和體制，而且必然是一個(gè)高效、廉潔、透明和負(fù)責(zé)的政府。這種新型理論倡導(dǎo)以公共資源利益的最大化為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公共政策應(yīng)該體現(xiàn)公民意志，公民要積極參與到公共政策的制定過程中，政府的行為必須依法做出。

二、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府的角色和職能

結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理論和服務(wù)性政府理論來分析資源型城市轉(zhuǎn)型中的政府角色，可以從經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和生態(tài)管理等角度歸納為以下幾方面（如圖1）：

圖1 資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府角色和職能示意圖

第一，政府是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃者。資源型城市的政府要根據(jù)國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境及本地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，為本市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展做出符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律和城市承載能力的規(guī)劃，并提出一系列城市定位及發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。[3]一方面，這樣的規(guī)劃可以為企業(yè)、組織和家庭等微觀經(jīng)濟(jì)主體提供可供參考的經(jīng)濟(jì)信息、發(fā)展趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)未來預(yù)測(cè)，為企業(yè)調(diào)整自身經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略提供重要政策依據(jù)；另一方面規(guī)劃也為政府制定調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體政策提供依據(jù)和準(zhǔn)則。

第二，政府是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的秩序和規(guī)則制定者。轉(zhuǎn)型發(fā)展必然要鼓勵(lì)發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)及其載體產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)等，這些組織的有序運(yùn)轉(zhuǎn)需要有良好的秩序、規(guī)則給予引導(dǎo)和保障。同時(shí)，政府在制定秩序和規(guī)則時(shí)也要充分考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的宏觀背景和公眾的整體利益，把競(jìng)爭(zhēng)、法制、環(huán)保、生態(tài)等核心要素體現(xiàn)在制定的秩序和規(guī)則中。

第三，政府是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的仲裁者和協(xié)調(diào)者。從微觀領(lǐng)域分析，在城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體，首先應(yīng)遵循既定的規(guī)則，在公平、公正的市場(chǎng)中進(jìn)行有序競(jìng)爭(zhēng)。政府的角色是促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展環(huán)境公平、公正，在此基礎(chǔ)上對(duì)違反規(guī)則的企業(yè)進(jìn)行懲罰。從宏觀領(lǐng)域分析，政府還要對(duì)轉(zhuǎn)型中市場(chǎng)手段無法調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)發(fā)展平衡及收入分配不公等問題進(jìn)行二次調(diào)解，以此保證城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展過程的協(xié)調(diào)。

第四，政府是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中社會(huì)穩(wěn)定和公共服務(wù)的供給者。從推動(dòng)社會(huì)和諧、保障公共服務(wù)供給的角度來看，構(gòu)建以社會(huì)保障、社會(huì)福利為主體的社會(huì)穩(wěn)定體系是政府在轉(zhuǎn)型中義不容辭的責(zé)任。在資源型城市，普遍存在著傳統(tǒng)資源行業(yè)從業(yè)人員與非資源行業(yè)從業(yè)人員在初次分配領(lǐng)域所形成的收入差距較大的事實(shí)，二元化的社會(huì)保障制度和農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善也容易使轉(zhuǎn)型中勞動(dòng)者因暫時(shí)性失業(yè)而引發(fā)社會(huì)問題。因此，政府部門在轉(zhuǎn)型中必須強(qiáng)化對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、教育均衡發(fā)展、社會(huì)保障保險(xiǎn)等一系列公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，協(xié)調(diào)好社會(huì)變革中各方面的利益和權(quán)益，以最大限度地弱化轉(zhuǎn)型發(fā)展中可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。

政府職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、人們公共服務(wù)的基本需要，在依法行使權(quán)力的過程中所必須承擔(dān)的職責(zé)和功能。服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)就是提供服務(wù)，服務(wù)意味著政府施政的職能要與公民的愿望與需要在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)交往和個(gè)人全面發(fā)展中實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一。結(jié)合服務(wù)型政府的“服務(wù)”核心理念和可持續(xù)發(fā)展理論提出的人口（P）、資源（R）、環(huán)境（E）、經(jīng)濟(jì)（E）和社會(huì)（S）五個(gè)方面要素，資源型城市政府履行職能的重點(diǎn)應(yīng)該是：

第一，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供良好服務(wù)。即按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，制訂接續(xù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。加大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的指揮和協(xié)調(diào)力度，把服務(wù)接續(xù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展放在突出位置，加強(qiáng)政府部門間的制度協(xié)調(diào)、規(guī)劃協(xié)調(diào)和政策協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)各種非政府組織的發(fā)展并參與到政府治理之中，增強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)的行業(yè)自律管理，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。積極推動(dòng)行政部門改革，打破條塊分割、部門分割、資源分割的狀況，建立適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府服務(wù)模式，并逐步向符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)型政府要求的運(yùn)行機(jī)制和管理體制轉(zhuǎn)化。[4]

第二，為社會(huì)和諧和個(gè)人全面發(fā)展提供服務(wù)。構(gòu)建公共服務(wù)型政府，本質(zhì)就是在科學(xué)發(fā)展觀和現(xiàn)代行政理念的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)對(duì)政府定位和功能的改革與創(chuàng)新。服務(wù)的途徑主要有兩個(gè)：一是各級(jí)政府部門提供市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人不能或不愿提供的公共物品及服務(wù)，如國(guó)防、軍隊(duì)和外交等；二是政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)面向市場(chǎng)，通過產(chǎn)權(quán)清晰的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)提高社會(huì)總效率。作為資源型城市的政府，不僅不能壟斷資源等公共物品的供給，更應(yīng)當(dāng)探索公共服務(wù)市場(chǎng)化的路徑，最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等方面的積極作用，不斷弱化政府干預(yù)市場(chǎng)的功能。在具體服務(wù)內(nèi)容方面，政府要調(diào)整和優(yōu)化政府公共支出結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)基本公共服務(wù)供給建設(shè)，著力加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)和資源高效利用等宏觀政策制定。

第三，為人與自然和諧相處提供服務(wù)。為實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，政府在轉(zhuǎn)型發(fā)展中應(yīng)該把為人與生態(tài)自然和諧相處提供服務(wù)作為重要職能來抓。為此，政府要處理好四方面關(guān)系：一是處理好資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)系，資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這個(gè)中心任務(wù)。二是處理好生態(tài)恢復(fù)、治理與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的關(guān)系，根據(jù)資源環(huán)境承載力、生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)等的要求合理確定新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模、替代產(chǎn)業(yè)的空間布局和發(fā)展周期等，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和集群式發(fā)展要求提升產(chǎn)業(yè)集中度，打造規(guī)?；a(chǎn)業(yè)鏈。三是處理好生態(tài)環(huán)保與人們宜居生活的關(guān)系，把打造生態(tài)宜居城市作為轉(zhuǎn)型發(fā)展追求的目標(biāo)，既要結(jié)合資源環(huán)境承載能力有序拓展，又要為人們的幸福生活提供較高的環(huán)境質(zhì)量。四是處理好生態(tài)環(huán)保與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系，生態(tài)環(huán)保作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，其中心任務(wù)是通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差距，共同進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為農(nóng)村提供與城市均衡的生態(tài)環(huán)保公共產(chǎn)品。

三、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政府行為

政府角色和職能通常通過政府行為來體現(xiàn)。也就是說，通常政府角色是比較抽象的、相對(duì)穩(wěn)定的；而政府行為是比較具體的，易變的。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府的行為主要體現(xiàn)在政府戰(zhàn)略、政府決策、政府服務(wù)和政府責(zé)任等方面（如圖2）。

圖2 資源型城市政府行為示意圖

（一）轉(zhuǎn)型中的政府戰(zhàn)略：堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向和總體規(guī)劃協(xié)調(diào)推進(jìn)

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展模式的選擇必須堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向和總體規(guī)劃的原則。堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)與政府宏觀協(xié)調(diào)之間最大程度的融合，才能有效促進(jìn)資源型城市由單一性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多樣化、綜合型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展。[5]原因主要有三個(gè)方面：第一，產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)換成本大再加上我國(guó)傳統(tǒng)資源城市的建設(shè)多靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，使得其難以按市場(chǎng)需求自發(fā)完成順利升級(jí)；第二，市場(chǎng)提供的人才、資金、技術(shù)等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需資源非常有限，僅靠市場(chǎng)力量難以解決；第三，“資源替代受技術(shù)進(jìn)步的影響是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，市場(chǎng)無法在短期內(nèi)對(duì)這樣的產(chǎn)業(yè)做出選擇。”[6]

（二）轉(zhuǎn)型中的政府決策：轉(zhuǎn)型政策制定的民主化、科學(xué)化和法制化

資源型城市政府在進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展等重大決策時(shí)要倡導(dǎo)“公民導(dǎo)向”戰(zhàn)略，因?yàn)檎疀Q策直接與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和人民群眾的切身利益密切相關(guān)，改革和創(chuàng)新政府決策的過程、執(zhí)行和反饋機(jī)制，使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民需要的目標(biāo)，應(yīng)該是建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求。在資源型城市政府公共決策過程中，具體要做到以下三方面：首先，要強(qiáng)化轉(zhuǎn)型決策的公眾意識(shí)，拓寬公眾參與轉(zhuǎn)型發(fā)展重大事項(xiàng)的建言獻(xiàn)策渠道，通過聽證會(huì)、公告等形式，積極推動(dòng)政府重大決策的民眾參與水平。其次，要強(qiáng)化決策的專業(yè)化智力支持，完善專家決策論證制度，積極推動(dòng)政府在轉(zhuǎn)型專業(yè)領(lǐng)域重大決策的科學(xué)化水平。最后，要強(qiáng)化決策的法制化、規(guī)范化要求，健全決策制度合法、合理和程序適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作體系，不斷推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型發(fā)展重大決策的法制化水平。

（三）轉(zhuǎn)型中的政府服務(wù)：保障城市轉(zhuǎn)型中的民生安全

服務(wù)是服務(wù)型政府最突出的外在表象，也是服務(wù)型政府區(qū)別于其它類型政府最直觀的反映。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府的服務(wù)主要涉及以下兩個(gè)方面：一方面是公共物品的供給，具體就是保障好城市轉(zhuǎn)型過程中公眾的利益，特別是暫時(shí)面臨困難群眾的衣食住行問題，真正讓全體市民能夠共享到轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來的成果。另一方面是民生制度和規(guī)則的供給，把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)結(jié)合起來，通過有效政策來促進(jìn)服務(wù)業(yè)、勞動(dòng)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過完善制度對(duì)涉及轉(zhuǎn)型發(fā)展過程的公眾切身利益和社會(huì)公共利益等重大事項(xiàng)提供有效保障。

（四）轉(zhuǎn)型中的政府責(zé)任：建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型考核指標(biāo)體系

建立科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系是保障服務(wù)型政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的重要手段[7]。結(jié)合資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際，建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型考核指標(biāo)體系主要包括三方面內(nèi)容：一是借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討建立適合城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政府績(jī)效評(píng)估理論框架、方法體系及操作程序。二是按照科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀要求，設(shè)計(jì)科學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展指標(biāo)體系內(nèi)容，努力將協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展、和諧發(fā)展的內(nèi)容體現(xiàn)在考核指標(biāo)中。三是使用科學(xué)和合理的評(píng)估技術(shù)和方法，合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重，定期征求社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度，最終以此作為對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的依據(jù)。

四、結(jié)語

資源型城市政府角色定位及職能是我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中重要的理論課題和實(shí)踐課題，筆者希望通過本文研究能為資源型城市的政府在轉(zhuǎn)型發(fā)展與推進(jìn)城市現(xiàn)代化的實(shí)踐中提供理論支撐，以此促進(jìn)資源型城市科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

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