中國體育生態(tài)政策思考——高爾夫運動政策的啟示

饒 平，蔣德龍，梁朱貴

（衡陽師范學院 體育系，湖南 衡陽 421008）

全球性生態(tài)危機催生了各民族國家與國際組織對生態(tài)問題的高度重視，紛紛在政策層面上做出了重要的預防、補救和規(guī)范。體育領(lǐng)域也同樣繃緊了“生態(tài)神經(jīng)”，出臺了一系列旨在保護體育生態(tài)的指導性文件，如1992年國際奧委會與諸多國際單項體育聯(lián)合會、國家奧委會聯(lián)合簽署了《地球宣言》；1995年國際奧委會再次修改奧林匹克憲章，將保護環(huán)境列為一項重要任務，并成立了自己的環(huán)境保護機構(gòu)——體育和環(huán)境委員會；1999年召開的第三屆“世界體育與環(huán)境大會”，通過了《奧林匹克運動21世紀議程》。我國正處于由“體育大國”向“體育強國”邁進的關(guān)鍵時期，生態(tài)理念日趨成熟，能積極投身國際組織的各種生態(tài)運動，并取得了較大進步。但由于長期的粗放式發(fā)展，我國諸多體育生態(tài)問題積重難返，更為嚴重的是我國在政策層面對體育生態(tài)的重視還遠遠不夠。本文以廣受詬病的高爾夫運動為例，對我國出臺的高爾夫運動相關(guān)政策進行收集、整理、歸納與分析，結(jié)合中國體育生態(tài)發(fā)展的實際需要，就中國體育生態(tài)發(fā)展的政策層面上的實際要求做一些思考。

1 中國體育生態(tài)問題之焦點：高爾夫運動

1.1 中國高爾夫運動現(xiàn)狀

高爾夫運動在中國開展時間并不長，直到1984年中國內(nèi)地才出現(xiàn)第一個高爾夫球場——中山溫泉高爾夫，1995年，北京高爾夫運動學校成立，中國才有了第一所培養(yǎng)高爾夫?qū)I(yè)人才的學校［1］。因其建設耗資巨大，收費高，因此傳入之初，高爾夫運動在中國被界定為貴族運動，參與人員以政府官員、商界精英、社會名流為主。但經(jīng)過幾十年的改革開放后，中國人的經(jīng)濟承受能力越來越高，普通百姓不再將高爾夫運動當作奢侈消費，高爾夫運動被推到了前所未有的繁榮。據(jù)《朝向白皮書—中國高爾夫行業(yè)報告》統(tǒng)計，2010年我國營業(yè)中的高爾夫總數(shù)為395家，共8814個球洞，折合約490個18洞高爾夫球場，分布在國內(nèi)30個省、自治區(qū)、直轄市。青海省新開業(yè)了一家球場，實現(xiàn)了該省高爾夫球場零的突破。到2010年底，我國各省市中只有西藏尚未建有高爾夫球場。2010年度新開高爾夫設施52家，折合60個18洞球場，達到我國歷年新開球場數(shù)新高。當年國內(nèi)球場設施增長速度為13.5%，2009年為9.6%。至2010底，我國高爾夫核心人口數(shù)增至33.3萬，增幅為11%。而核心人口進行高爾夫旅游（異地打球并住宿產(chǎn)生的打球）輪次為259萬，占總打球輪次的26.1%［2］?？梢哉f，高爾夫運動在中國的發(fā)展可謂“蒸蒸日上”。

1.2 高爾夫生態(tài)之過

但是，高爾夫運動繁榮的背后，卻隱藏著所謂發(fā)展的危險。單從生態(tài)方面來說，至少有以下三個方面：

一是吞噬良田。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，一家高爾夫球場建設，占地至少在1200畝以上，以官方報道的我國“大約250個在建高爾夫球場，同時600個高爾夫球場已列入未來建設規(guī)劃”球場數(shù)量計算，所占土地面積在100萬畝以上。觸目驚心的數(shù)字，首先證實高爾夫球場建設野蠻式增長是以吞噬大量土地，尤其是以犧牲農(nóng)用地為代價。開發(fā)商在一些地方政府的默許下，不顧中央出臺的數(shù)次禁令，瘋狂圈地建高爾夫球場，高爾夫球場的瘋狂增長，只是為了滿足一小部分所謂“貴族”人的生活與娛樂，而代價卻是農(nóng)用土地數(shù)量大幅減少，大量農(nóng)民失去土地，經(jīng)濟權(quán)益難保障，土地糾紛頻發(fā)，威脅糧食安全。

二是超采地下水。高爾夫球場一年有7～8個月左右要用水，大致估算一下，球場一年要消耗40萬立方米的水量。而高爾夫草場需水質(zhì)量要達到應用標準只能用地下水。用水多導致地下水超采。結(jié)果是地下水超采以后，造成了一系列的地質(zhì)問題，比如說地面沉降、地裂縫……在沿海地區(qū)，造成海水倒灌到陸地，通過地下水使沿海的、淺層的淡水逐漸咸化，形成海水入侵。享有國務院特殊津貼的水資源專家郎洪剛說，深層地下水幾乎不能恢復，恢復的年份往往以萬年來做單位。

三是水污染嚴重。高爾夫球場除了耗水巨大外，還需大量使用農(nóng)藥、殺蟲劑和化肥以維護草皮，帶來了嚴重污染。農(nóng)藥在草坪上大概要殘留10多天。一個占地1000畝的18洞高爾夫球場每個月施用的氮磷鉀混合肥、殺菌劑、殺蟲劑至少在13噸，而這些化肥、農(nóng)藥被草坪吸收的不到一半，大部分都隨雨水從陰溝暗槽里流向附近的水庫、河流，有的則滲透到地下，慢慢地便會污染地下水，從環(huán)境概念來說就是面源，工業(yè)污染通過排污口那叫點源。而我國目前還沒有一整套的辦法和標準來管理高爾夫的污染問題，這導致了高爾夫的污染處于長期失控的狀態(tài)。

總之，高爾夫球場是高耗水項目，球場里植被結(jié)構(gòu)單一，保水能力很弱，大量建設對寶貴水資源的消耗在所難免，甚至改變區(qū)域內(nèi)的生態(tài)水文狀況；球場占用大量土地且對原有景觀產(chǎn)生很大改變；養(yǎng)護草坪需要大量使用化肥、農(nóng)藥等，各類化學用品多達幾十種，若滲漏到土壤中會隨地表徑流污染水環(huán)境；農(nóng)民土地被占用后，不得不在相關(guān)區(qū)域進行更高強度的開發(fā)利用土地，帶來新的生態(tài)破壞或污染。

2 中國高爾夫運動歷年政策回顧與分析

面對高爾夫運動帶來的生態(tài)破壞，中國相關(guān)部門在政策層面已經(jīng)作出了回應（如表1）。

表1 高爾夫歷年相關(guān)政策

續(xù)表

從表－1我們可以發(fā)現(xiàn)我國高爾夫運動相關(guān)政策，在頒布時間、制定和頒布部門、政策內(nèi)容、政策執(zhí)行等方面呈現(xiàn)出如下鮮明特點：

2.1 政策頒布時間的滯后性和變化性

高爾夫運動在上個世紀80年代已經(jīng)傳入我國，而相關(guān)規(guī)范政策直到1993年才出現(xiàn)，這是對高爾夫運動的特點不了解，缺乏預見性，所以在政策層面表現(xiàn)滯后性。相關(guān)部門直到高爾夫運動出現(xiàn)的各種問題日趨嚴重，產(chǎn)生了危害才采取措施。并且，相關(guān)政策從1993年8月到2009年10月變化了12次。據(jù)說2011年國務院11個部門聯(lián)合組成的兩個督導組，已經(jīng)前往包括北京在內(nèi)的10個省、市、區(qū)，督導高爾夫球場的清理和整治?？芍^變換頻繁，沒有體現(xiàn)權(quán)威性。而且，還可以發(fā)現(xiàn)，在2008年的奧運年并沒有相關(guān)政策。

2.2 政策制定和頒布的部門多、主體性不明顯

高爾夫相關(guān)政策制定和頒布的部門有國務院、發(fā)改委、國土資源、建設部、國家土地管理局、國家工商行政管理局、國家稅務總局等共有7個部門。上面提到的2011年如果制定出的高爾夫相關(guān)政策估計有11個部門之多。部門多，說明高爾夫運動牽涉多許多部門的利益，需要多部門共同配合，相互協(xié)調(diào)、規(guī)范和合作。但部門與部門之間可能為了各自的利益相互隔離，造成所謂的政策層面的“孤島現(xiàn)象”［4］，政策的執(zhí)行力不強。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中我們還還可以發(fā)現(xiàn)一個有趣現(xiàn)象，作為國家體育發(fā)展的行政部門——國家體育總局，在這么長時間、這么多部門的相關(guān)政策制定的部門中，竟然沒有看到。這是什么原因？高爾夫運動難道不算體育事業(yè)？但我們知道，高爾夫運動已經(jīng)被列入奧運會競賽項目。體育總局應該有相應的權(quán)力和義務在高爾夫運動政策層面有所作為。

2.3 政策內(nèi)容以堵為主，缺少疏導

高爾夫政策相關(guān)內(nèi)容可以看出，“禁止、嚴肅查處、停止、一律暫停辦、一律不得、嚴格控制”等帶有絕對律令色彩的詞語，成為各相關(guān)政策的關(guān)鍵詞。也就是說對高爾夫運動在用地、報批、審批等手續(xù)上主要是以堵為主。換句話說，現(xiàn)今的相關(guān)高爾夫運動政策是限制性的。像“一棍子打死”政策。缺少疏導和引導意識，更不要說鼓勵和支持政策出現(xiàn)了。

2.4 政策執(zhí)行力度不強

一方面高爾夫運動相關(guān)政策是“禁止、停止、一律不得”等要求，而另外一方面，中國高爾夫球場卻“雨后春筍”般在全國各地開花。2011年6月20日《人民日報》報道：國務院自2004年開始陸續(xù)叫停新高爾夫球場建設，然而從2004年至今，全國高爾夫球場從170家增至600家，意味著在禁令發(fā)布后全國又建了400多家。目前，全國正規(guī)審批通過的高爾夫球場只有10家左右，而違規(guī)球場大多打著體育公園、綠化項目等旗號建設。《廣州日報》2011年12月01日報道，湛江花村占地約1600多畝的瑪珥湖高爾夫球場，一邊被當?shù)貒临Y源局執(zhí)法部門連連叫停，一邊卻在不動聲色地建設，結(jié)果該高爾夫球場現(xiàn)已初具雛形［5］。至2010年低，除西藏外全國所有省市都有了自己的高爾夫球場。為什么禁而不止呢？政策執(zhí)行力度不強是重要原因之一。

2.5 政策對高爾夫運動特征把握不夠

政策的本質(zhì)應該是在于對問題的把握，以做到預防問題的發(fā)生和解決發(fā)生的問題，目的是防患于未然。而要把握問題實際規(guī)律的根本就是要認識、了解和掌握問題。

也就是說高爾夫運動政策的制定和頒布一定要認識、了解和掌握高爾夫運動特征。從相關(guān)政策中我們可以發(fā)現(xiàn)，這些政策體現(xiàn)出對高爾夫運動的認識、了解和掌握，主要在占用土地多、高消費、耗水量大和污染嚴重。這是高爾夫運動的外表特征，或者特征的一部分。而作為“綠色（g）、氧氣（o）、陽光（L）、足部（f）”的高爾夫運動真正的價值是符合現(xiàn)代社會現(xiàn)代人生活的身體、精神、社交、商務等多方面需要。也就是說隨著高爾夫成為奧運會競賽項目，將具有健康、政治、經(jīng)濟和文化方面的作用［6－9］。

3 中國體育生態(tài)政策的啟示

3.1 中國體育生態(tài)政策應體現(xiàn)體育運動的時代特征

高爾夫運動可以說是中國體育發(fā)展過程中的一個縮影，改革開放后，特別是近十年來，中國體育在新制定的體育產(chǎn)業(yè)政策的支持、保護和規(guī)范下，以體育產(chǎn)業(yè)為龍頭，以健身為目的，走向了繁榮昌盛之路，也帶來盲目發(fā)展的陣痛。換句話說，中國體育一方面在國際體育大繁榮、大發(fā)展的趨勢下全方面挺進，一方面也遇到了高爾夫運動一樣的問題，即以損害生態(tài)為代價，比如冬季運動項目對雪山生態(tài)的破壞，汽車拉力賽在沙漠的狂奔，大型體育場館（高爾夫）對良田與草地的破壞等等。這是中國體育生態(tài)政策制定的時候首先要認識到的兩個方面，也是體育生態(tài)政策制定的認識前提和基礎。

3.2 中國體育生態(tài)政策宜以預防為先

自然只有一個，自然資源是不可再生資源，一旦破壞，后果不堪設想，像要恢復高爾夫運動超采的地下水就得以萬年計的時間。所以，中國體育生態(tài)政策的制定必須在深刻認識中國體育發(fā)展的時代特征的基礎上，認真仔細考慮，要有預見性，要把可能產(chǎn)生的破壞生態(tài)后果扼殺在搖籃里。應該對生態(tài)環(huán)境的平衡與發(fā)展作出中國體育應有的努力，比如應用中國的天人合一的生態(tài)理念鼓勵體育運動事業(yè)發(fā)展。

3.3 中國體育生態(tài)政策宜多部門聯(lián)合，體育總局挑重擔

中國體育生態(tài)化發(fā)展，生態(tài)政策制定的部門勢必涉及到多個部門，比如國土資源部、環(huán)保部、文化部、國家體育總局等。聯(lián)合，一個是要做到這些同級部門的橫向聯(lián)合，一個是同一部門內(nèi)部的縱向聯(lián)合。其中國家體育總局應該勇于認清自己的權(quán)力與義務，挑起體育生態(tài)政策制定、執(zhí)行的重擔。也只有這種網(wǎng)絡式的聯(lián)合，才能夠協(xié)調(diào)各部門之間的部門利益，不至于損害整個國家的整體生態(tài)利益［10－12］。

3.4 中國體育生態(tài)政策宜疏導為重以堵為次

中國體育要生態(tài)化大發(fā)展，所以中國體育生態(tài)政策的內(nèi)容就要考慮體育在中國。內(nèi)容上應該體現(xiàn)嚴令與獎勵，也即宜疏導為重以堵為次。也就是說對破壞生態(tài)環(huán)境的體育運動嚴格檢查、嚴令禁止、嚴重處罰。同時，鼓勵和支持符合生態(tài)環(huán)境發(fā)展要求的體育運動，進行有效的引導和梳理。特別是對能夠有利于生態(tài)環(huán)境發(fā)展的體育運動要大加獎勵。做到獎罰分明。這對于發(fā)展中國家的體育生態(tài)發(fā)展特別重要。

3.5 中國體育生態(tài)政策重在落實

正因為中國體育生態(tài)牽涉到眾多部門，要協(xié)調(diào)和平衡各部門的利益，防止各部門之間因利益沖突而撒手不管，加強中國體育生態(tài)政策的執(zhí)法力度將是非常重要的環(huán)節(jié)，也就是說要注意政策執(zhí)行的公平性、公正性和合法性［6］，從而有利于各部門利益的整合。同時，根據(jù)中國體育發(fā)展的時代要求，要體現(xiàn)中國經(jīng)驗，“為防止公共政策在執(zhí)行中陷入‘碎片化’，可運用中國特色制度的高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題”［4］。

［1］回顧中國高爾夫運動30年的發(fā)展歷史［OB／L］.http：／／www.1872.net／edu／main.2011，12.

［2］球場2010年已達490家中國高爾夫路在何方？［OB／L］.中國網(wǎng)（2011－12－0217：29）44.

［3］金銀日.高爾夫球運動政策規(guī)制與輿論環(huán)境芻議［J］.成都體育學院學報，2010，36（8）：6－10.

［4］賀東航，繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗［J］.中國社會科學，2011（5）：61－81.

［5］鄧海建.建高爾夫何以叫而不停［OB／NL］.新聞晨報，（2011－12－01）14：43，http：／／www.sina.com.cn.

［6］李倩.公共政策執(zhí)行視角的中國社會整合［J］.長白學刊，2011（6）：56－60.

［7］OliviaMessinger，ScottSchuette.Bridging the gap：spanning the distance between high school and college physical education［J］.Fresh Perspectives.2010（6）：221－222.

［8］熊茂湘.體育環(huán)境導論［M］.北京：北京體育大學出版社，2003：207－213.

［9］金嵐等.環(huán)境生態(tài)學［M］.北京：高等教育出版社，1992，5.

［10］謝雪峰.體育生態(tài)研究的哲學前提［J］.北京體育大學學報，2005，28（12）：1585－1588.

［11］龔建林.生態(tài)文明視域中的生態(tài)體育［J］.體育學刊，2008，15（7）：20－23.

［12］顏澤賢，范冬萍.可持續(xù)發(fā)展的價值目標：人類的超越與境界［J］.自然辯證法通訊，2000（6）：42－46