新形勢(shì)下財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的若干思考與建議

福清市財(cái)政局 何華芳

國(guó)家財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))中規(guī)定“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。”黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系”的思想。自2001年起，在財(cái)政部統(tǒng)一部署下，福建、湖南、湖北等地開(kāi)展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作，較之以前效果較為明顯。從理論上說(shuō)，實(shí)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)有利于貫徹黨中央科學(xué)發(fā)展觀的精神，幫助政府公共部門(mén)建立正確的政績(jī)觀；有利于實(shí)事求是、客觀公正地評(píng)價(jià)公共財(cái)政財(cái)政支出效益；有利于加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益。但是就當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)的情況來(lái)看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與管理在實(shí)際工作中有待改善的空間還很大，離財(cái)政資源配置效率最大化的目標(biāo)還有一段比較長(zhǎng)的距離?；诖斯剩偨Y(jié)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有計(jì)劃地推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，從而進(jìn)一步提高財(cái)政支出的管理水平，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。

一、當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的若干問(wèn)題

(一)績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度較為滯后

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)內(nèi)還是一項(xiàng)新的工作，這方面的研究和試點(diǎn)也是剛剛起步，還有大量的未知領(lǐng)域有待探索。首先，財(cái)政支出范圍界定較為模糊，并且由于地方政府過(guò)度關(guān)注政績(jī)等因素的限制，現(xiàn)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在導(dǎo)向上側(cè)重于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面。其次，我國(guó)財(cái)政支出的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)存在交叉重疊的現(xiàn)象，決策部門(mén)常常難以獲知績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；再者，從中央到地方基本上沒(méi)有形成正式統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。有些省市雖然已經(jīng)成立了績(jī)效評(píng)價(jià)處，但在中央層面尚無(wú)對(duì)口管理的部門(mén)，并且只是對(duì)部分試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，業(yè)務(wù)范圍極其有限。

(二)缺乏統(tǒng)一的法律保障

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作目前還缺乏成熟統(tǒng)一的法律約束和制度保障，雖然我國(guó)各地都有諸多主題的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，但是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范、隨意性大，很難真正的發(fā)揮考核評(píng)估的作用。我國(guó)公共投資部門(mén)曾經(jīng)提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，從立項(xiàng)決策到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等實(shí)行全過(guò)程管理，但時(shí)至今日仍未出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)。這就使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，而績(jī)效評(píng)價(jià)工作的制約、導(dǎo)向作用也無(wú)法得到充分的發(fā)揮和體現(xiàn)。

(三)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系種類繁多，不夠科學(xué)規(guī)范

當(dāng)前在固定財(cái)務(wù)、技術(shù)、工程管理指標(biāo)的全過(guò)程評(píng)估中，各有關(guān)部門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要側(cè)重于對(duì)技術(shù)、工程以及資金的使用的合規(guī)性的評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)財(cái)政資金使用的效益性評(píng)價(jià)。同時(shí)，財(cái)政支出的績(jī)效指標(biāo)體系種類繁多，加上政府職能非常廣泛，全國(guó)各部門(mén)、各行業(yè)、甚至各項(xiàng)目都有自己的指標(biāo)體系，使得指標(biāo)設(shè)計(jì)十分復(fù)雜，甚至交叉重疊以至評(píng)價(jià)結(jié)果也往往大相徑庭，這種財(cái)政支出評(píng)價(jià)體系嚴(yán)重缺乏公正、公平和科學(xué)性，同時(shí)太多的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)也造成了巨大的公共資源浪費(fèi)。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍較小，內(nèi)容不全面

目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍窄，支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面。首先，支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要對(duì)象主要側(cè)重于項(xiàng)目支出本身，比如項(xiàng)目的立項(xiàng)審核、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目回報(bào)等，而對(duì)于其他，比如說(shuō)環(huán)境對(duì)投資行為的影響，投資行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等與項(xiàng)目相關(guān)的宏觀因素卻鮮有涉及；其次，支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容重合規(guī)性評(píng)價(jià)輕效益性評(píng)價(jià)。各部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作審計(jì)特征明顯，而對(duì)項(xiàng)目效益或項(xiàng)目發(fā)展效益評(píng)價(jià)不足，這些都將影響評(píng)價(jià)效果，使其不能充分的為政府宏觀決策服務(wù)。

(五)績(jī)效評(píng)價(jià)方式“重腳輕頭”，“重局部輕整體”

我國(guó)現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)方式“重腳輕頭”，“重局部輕整體”。一是體現(xiàn)在對(duì)事后支出結(jié)果的評(píng)估為主，而對(duì)投入、過(guò)程、結(jié)果、效率等事前的源頭綜合考評(píng)不足，這種停留在初級(jí)靜態(tài)管理階段的績(jī)效評(píng)價(jià)很難使財(cái)政支出績(jī)效管理達(dá)到應(yīng)有的效果。二是體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)只重局部輕視整體的片面性上，以至于評(píng)估的結(jié)果難以切實(shí)地反映出項(xiàng)目的績(jī)效。有些項(xiàng)目局部或者短期收益不是很明顯，但從整體或長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻對(duì)未來(lái)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

(六)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分，缺乏約束力

由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系不健全，相關(guān)信息不充分、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善、缺乏法律規(guī)范，以及各部門(mén)之間協(xié)調(diào)不充分等種種因素限制，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果目前還沒(méi)有被充分運(yùn)用到財(cái)政資金支出項(xiàng)目的全過(guò)程，它的結(jié)果或者被存檔，或者被借鑒參考，這不僅使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，更是喪失了其應(yīng)有的權(quán)威性，缺乏對(duì)各環(huán)節(jié)相關(guān)責(zé)任人約束力，這使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的功能大為減弱，同時(shí)也使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以深入進(jìn)行。

二、完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策與建議

(一)完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效性和制度的可持續(xù)性

1、不斷完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度

要通過(guò)法制化、制度化的管理要求，從中央到地方要建立起一套統(tǒng)一的、規(guī)范的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作的程序、規(guī)則、組織方式等，并對(duì)有關(guān)行為主體的權(quán)利與義務(wù)準(zhǔn)確界定。

2、積極推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)資源共享

首先，要加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。將科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)一合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及相關(guān)數(shù)據(jù)等建立一套數(shù)據(jù)軟件操作平臺(tái)，達(dá)成資源共享。其次，要加強(qiáng)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的配合，積極整合行政資源，加強(qiáng)不同部門(mén)或同一部門(mén)上下級(jí)之間資源整合，減少分割、浪費(fèi)現(xiàn)象。

3、必須加大財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織實(shí)施力度

在國(guó)外，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不僅符合政府財(cái)政管理改革的要求，而且更是作為國(guó)家建設(shè)高效政府的一種制度約束手段。例如：美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施涉及國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和各政府部門(mén)。由國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署對(duì)各部門(mén)實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)，所以其評(píng)價(jià)的力度很大，評(píng)價(jià)的效果可以充分運(yùn)用到提高政府工作效率中。

(二)完善績(jī)效評(píng)價(jià)的法制建設(shè)，保障績(jī)效管理工作的有效開(kāi)展

在我國(guó)目前的法律條文中，關(guān)涉到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法制建設(shè)基本上為空白，再加上中央與地方政府部門(mén)對(duì)其還處于摸索、探索階段，進(jìn)一步影響到財(cái)政支出績(jī)效管理工作的成效。鑒于此，我國(guó)需要花大力氣補(bǔ)充、完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化建設(shè)，保障績(jī)效管理工作能夠有序有效的開(kāi)展。在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等專門(mén)性法律中拓展深化有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效管理的條文要求，以此加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出管理的約束力，強(qiáng)化進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)手段，為今后開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定必要的法律基礎(chǔ)。

(三)建立健全科學(xué)、合理的指標(biāo)體系

從根本上說(shuō)，設(shè)計(jì)一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，需要遵循以下三大“結(jié)合”原則：長(zhǎng)期效益與短期效益相結(jié)合；指標(biāo)的統(tǒng)一化與專門(mén)化相結(jié)合；定性與定量相結(jié)合。長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的目標(biāo)是形成一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù),建立立體型、多層次的指標(biāo)體系。根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次,在財(cái)政支出分類的基礎(chǔ)上,針對(duì)財(cái)政支出管理使用行為的主體,分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，保證財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開(kāi)展。

(四)擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容，推動(dòng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)向“全方位、多層次、大范圍”發(fā)展

根據(jù)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主體和客體的不同，可將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作分四類：財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。當(dāng)前，應(yīng)該從項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)入手，通過(guò)對(duì)大類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)反映部門(mén)支出績(jī)效，通過(guò)強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用約束部門(mén)管理行為；按照“逐步擴(kuò)面、有序推進(jìn)”的原則，逐步將評(píng)價(jià)范圍拓展到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目安排環(huán)節(jié)，充分考慮具體項(xiàng)目或部門(mén)的特點(diǎn)與環(huán)境等綜合因素，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)部門(mén)支出績(jī)效評(píng)價(jià)向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)支出管理績(jī)效的系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

(五)建立健全財(cái)政支出事前、事中、事后績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的“跟蹤問(wèn)效”機(jī)制，推進(jìn)績(jī)效管理模式創(chuàng)新

1、建立事前的申報(bào)、審核制度

要建立績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、審核制度，并將該制度作為預(yù)算批復(fù)的必要條件，根據(jù)所要達(dá)到的目標(biāo)對(duì)資金需求進(jìn)行測(cè)算，使項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效與預(yù)算安排相結(jié)合，促進(jìn)項(xiàng)目按既定績(jī)效目標(biāo)實(shí)施。

2、重視事中的跟蹤問(wèn)效

要求部門(mén)和單位嚴(yán)格按照計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，不斷了解財(cái)政支出使用中的目標(biāo)完成情況，監(jiān)督績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)政策、措施的落實(shí)情況，保證項(xiàng)目按績(jī)效預(yù)定目標(biāo)完成。

3、做好事后績(jī)效評(píng)價(jià)

結(jié)合事前、事中的管理，做好事后的考核評(píng)價(jià)，并做好績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。實(shí)現(xiàn)資金使用全程的“跟蹤問(wèn)效”機(jī)制。

(六)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用

首先，匯總各類財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，并將其以反饋信息的形式作為第二年度財(cái)政分配與部門(mén)預(yù)算的重要依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上建立一整套有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。具體地說(shuō)，對(duì)于績(jī)效考評(píng)優(yōu)良的部門(mén)或項(xiàng)目，在安排下年度的財(cái)政分配和部門(mén)預(yù)算時(shí)給予優(yōu)先考慮；對(duì)于績(jī)效較差的，除了通報(bào)處理外，還要在安排下年度財(cái)政預(yù)算時(shí)予以從儉考慮。這樣做的好處就在于從源頭上控制、約束績(jī)效低下的財(cái)政支出。其次，在執(zhí)行預(yù)算的中期過(guò)程中，可以根據(jù)報(bào)告查閱、對(duì)比資金的使用安排及其績(jī)效，進(jìn)一步了解部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行情況，及時(shí)地、盡早地發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金使用、安排中的問(wèn)題，該調(diào)整的調(diào)整，該杜絕的杜絕，盡可能地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋，財(cái)政部門(mén)可以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出針對(duì)財(cái)政支出管理的整改措施或意見(jiàn)，促使各級(jí)政府部門(mén)不斷提高財(cái)務(wù)管理水平。

總而言之，在實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體過(guò)程中，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政制度的各種問(wèn)題，通過(guò)各類信息資料的匯總，有助于政府相關(guān)部門(mén)不斷完善財(cái)政制度并科學(xué)合理安排各項(xiàng)財(cái)政規(guī)章制度，進(jìn)一步提高公共財(cái)政制度的可行性。正是在這個(gè)意義上，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作事關(guān)政府部門(mén)社會(huì)公共管理的各個(gè)方面，財(cái)政部門(mén)應(yīng)制定一套行之有效、科學(xué)合理的法律規(guī)章制度對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)加以規(guī)范化，有效地保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展。

[1]《高級(jí)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)科目考試大綱》（2011年）經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社

[2]超學(xué)群.關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和管理制度的思考，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010年第12期

[3]陳文瓊.完善我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議，海南金融，2007年第03期

[4]楊 平.對(duì)我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的探析—以廣東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐為例，“構(gòu)建和諧社會(huì)與深化行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2007年年會(huì)論文集

[5]以績(jī)效為核心 建立競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的財(cái)政專項(xiàng)資金分配機(jī)制，中國(guó)財(cái)政，2009（21）

[6]推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作課題研究報(bào)告，安徽省財(cái)政廳，2010-11-25