河北省財政支持農村最低生活保障適度性實證分析

孫健夫，付云飛

（河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

自1995年以來，河北省就嘗試在部分縣（市）建立并實施農村最低生活保障制度，經過試點，2005年11月，此項制度覆蓋到全省162個涉農縣（市、區(qū)）。近年來，隨著經濟的快速發(fā)展和政府對民生事業(yè)的高度關注，河北省農村低保的保障力度不斷提高。截止到2012年4月，河北省農村低保平均標準為132.75元人／月，納入低保人數(shù)達到201.237 2萬人，保障家庭數(shù)為140.908 6戶，本年度財政累計支出10.931 7億元[1]。農村低保制度在緩解農村困難居民基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。農村低保制度作為一項農村公共產品，財政補助支出是其主要的資金來源。低保救助力度很大程度上取決于政府財政支付能力。本文試圖圍繞河北省農村低保制度的運行情況就財政支持政策的適度性，給予分析評價。

一、河北省農村低保制度的現(xiàn)狀評價

（一）評價指標的選擇

為了能夠客觀地考察農村低?，F(xiàn)行情況，本文選取了農村低保救助力度系數(shù)、農村低保生活救助系數(shù)、農村低保覆蓋率三個指標作為依據(jù)，主要探討河北省現(xiàn)行農村低保制度的救助水平和濟貧效果。

1.農村低保救助力度系數(shù)[2]。該指標反映的是政府對農村低保救助對象的實際救助力度。

其中，σt是第t期救助力度系數(shù)；Nt是第t期農村名義低保標準，即農村低保人口實際領到的救助金額；It－1是該省份第t－1年農村人均收入。救助力度系數(shù)是基于地區(qū)實際情況，能夠剔除經濟發(fā)展不平衡對地區(qū)間比較帶來的影響。在公式中，系數(shù)越大說明政府對困難群體的救助力度越大，系數(shù)過低則表明政府的救助力度不足。按照國際貧困線標準，低保救助力度系數(shù)在0.5左右，即救助水平達到當?shù)鼐用袢司杖氲?0%能夠有效保證低保群體的基本生活需要。

2.農村低保生活救助系數(shù)。該指標可以用來反映救助水平能否滿足農民日常食品消費需要。其公式為其中Nt代表當年度農村低保標準，Ct－1代表上年度農民人均食物消費水平。依據(jù)該公式，當農村低保生活救助系數(shù)介于0－1之間時，說明該地區(qū)農村低保群體享受的補助未能達到當?shù)剞r村居民平均食物消費水平。在根據(jù)國際經驗中，當該系數(shù)為0.65時，表明低保制度基本可以解決低保群體的食品支出需求[3]。

3.農村低保覆蓋率

該指標可以反映當前救助水平的應保盡保程度。其公式為：農村低保覆蓋率其中，m代表年度享受低保救助的人數(shù)，M代表年度農村總人口數(shù)。公式表明，該值越大，說明低保制度的覆蓋率越高，制度的實現(xiàn)程度也越好。從近年國家設定的貧困標準看，應保盡保的低保覆蓋率參考值應為5%。

（二）評價數(shù)據(jù)選擇及結果分析

本文選取了河北省2007－2012年農村低保制度數(shù)據(jù)，依據(jù)上述三個指標對河北省近年農村低保運行情況進行測算分析。結果如下：

1.現(xiàn)行農村低保制度屬低水平保障

農村低保救助力度系數(shù)反映了當前制度的保障效果。通過對河北省2010年一、二季度11個地市的低保救助系數(shù)進行測算可以看出，河北省現(xiàn)行的農村低保制度屬低層次救助。一季度的救助系數(shù)多集中于0.22左右（表1），其中張家口地區(qū)以0.289 8為列11個地市中的第一位，救助整體上符合實際情況；二季度各地市救助力度普遍有所提高（圖1），均值為0.277，救助值在0.3以上的地區(qū)僅有三個，遠低于參考值0.5。這表明農村低保制度的救助力度還偏低，低水平的保障難以滿足困難群體的基本生活需要，政府的低保制度的保障力度明顯不足。

圖1 2010第一、二季度河北省各地市農村低保救助力度

表1 2010年河北省11地市農村低保情況 單位（元）

在農村低保生活救助系數(shù)方面，通過對河北省2007－2011年的低保數(shù)據(jù)測算得出，近五年河北省農村生活救助的平均值為1.068，高于0.65的參考值。2007年該系數(shù)為0.853 9，之后逐步提高，到2011年已達到1.214 8。這表明河北省困難居民的溫飽基本得到解決。但由于各地市經濟的不均衡和保障標準的差異，導致部分地區(qū)的數(shù)值并沒有達到這個水平，這些地區(qū)主要集中于河北省北部。同時，困難群體仍面臨著醫(yī)療等方面的需求，這部分補助難以有效滿足其基本生活需要，制度整體上處于低層次保障。

2.農村低保覆蓋尚未實現(xiàn)應保盡保

數(shù)據(jù)顯示，河北省農村低保人數(shù)到2012年第一季度已到達203.660 7萬人，覆蓋率水平從2007年時的2.94%，逐步提高到2010年的4.56%。政府對低保制度的關注，使得更多的困難居民被納入到制度保障范圍內。近年覆蓋率水平保持在4.5%左右，與參考值0.5%還存在著一定的差距，總體表明現(xiàn)行的低保制度沒有將全部貧困人口納入到保障范圍內。同時，也應認識到，河北省農村低保標準偏低，偏低的保障標準影響到了覆蓋率水平，146.4元人／月的保障標準低于全國同期的平均值149.2元人／元[4]。若考慮到這個因素，其覆蓋率應當?shù)陀诋斍暗臏y算值。因此，政府還應當加大保障投入以實現(xiàn)應保盡保全覆蓋。

3.財政對農村低保制度的支持在地區(qū)間呈現(xiàn)非均衡性

首先，根據(jù)如上分析，河北省11地市救助力度整體偏低，平均值為0.277。而位列第一的張家口市，數(shù)值為0.3643，且低保標準偏低。表明政府對低保制度的投入沒有到位，財政補助尚未達到適度水平。從農村低保生活救助系數(shù)可以看出，當前的數(shù)值總體上大于參考值，低保標準與低保群體支出水平差額處于較高水平，1.068的平均值表明現(xiàn)行補助標準除了能夠滿足低保群體的食物性支出外，還能使其有一定的結余。

在11個地市中，石家莊市低保救助力度最低，其89.39元人／月的保障標準難以滿足困難群體生活的需要。考慮到地區(qū)經濟發(fā)展、物價水平等因素，該市救助力度明顯偏低，從另一個角度反映了現(xiàn)行財政低保投入的不足。此外，缺乏必要的統(tǒng)籌能力，也導致各地區(qū)的保障力度效果不一。

其次，從農村低保覆蓋面上看，全省呈現(xiàn)北部地市相對較高，南部地市相對較低的特征。北部地區(qū)張家口和承德市經濟發(fā)展水平低，貧困人口相對較多，農村低保救助覆蓋范圍總體較大。2012年4月的數(shù)據(jù)顯示，張家口市的保障人數(shù)在11地市中最多，達到40.015 5萬人，保障家庭數(shù)為31.005萬戶①河北省統(tǒng)計局：2010年經濟統(tǒng)計年鑒。相比之下，靠近南部的地市保障人數(shù)相對偏少。其原因在于，南部地區(qū)農村居民人均收入水平高且差距大，而偏北部的地市人均收入低但差距較小，客觀上會對農村低保覆蓋率產生一定的影響。低保覆蓋率的差異同樣可以說明河北省農村低保發(fā)展的非均衡情況，也從側面反映了財政對其支持的地區(qū)差異性。

圖2 2012年河北省11地市農村低保保障人數(shù)

綜上分析，河北省財政對農村低保的支持是非適度性的，呈現(xiàn)“水平低、覆蓋廣、差異大”的特征。一方面，注重解決困難群體的基本溫飽問題，食物需求基本得到保障；制度的覆蓋面相對較好，基本實現(xiàn)“將符合條件的農村困難居民全部納入到保障范圍”；另一方面，總體保障力度較弱，區(qū)域救助力度不均衡，較高貧困標準下的覆蓋不能有效提高。特別是在目前物價增幅較大的情況下，進一步削弱了既定標準的保障效用，迫切需要政府加大農村低保投入力度，并加大農村低保救助力度。

二、河北省農村低保制度的財政支持適度性分析

理論上對低保標準的測算方法有很多，如國際貧困線法、擴展線性支出法、恩格爾系數(shù)法和社會形態(tài)法等，本文選用恩格爾系數(shù)法對河北省農村低保標準適度性進行測算。選取該方法相對簡便，隨著物價的上升，便于調整保障標準，且被許多發(fā)展中國家采用，便于橫向比較。

（一）指標及數(shù)據(jù)說明

恩格爾系數(shù)是食品支出總額占個人消費支出總額的比重。該系數(shù)反映了人的基本生活需求。運用該系數(shù)有助于分析較低層次農村低保補助的目標。國際普遍采用恩格爾系數(shù)為60%來確定低保標準。在測算中，本文引入存量低保人口和存量財政負擔率兩個指標，對2010年河北省農村低保標準進行測算調整（表2），以期為今后政府對低保標準的制定提供參考。

（二）分析結論

1.現(xiàn)行的農村低保標準較低，難以實現(xiàn)保障農村困難居民基本生活需要的功能，需要加大財政對農村低保的支持力度。通過對河北省2010年11地市農村低保標準測算與調整，結果表明，目前我國所采用的基本需求法確定的低保標準值低于恩格爾系數(shù)法的測算結果。按均值計算，2010年的標準為110元人／月②國家統(tǒng)計局2010年統(tǒng)計年鑒，恩格爾系數(shù)法的結果為166.062 5元人／月，相差56.062 5元，是當年標準的1.51倍；具體到各地市，出現(xiàn)原有標準越高的地方與調整后標準差額越大的特點。標準最高的唐山市為139.51元，調整后的數(shù)額為210.66元，差額為71.15元，差額為調整后各地市中最高。由于該市財政能力相對較好，因此其結果符合現(xiàn)實情況；在低保救助力度系數(shù)的調整中，原有保障力度均值0.22，調整后的結果為0.33，11地市中的低保救助力度明顯得到提高，0.5以上的地區(qū)有2個，0.4－0.5的地區(qū)有3個，其余為0.3左右，救助力度最低的石家莊市也達到了0.271，與參考值0.5相比較，差額明顯縮小。

2.低保標準的提高有待財政增加投入。根據(jù)計算，河北省2010年農村低保制度財政存量負擔率為1.98%，在總收入為3 020.1億元的基礎上，農村低保支出為59.798億元。根據(jù)恩格爾系數(shù)法測算，新標準需增加32.497億元的財政投入，占財政收入比重為1.076%，地方財政對農村低保制度的負擔率達到2.99%。此外由于還包括增量補助的人口，實際負擔率會高于此?？紤]到河北省各地市經濟發(fā)展的差異，對該項增加支出的負擔能力是不一致的，這就需要省級財政通過轉移支付的形式進行協(xié)調。

以上測算表明該指標具有較好的可操作性，因此可成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下財政支持農村低保制度發(fā)展適度性的參考。

表2 恩格爾系數(shù)法確定低保標準及救助系數(shù)力度

三、優(yōu)化河北省財政支持農村低保制度政策的思考

河北省目前的農村低保的低水平保障狀況，反映了低保人群相對規(guī)模過大和財政支持能力的不足。要提高低保標準，擴大保障覆蓋面，增強財政對低保制度的支持是必不可少的。在此，對優(yōu)化河北省財政支持農村低保制度發(fā)展提出如下政策建議：

首先，要拓寬低保資金籌資渠道。由于最低生活保障屬于純公共物品范疇，因此，客觀上決定了公共財政是其基本保障手段，政府承擔著不可不可回避的責任。毫無疑問，在政府財力不斷增長的同時，加大財政對低保人群的支持，理應成為財力分配政策的重要目標。但是，社會保障并不拒絕社會其他資金的參與。隨著經濟發(fā)展水平和居民收入水平的提高，應當鼓勵多種社會主體加入到低保資金籌資渠道中來，包括非公有制經濟、高收入階層及社會各界，通過各類捐贈為低保資金提供補充，扶持各類慈善組織健康發(fā)展，開展經常性慈善服務活動。在這方面，國際經驗已經給了我們很好的啟示?，F(xiàn)在需要做的是，政府應該對社會關愛理念的培養(yǎng)和慈善捐贈制度的規(guī)范進行努力，消除人們對慈善捐贈活動不愿參與的經濟和社會根源。河北省是一個人口大省，但不是一個經濟強省。改革開放以來，無論是經濟總量還是財政收入在全國的地位都不盡理想。尤其是城鎮(zhèn)職工的收入水平，在全國處于比較落后的水平。在這種情況下，需要盡可能妥善調整財政支出結構，增加財政對低保支持的力度，動員社會力量參與社會救助，以解決好農村貧困家庭的生活需求，也不失為一條可行的途徑。

其次，明確地方各級政府的責任。河北省農村貧困人口規(guī)模較大，各地經濟發(fā)展水平和貧困人口的數(shù)量也有明顯差別。而且往往是經濟越落后的地方，貧困人口數(shù)量越大。因此，正確處理好低保資金的供給，不能采取以盜竊的辦法，需要合理劃分地方政府的保障責任，以實現(xiàn)低保制度的穩(wěn)定發(fā)展。要在地方政府財政支付能力如實評估的基礎上，分擔低保資金比例，具體建議為，對于經濟發(fā)達的區(qū)市，低保資金可由省、市、縣（市、區(qū)）三級分擔，比例為30：35：35；經濟欠發(fā)達的區(qū)市，三級分擔的比例可以調整為40：35：25；實行省管縣財政體制的地區(qū)，則由省、縣（市）兩級分擔。

再次，要優(yōu)化財政轉移支付政策[5]。由于河北省東南部的地市經濟發(fā)展較為快速，北部地區(qū)發(fā)展相對緩慢，客觀上存在著地方財政能力不一的問題。而且，現(xiàn)行的農村低保標準與地方財力并未呈現(xiàn)明顯的相關性。因此，各級政府對低保制度承擔的責任未必能夠在自身財力范圍內得到落實?？陀^上要求省級財政對經濟落后地區(qū)和財力較弱的地區(qū)給予轉移支付協(xié)調。省級財政通過轉移支付政策的實施，一方面可以實現(xiàn)省內各地市農村低保制度的協(xié)調發(fā)展，另一方面則可以激勵部分地區(qū)加強財政對農村低保提高支持力度。目前的問題是，實施低保財政轉移支付是否可以找到可靠性依據(jù)。近年來，一些落后地區(qū)的農村居民生活狀況在不斷改善，但是，以國家級貧困縣而感到榮耀的現(xiàn)象卻不少見。生活貧困線以下的農村家庭也有同樣的確認機制混亂現(xiàn)象。因此，財政轉移支付政策如何能夠真正達到其設計的初衷，不僅僅是一個技術上的問題，其中還伴隨著省級政府與地方政府間、政府與農村居民家庭間的利益博弈，它屬于社會管理層面的問題。省級財政有必要借助于獨立的社會機構對低保數(shù)據(jù)信息進行充分的調查核實，并將地方政府申報的數(shù)據(jù)信息準確性與未來給予的財政轉移支付資金相掛鉤。對不誠信的地方政府予以懲罰，對誠信的地方政府予以鼓勵。此外，轉移支付水平應該保持動態(tài)調整的過程，既要考慮低保人群數(shù)量的變化，也要考慮低保人群的特殊影響因素的變化，力爭使政策更能貼近實際需要。

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