土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新工作幾點(diǎn)建議

寧波市國土資源信息中心 徐財(cái)江

土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新工作幾點(diǎn)建議

寧波市國土資源信息中心 徐財(cái)江

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格土地管理制度的基本依據(jù)。隨著新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的完成，各地都已建立了基于省廳《浙江省縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（簡稱《省標(biāo)》）的1:10000鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，并通過省廳數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查軟件的嚴(yán)格檢查，較好地確保了本輪規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的質(zhì)量。規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建立適應(yīng)了新形勢下利用現(xiàn)代科技信息手段規(guī)范和創(chuàng)新國土資源管理對土地利用規(guī)劃提出的新要求，實(shí)現(xiàn)了從紙質(zhì)圖件粗放式管理向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化及精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變，并全面提升了土地利用總體規(guī)劃管理的效率與水平。經(jīng)過一年左右時(shí)間的規(guī)劃實(shí)施，如何對該數(shù)據(jù)庫進(jìn)行及時(shí)的管理、維護(hù)和更新，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級土地利用規(guī)劃實(shí)時(shí)同步更新及變更過程與結(jié)果的有效監(jiān)管成了一個(gè)亟待解決的問題。在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，省廳及時(shí)下發(fā)了《關(guān)于開展全省2011年土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果年度執(zhí)行和更新工作的通知》（浙土資廳函〔2012〕275號），并組織專家編制了《浙江省土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新技術(shù)規(guī)定（試行）》（簡稱《規(guī)定》），為開展數(shù)據(jù)庫動(dòng)態(tài)更新提供了詳細(xì)的作業(yè)依據(jù)。筆者結(jié)合日常工作體會(huì)，提出以下建議：

一、結(jié)合年度執(zhí)行與更新工作，加快信息系統(tǒng)建設(shè)和升級完善工作

土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)是土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫管理和年度執(zhí)行與更新的重要平臺。目前，寧波市級和所轄各縣（市）、區(qū)都開展了土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)工作。本著邊建設(shè)邊完善的思路，通過近一年時(shí)間的建設(shè)、試運(yùn)行和修改完善，已經(jīng)取得了一定成績。但在實(shí)際使用過程中還存在不足，比如系統(tǒng)功能在做規(guī)劃修改調(diào)整、圖形變更、指標(biāo)管理、歷史數(shù)據(jù)管理等方面還有待進(jìn)一步改進(jìn)。

為了提高數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新工作的效率和質(zhì)量，可借此機(jī)會(huì)加快推進(jìn)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)力度，特別是系統(tǒng)的變更功能，從而充分發(fā)揮系統(tǒng)在土地利用總體規(guī)劃管理各項(xiàng)工作業(yè)務(wù)中的作用。同時(shí)，通過應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的管理與操作，可以利用積累的成果數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一快速更新或者進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)變更，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的“月清季累”，確?，F(xiàn)勢性。相對于采用 傳統(tǒng)的人工作業(yè)方式進(jìn)行逐地塊收集數(shù)據(jù)并更新數(shù)據(jù) 庫，利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)還可以減輕工作量、提升工 作效率、節(jié)省工作經(jīng)費(fèi)，且能有效避免發(fā)生漏上圖和錯(cuò) 上圖等現(xiàn)象。

二、加快研究出臺省標(biāo)數(shù)據(jù)庫與部標(biāo)數(shù)據(jù)庫的對接方法

在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，各縣（市）、區(qū)嚴(yán)格按照《省標(biāo)》建立了符合要求的1:10000比例尺的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。另一方面，國土資源部在2010年9月份頒布了《市（地）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1026-2010）、《縣級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1027-2010）和《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1028-2010）三個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)（簡稱《部標(biāo)》），隨后在《國土資源部關(guān)于加快推進(jìn)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)的通知》（國土資發(fā)〔2011〕3號）一文中要求各縣（市）、區(qū)提交符合標(biāo)準(zhǔn)要求的三級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。通過對《省標(biāo)》和《部標(biāo)》進(jìn)行比較，兩者的差異主要體現(xiàn)在空間要素圖層的分類、圖層的命名、屬性結(jié)構(gòu)、字段類型、屬性值代碼等方面，比如空間要素圖層的劃分上，《部標(biāo)》被分為52層、而《省標(biāo)》為25層。因此，要進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)之間數(shù)據(jù)庫無縫轉(zhuǎn)換，有一定的技術(shù)難度。

根據(jù)《規(guī)定》要求，為了確保兩套數(shù)據(jù)庫成果的一致性，對按《省標(biāo)》建立的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行更新后，還需要按《部標(biāo)》進(jìn)行同步轉(zhuǎn)換。因此，建議省廳在具體實(shí)施過程中出臺對基于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行無縫轉(zhuǎn)換的具體操作方法，減輕各縣（市）、區(qū)對兩套數(shù)據(jù)庫成果的管理、維護(hù)和更新的工作量，避免出現(xiàn)對《省標(biāo)》數(shù)據(jù)庫更新一次，還要按《部標(biāo)》轉(zhuǎn)換一次。

三、擴(kuò)展規(guī)劃執(zhí)行更新層表結(jié)構(gòu)，提高效率

根據(jù)《規(guī)定》要求，數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新的內(nèi)容 分三大項(xiàng)十二小類。其中，對在2006年1月1日至2011年12月31日期間規(guī)劃執(zhí)行項(xiàng)目采用添加并更新規(guī) 劃執(zhí)行數(shù)據(jù)層（GHZX）的方式進(jìn)行表達(dá)；對已批農(nóng)轉(zhuǎn) 用項(xiàng)目、有條件建設(shè)區(qū)土地規(guī)劃用途調(diào)整、預(yù)留指標(biāo)落 實(shí)等涉及規(guī)劃修改的項(xiàng)目還需修改數(shù)據(jù)庫中規(guī)劃用途層（GHYT）、規(guī)劃地類層（GHDL）和用途分區(qū)層（YTFQ）；另外，還需要填報(bào)不同類型的表格。

這種更新方式對圖形和有關(guān)屬性進(jìn)行了分離，從數(shù)據(jù)的管理、維護(hù)、使用等方面考慮可能存在一定的不便之處。因此，建議通過對有關(guān)圖層的表結(jié)構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)展或改變更新方式來達(dá)到圖、數(shù)一體化管理。以規(guī)劃執(zhí)行層（GHZX）中已批農(nóng)轉(zhuǎn)用類型為例，通過對表結(jié)構(gòu)添加“批準(zhǔn)面積”、“批準(zhǔn)用途”、“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積”、“占用耕地面積”、“占用基本農(nóng)田面積”、“新增建設(shè)用地面積”字段，可以解決因農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批存在的實(shí)測面積、規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀圖量算分類面積不一致，從而造成指標(biāo)核減不能從圖形中直接量算的問題。另一方面，在設(shè)計(jì)字段類型時(shí)還需要統(tǒng)籌考慮不同字段間的邏輯關(guān)系，從而減少數(shù)據(jù)冗余。如新增建設(shè)用地面積=農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積+占用未利用地面積，根據(jù)上述關(guān)系可以計(jì)算出新增建設(shè)用地占用未利用地的面積，表結(jié)構(gòu)中就不需要列出占用未利用地面積的字段。通過擴(kuò)展字段后，《規(guī)定》中的有關(guān)表格可以直接通過對規(guī)劃執(zhí)行層統(tǒng)計(jì)得出，不需要手工填報(bào)。通過上述優(yōu)化，不僅可以掌握變更地塊的空間位置、范圍、形狀、分布等空間信息，通過對應(yīng)的屬性字段還可以掌握不同項(xiàng)目涉及到各類規(guī)劃指標(biāo)的使用情況，為日常使用過程中進(jìn)行各類數(shù)據(jù)的表格填報(bào)、統(tǒng)計(jì)等工作提供便利，從而達(dá)到更加科學(xué)高效的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)管理與使用。

圖1 影像圖套合新增建設(shè)用地布局

四、加強(qiáng)與土地利用年度變更調(diào)查等有關(guān)工作的銜接，提升質(zhì)量

根據(jù)《規(guī)定》要求，本次工作需要與第二次土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)中的行政邊界、基本農(nóng)田劃區(qū)定界、農(nóng)村土地綜合整治等相關(guān)成果進(jìn)行銜接。從銜接的內(nèi)容與方式看，還可以做進(jìn)一步的深入研究。這里重點(diǎn)分析與年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查方面的銜接。本次規(guī)劃數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新除了對行政界線進(jìn)行銜接外，還可以對兩者在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享、變更內(nèi)容、變更方式、采用的技術(shù)手段、變更時(shí)點(diǎn)、變更成果方面進(jìn)行銜接，從而減少工作量，提高準(zhǔn)確度。

在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享方面，從2010年開始，土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作同步開展，由國家統(tǒng)一采購覆蓋全國的最新遙感影像數(shù)據(jù)，為地方開展年度土地變更調(diào)查提供基礎(chǔ)資料。因此，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)年度變更調(diào)查時(shí)，可以同步利用當(dāng)年下發(fā)的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。如圖1所示，套合遙感影像圖后可以清楚地發(fā)現(xiàn)新一輪規(guī)劃中新增建設(shè)用地的使用、剩余空間、分布等有關(guān)情況。另一方面可以利用衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)對更新后的成果數(shù)據(jù)進(jìn)行核對，確保數(shù)據(jù)庫更新質(zhì)量，減少造假現(xiàn)象的發(fā)生。

在變更的內(nèi)容上，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的變更側(cè)重對已經(jīng)發(fā)生變化或者已經(jīng)審批地塊的變更，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、違法用地、新增耕地等，這些內(nèi)容與規(guī)劃年度執(zhí)行具有相同的地方。因此，通過分析年度新增建設(shè)用地的規(guī)劃用途和規(guī)模、年度土地利用計(jì)劃安排使用情況，以及土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等新增耕地的類型、范圍等信息，可以為規(guī)劃年度執(zhí)行和更新提供有效依據(jù)。另外，規(guī)劃年度執(zhí)行與更新還包括了規(guī)劃局部修改調(diào)整、規(guī)劃落實(shí)等，需要在業(yè)務(wù)類別和時(shí)空上區(qū)別兩者間存在的差異。

五、加強(qiáng)對數(shù)據(jù)庫更新成果的質(zhì)量檢查

加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查是確保數(shù)據(jù)更新成果正確性的重要環(huán)節(jié)之一。檢查內(nèi)容包括屬性檢查、圖形檢查、變更圖斑對應(yīng)的審批文件等，檢查方式包括人工手動(dòng)檢查與軟件自動(dòng)檢查。屬性檢查包括屬性內(nèi)容填報(bào)的準(zhǔn)確性、規(guī)范性和完整性，以及圖與表、表與表之間的邏輯關(guān)系等，圖形檢查涉及拓?fù)潢P(guān)系與碎屑圖斑的處理等，建議采用質(zhì)量檢查軟件的方式進(jìn)行自動(dòng)檢查，這樣才能更好的提高檢查的質(zhì)量與效率。而審批文件的合法性、準(zhǔn)確性、完整性和有效性檢查建議采用人工方式，重點(diǎn)檢查變更圖斑的坐落、范圍和面積是否與上級部門批復(fù)的一致。由于本次更新成果采用整庫的方式進(jìn)行上報(bào)和匯交，建議在以后的更新過程中采用增量更新包的方式進(jìn)行，減少上報(bào)的數(shù)據(jù)量和減輕核查的工作量。

六、結(jié)語

通過及時(shí)更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，匯總形成全省土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況，從而更好的滿足國土資源“一張圖”建設(shè)和“批、供、用、補(bǔ)、查”日常監(jiān)管的需要，為國土資源管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。另外，通過開展土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫年度執(zhí)行和更新工作，也為下一步開展土地利用總體規(guī)劃的定期評估和適時(shí)修改積累了經(jīng)驗(yàn)。