強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督職能
——鞏富文副檢察長深度解讀修改后的《民訴法》

◎ 本刊記者 張永軍

鞏富文

陜西省人民檢察院副檢察長，法學(xué)博士，教授。曾任西北大學(xué)法學(xué)院院長、知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院院長。主持、承擔(dān)過81項(xiàng)國家級(jí)和省部級(jí)研究課題。出版?zhèn)€人專著《中國偵查監(jiān)督制度研究》、《中國古代法官責(zé)任制度研究》2部，主編、合著《有序民主論》等著作48部，在《人民日?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》、《中國法學(xué)》等報(bào)刊發(fā)表論文300余篇，榮獲40余項(xiàng)國家級(jí)和省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。提交的《盡快制定〈西部開發(fā)法〉的建議》等140個(gè)議案和提案，被全國人大、全國政協(xié)、陜西省政協(xié)采納。

民者，國之根本；信仰，國之靈魂；法律，國之利器。

《中華人民共和國民事訴訟法》是國家的基本法律，是規(guī)范民事訴訟活動(dòng)的基本規(guī)則，是現(xiàn)代國家重要的基本法之一。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）的決定。

此次《民訴法》修改的背景和意義何在？它對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督職能提出了哪些新的要求？檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督職能，貫徹落實(shí)修改后的《民訴法》？陜西省人民檢察院鞏富文副檢察長在接受本刊采訪時(shí)指出，修改后的《民訴法》強(qiáng)化了民事檢察監(jiān)督職能，將檢察院的法律監(jiān)督職能從單純的救濟(jì)擴(kuò)展到預(yù)防職能，此次修改對(duì)于新型民事訴訟法律關(guān)系的建立，以及通過新型的民事訴訟法律關(guān)系促進(jìn)訴訟公正，將會(huì)產(chǎn)生積極和重要的影響。

《民訴法》修改的背景和意義

記者：《民訴法》是國家的基本法律，是規(guī)范民事訴訟活動(dòng)的基本規(guī)則，也是檢察機(jī)關(guān)開展民事檢察監(jiān)督的重要依據(jù)。請(qǐng)您介紹一下此次《民訴法》修改的背景？

鞏富文：我國《民訴法》（試行）制定于1982年，1991年頒布正式的《民訴法》，2007年第一次進(jìn)行修改，主要涉及審判監(jiān)督制度和執(zhí)行制度?！睹裨V法》作為我國法律制度中的重要組成部分,與人們的生活息息相關(guān),在保護(hù)當(dāng)事人民事權(quán)利、保障民事實(shí)體法實(shí)施、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和通過訴訟化解矛盾解決爭議等方面的作用日益顯著。近年來,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的迅速發(fā)展和人們權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)的進(jìn)一步增強(qiáng)，現(xiàn)行《民訴法》的規(guī)定在某些方面已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前民事活動(dòng)以及民事糾紛大量增加的時(shí)代要求，無法滿足人民群眾的司法需求，有必要進(jìn)一步予以修改完善。在此背景之下，《民訴法》的再一次修改被迫切地提上了議事日程。

記者：此次《民訴法》修改有什么重要的意義？

鞏富文：修改后《民訴法》進(jìn)一步保障了當(dāng)事人訴訟權(quán)利，健全了證據(jù)制度，完善了調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制，細(xì)化了審判和執(zhí)行程序，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督，是中央深化司法體制和工作機(jī)制改革的重大成果，是完善中國特色社會(huì)主義法律體系的重大舉措，是我國社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重大成就，對(duì)于保證準(zhǔn)確及時(shí)審理民事案件，妥善解決民事糾紛，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有十分重要的作用。

強(qiáng)化了民事檢察監(jiān)督職能

記者：這次《民訴法》修改，回應(yīng)了社會(huì)各界要求檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)民事訴訟活動(dòng)監(jiān)督的呼吁，順應(yīng)了司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)人民檢察院民事訴訟監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式以及監(jiān)督的手段作出了新的規(guī)定。請(qǐng)您談?wù)劥舜巍睹裨V法》的修改，在強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督職能方面做了哪些新的規(guī)定？提出了哪些新的要求？

鞏富文：總的來說，民事檢察監(jiān)督在監(jiān)督的范圍上更加擴(kuò)大，在監(jiān)督權(quán)力的配置上更加強(qiáng)化，彰顯了加強(qiáng)和完善民事檢察監(jiān)督職能的立法宗旨。

通過明確和擴(kuò)大監(jiān)督范圍，確保民事檢察監(jiān)督的充分性。一是明確了檢察監(jiān)督涵蓋民事訴訟全過程。修改后的民事訴訟法第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”“民事訴訟”取代了“民事審判活動(dòng)”，明確和擴(kuò)大了民事檢察監(jiān)督的范圍，意味著監(jiān)督不限于原來的民事審判活動(dòng)而擴(kuò)展到了整個(gè)民事訴訟全過程，使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督貫穿于民事訴訟活動(dòng)的自始至終。二是增加規(guī)定了檢察院對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督。修改后的民事訴訟法第208條第3款規(guī)定：人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。突出強(qiáng)調(diào)了人民檢察院對(duì)于訴訟過程的合法性監(jiān)督，使檢察監(jiān)督的范圍由僅對(duì)實(shí)體裁判結(jié)果監(jiān)督擴(kuò)展至對(duì)審判人員程序違法行為的監(jiān)督，彌補(bǔ)了之前立法的不足，民事檢察監(jiān)督的內(nèi)涵更加完整化。三是增加了對(duì)調(diào)解書的檢察監(jiān)督。此次《民訴法》的修改，明確將損害國家利益、社會(huì)公共利益的民事調(diào)解書納入檢察監(jiān)督范圍，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)審判人員程序違法行為的監(jiān)督強(qiáng)化了對(duì)民事調(diào)解程序的法律監(jiān)督，對(duì)于解決民事調(diào)解程序監(jiān)督制度缺失、救濟(jì)機(jī)制不完善等問題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。四是將民事執(zhí)行活動(dòng)納入檢察監(jiān)督范圍。在吸收以往司法體制改革既有成果，有效整合司法實(shí)踐成熟做法的基礎(chǔ)上，修改后的《民訴法》明確授權(quán)人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行程序的外部監(jiān)督作用，通過外部監(jiān)督補(bǔ)強(qiáng)法院系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，必將對(duì)解決當(dāng)前我國民事“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”問題發(fā)揮積極作用。

通過合理配置檢察權(quán)，增強(qiáng)民事檢察監(jiān)督的實(shí)效性?？茖W(xué)配置民事訴訟中的檢察權(quán)，決定著檢察監(jiān)督的順暢、有效運(yùn)行。針對(duì)民事檢察監(jiān)督相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，修改后的《民訴法》加強(qiáng)了對(duì)民事檢察權(quán)的配置，賦予檢察院提出抗訴、檢察建議、調(diào)查核實(shí)三大權(quán)力，其中，檢察建議權(quán)和調(diào)查核實(shí)權(quán)為立法上首次確立。

與抗訴手段相比，檢察建議具有直接高效、節(jié)約司法資源、手段相對(duì)和緩的優(yōu)勢。長期以來，在啟動(dòng)再審程序、糾正訴訟活動(dòng)中的違法行為方面發(fā)揮了重要的作用。修改后的《民訴法》第208條第2款和第3款分別規(guī)定了對(duì)于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，檢察院有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。從而，將檢察建議上升為法定監(jiān)督手段，大大提升了這種監(jiān)督手段的效力。考察近年來民事檢察監(jiān)督的發(fā)展過程，將民事檢察建議寫入法典是典型的通過司法實(shí)踐推動(dòng)立法完善的成功之舉。實(shí)踐與立法二者間的影響作用從來都不是單向的?？梢灶A(yù)見，民事檢察建議制度在《民訴法》上的確立，又會(huì)產(chǎn)生其應(yīng)有的立法效果，進(jìn)一步推動(dòng)檢察建議司法實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)民事檢察監(jiān)督產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

調(diào)查權(quán)是檢察權(quán)的合理組成部分，是檢察權(quán)運(yùn)行的題中應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)履行審判監(jiān)督職能，其目的不在于對(duì)當(dāng)事人糾紛進(jìn)行評(píng)判，而在于對(duì)法院判決、裁定的正確性、公正性及適用法律是否正確進(jìn)行法律監(jiān)督。如果檢察機(jī)關(guān)沒有調(diào)查權(quán)，當(dāng)事人舉證能力又受到限制，就無法證明法院的判決、裁定是否正確，也就無法正確、有效地行使監(jiān)督權(quán)。修改后的《民訴法》賦予了檢察院在實(shí)施民事法律監(jiān)督過程中的調(diào)查權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)提供了保證監(jiān)督效果的重要手段。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的調(diào)查權(quán)，無論是權(quán)力行使的情形還是行使的范圍與其在刑事訴訟中的偵查權(quán)均有著本質(zhì)區(qū)別。民事訴訟中國家權(quán)力的干預(yù)應(yīng)該謙抑、慎重，不宜過多地通過調(diào)查取證涉足當(dāng)事人之間的實(shí)體糾紛，干涉私權(quán)處分。

民事檢察監(jiān)督的規(guī)定仍有需完善的地方

記者：修改后的《民訴法》使我國民事檢察監(jiān)督制度達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度，使檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督職能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，那么您認(rèn)為新的《民訴法》還有什么需要完善和注意的地方？

鞏富文：此次《民訴法》修改使我國民事檢察監(jiān)督制度達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度，但也存在一定的局限性，對(duì)一些實(shí)際工作中的具體重要問題仍未作出有效回應(yīng)，并且存在著與剛完成的司法體制改革成果有所脫節(jié)的問題，關(guān)于民事檢察監(jiān)督在一些制度構(gòu)建的細(xì)節(jié)上尚有完善改進(jìn)的空間。首先，在保障性程序設(shè)計(jì)方面，對(duì)于檢察建議權(quán)和調(diào)查核實(shí)權(quán)的后續(xù)保障制度構(gòu)建不足，致使權(quán)力運(yùn)行缺乏實(shí)質(zhì)性的保障，效果可能會(huì)大打折扣。具體講，對(duì)于檢察院發(fā)出檢察建議之后，法院應(yīng)該啟動(dòng)何種糾錯(cuò)程序、啟動(dòng)的期限以及如何回復(fù)檢察院等后續(xù)程序均未作出明確規(guī)定。同時(shí)，也沒有規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)在實(shí)際行使中的保障措施，針對(duì)當(dāng)事人或者案外人不予配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的情形，沒有相應(yīng)的強(qiáng)制措施加以制裁。立法規(guī)定的過于原則會(huì)使相關(guān)規(guī)定、制度在司法實(shí)踐中無法操作，或者實(shí)施而達(dá)不到預(yù)期的實(shí)效，就有被虛化的可能。

其次，提起公益訴訟主體模糊化處理，沒有明確檢察機(jī)關(guān)的原告地位。此次《民訴法》修改的一大亮點(diǎn)是設(shè)立了公益訴訟制度，回應(yīng)了通過司法程序維護(hù)社會(huì)公共利益的社會(huì)訴求，是《民訴法》的重大進(jìn)步。關(guān)于提起公益訴訟的主體,修改后的《民訴法》規(guī)定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，并沒有明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位。從目前我國國家權(quán)力構(gòu)架看，人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定其最適合作為社會(huì)公共利益的代表。

如何貫徹落實(shí)修改后的《民訴法》

記者：2012年《民訴法》修改是繼《刑事訴訟法》修改后我國法治建設(shè)方面的又一件大事，修改后的《民訴法》將于2013年1月1日起施行，新法的實(shí)施將給檢察工作帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。請(qǐng)您談?wù)剻z察機(jī)關(guān)應(yīng)該采取哪些措施才能有效地去貫徹落實(shí)？

鞏富文：當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)緊迫的任務(wù)是從人員培訓(xùn)、執(zhí)法理念、制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、物質(zhì)保障等各方面為貫徹落實(shí)修改后的《民訴法》做好充分準(zhǔn)備。

第一，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)新《民訴法》的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。要充分認(rèn)識(shí)《民訴法》修改的重要意義，全面學(xué)習(xí)、深入研讀、深刻領(lǐng)會(huì)修改后的《民訴法》。既要全面領(lǐng)會(huì)修改后《民訴法》的立法精神、指導(dǎo)思想、基本原則和法律要義，又要重點(diǎn)把握涉及檢察工作的修改內(nèi)容，做到融會(huì)貫通、熟練運(yùn)用。要加強(qiáng)對(duì)修改后《民訴法》的教育培訓(xùn)，采取自學(xué)、集中培訓(xùn)、崗位練兵等多種方式相結(jié)合，全面進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高民行檢察干警領(lǐng)會(huì)和運(yùn)用新法的能力。

第二，要加強(qiáng)對(duì)貫徹落實(shí)修改后《民訴法》重大問題的研究。加強(qiáng)和完善民事檢察監(jiān)督制度是這次《民訴法》修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容，修改后《民訴法》在強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)民事法律監(jiān)督方面作了許多重要規(guī)定，拓展了監(jiān)督范圍，增加了監(jiān)督方式，強(qiáng)化了監(jiān)督手段，優(yōu)化了監(jiān)督結(jié)構(gòu)。為了依法正確行使新法賦予的法律監(jiān)督權(quán)力，需要加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真分析修改后《民訴法》對(duì)民事檢察工作的新要求新挑戰(zhàn)。對(duì)于新法貫徹實(shí)施中可能出現(xiàn)的重大疑難問題，要有足夠的預(yù)計(jì)，及時(shí)研判并提出對(duì)策建議。

第三，要自覺更新和轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，強(qiáng)化和規(guī)范對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督。修改后的《民訴法》賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)、調(diào)解書和審判人員違法行為等進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，有力地強(qiáng)化了檢察監(jiān)督職能。為保證法律的正確實(shí)施，必須牢固樹立正確的監(jiān)督理念，遵循司法規(guī)律和民事訴訟原理，正確處理權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，當(dāng)事人訴權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范工作、提高執(zhí)法能力、強(qiáng)化自身監(jiān)督，依法正確行使檢察監(jiān)督權(quán)，維護(hù)司法公正和權(quán)威。

第四，要抓緊做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，為切實(shí)貫徹落實(shí)修改后的《民訴法》打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。按照修改后《民訴法》的要求，結(jié)合工作實(shí)際，抓緊完善相關(guān)配套制度，立足新《民訴法》和現(xiàn)有司法改革文件的相關(guān)規(guī)定，探索建立行之有效的工作機(jī)制，確保新法在檢察環(huán)節(jié)得到不折不扣地貫徹執(zhí)行。同時(shí)，積極向黨委、人大、政府和有關(guān)部門反映，爭取各方面的重視、關(guān)心和支持，及時(shí)解決人、財(cái)、物等方面的實(shí)際困難，為修改后的《民訴法》順利實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。