新形勢(shì)下關(guān)于基層財(cái)政管理體制的思考

周新云

一、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體系的演變進(jìn)程

縣鄉(xiāng)是我國(guó)的基層政權(quán)單位，縣鄉(xiāng)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的基石，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支平衡與否，直接關(guān)系和影響到國(guó)家財(cái)政收支的平衡和國(guó)家政權(quán)的建設(shè)。建國(guó)后我國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度經(jīng)歷了三個(gè)階段的改革。通過(guò)多次改革，我國(guó)的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理不斷完善，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政保障能力不斷提高，公共服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，有力的支持了縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。建國(guó)后，我國(guó)的縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政制度經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷。

第一階段：1953年—1978年。1953年，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于1953年度各級(jí)預(yù)算草案編制辦法的通知》中，首次明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出費(fèi)用主要是由縣級(jí)財(cái)政下?lián)芎妥曰I兩種方式解決。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并不是完備的一級(jí)財(cái)政，實(shí)質(zhì)上只是縣級(jí)財(cái)政的一部分，不具有完整的獨(dú)立性，而且在這個(gè)階段，縣級(jí)財(cái)政十分薄弱。1958年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行借貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》，決定從1959年起實(shí)行“收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一定”的財(cái)政管理體制，將部分收支項(xiàng)目下放地方財(cái)政，同時(shí)收縮地方財(cái)力。但在1961－1970年，改行中央財(cái)政更加集權(quán)的“總額分成，一年一變”的財(cái)政管理體制。一直到1970年，我國(guó)的縣級(jí)財(cái)政的管理體制基本上沒(méi)有什么變化。總的看來(lái)，1978年以前，我國(guó)財(cái)政體制的基本特征是集中型體制，地方財(cái)政和企業(yè)的自主權(quán)有限。

第二階段：1980年—1983年。1980年，國(guó)務(wù)院確立了分級(jí)包干的財(cái)政體制。在總結(jié)江蘇“比例包干”辦法的經(jīng)驗(yàn)并綜合上述四種體制優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中央對(duì)全國(guó)15個(gè)省試行“劃分收支，分級(jí)包干”的辦法。即明確劃分中央與地方的收支范圍，核定地方財(cái)政收支包干基數(shù)。以1979年預(yù)算執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，凡收入大于支出的地方，多余部分按一定比例上交；反之，由中央給予定額補(bǔ)助，一定五年不變。這就是通常所稱的“分灶吃飯”。同時(shí)，對(duì)廣東、福建兩省還分別實(shí)行了“定額上交”和“定額補(bǔ)助”的大包干體制，也是一定五年不變，五年間所有增加的收入全部歸兩省財(cái)政支配。這種措施第一次承認(rèn)了中央和地方各自的利益和地位，這對(duì)于分級(jí)財(cái)政體制的正式形成起到了重要的作用。

第三階段：1983年—1993年。1983年實(shí)行了“劃分稅種、分級(jí)包干”的財(cái)政體制的改革。1985年，在兩步利改稅完成以后，中央將“分灶吃飯”的體制進(jìn)一步修訂為“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”，這一改革在打破高度集中的財(cái)政分配格局方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。這兩種體制一直實(shí)行到1988年。1988年，在總結(jié)“分灶吃飯”和“大包干”體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行了財(cái)政承包制的新模式。根據(jù)各地的不同情況分別實(shí)行了六種不同的包干方式，即：總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、定額上交、定額補(bǔ)助、上交遞增包干、收入遞增包干。這種財(cái)政包干的財(cái)政管理體制一直執(zhí)行到1993年。

從1994年開(kāi)始，根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》的要求，我國(guó)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了一系列重大改革，初步建立起了中央與地方分稅制財(cái)政體制。從制度上規(guī)范了中央和省級(jí)的財(cái)政關(guān)系，提高了中央財(cái)政收入的比重。分稅制改革后，進(jìn)一步明確了中央和地方的支出責(zé)任，重新界定了中央和地方的收入范圍，建立了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確立了新的預(yù)算編制與資金調(diào)度規(guī)則。1994年的這次改革使得我國(guó)基本上形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、相對(duì)規(guī)范的財(cái)政體制框架。

二、我國(guó)現(xiàn)行的基層財(cái)政管理體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題分析

1994年分稅制改革以來(lái)，中央政府在掌握中央稅收和共享稅收入征管權(quán)的前提下，采取“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方財(cái)力的集聚，而事權(quán)卻不斷下移，使我國(guó)地方政府財(cái)政陷于困境之中。這次改革主要涉及中央與省級(jí)之間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，但是省以下財(cái)政體制未做實(shí)質(zhì)性的改變，其財(cái)力分配上的矛盾轉(zhuǎn)移到省以下地方各級(jí)政府，導(dǎo)致各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清、事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配。越到基層政府其收入越少，幾乎沒(méi)有財(cái)力可支配，而支出責(zé)任不斷加大，在現(xiàn)有的財(cái)力下，難以承擔(dān)事權(quán)支出的需要，使縣鄉(xiāng)財(cái)政陷于困境。

（一）縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)劃分的界限不清晰。財(cái)政層級(jí)過(guò)多，基層財(cái)政資源進(jìn)一步弱化，地方財(cái)政困難加劇，縣鄉(xiāng)政府落實(shí)上級(jí)分配的任務(wù)多、范圍廣，上級(jí)只分配任務(wù)而不分配經(jīng)費(fèi)，支出責(zé)任重大，而財(cái)力分配的不均導(dǎo)致縣級(jí)這些基層的財(cái)政部門(mén)機(jī)會(huì)沒(méi)有財(cái)力可供支配，因此，在基層財(cái)政系統(tǒng)現(xiàn)有的財(cái)力下，難以承擔(dān)事權(quán)支出的需要，使得縣鄉(xiāng)財(cái)政陷于困境。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)力總體和財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難?？h鄉(xiāng)財(cái)政收人主要來(lái)自地稅收人（包括各項(xiàng)地方工商稅收、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等）、國(guó)稅收入（增值稅留存部分）及由財(cái)政局收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分，主要是農(nóng)業(yè)稅收。在稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕，而縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力不足的問(wèn)題就更加突出，財(cái)政赤字和對(duì)外的債務(wù)越來(lái)越加重。目前的縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)只能維持在相對(duì)較低的水平上，依靠縣鄉(xiāng)財(cái)政提供需要的公共產(chǎn)品的能力就會(huì)受到很大程度上的限制。

（三）中央財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付在資金使用和管理上缺乏規(guī)范性。轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分。根據(jù)分級(jí)預(yù)算管理體制，上下級(jí)預(yù)算主體間、同級(jí)預(yù)算主體間的收支規(guī)模是不對(duì)稱的，轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級(jí)預(yù)算主體間收支規(guī)模不對(duì)稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的原則是：公平原則、效率原則和法治原則。在1994年實(shí)行分稅制體制改革前，我國(guó)做了大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)備工作，從1995年開(kāi)始正式實(shí)施過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。

三、我國(guó)基層財(cái)政管理體制的改進(jìn)措施

（一）規(guī)范政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，確?？h鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金切實(shí)到位。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級(jí)政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適時(shí)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門(mén)的自由裁量權(quán)，減少目前部分事權(quán)交叉和錯(cuò)位的現(xiàn)象。

（二）根據(jù)縣鄉(xiāng)級(jí)政府自身的財(cái)政實(shí)力，確定不同政府層級(jí)應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。目前依靠縣鄉(xiāng)級(jí)政府來(lái)保障農(nóng)村的社會(huì)保障、義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出，超過(guò)了縣級(jí)政府的能力范圍。因此，應(yīng)該由中央和省級(jí)的財(cái)政系統(tǒng)加大對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本公共福利和服務(wù)方面的支出，能夠在一定程度上減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付方面存在的缺陷，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政立法，制定中央級(jí)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來(lái)，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金進(jìn)行監(jiān)督和管理，同時(shí)還應(yīng)該減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，在轉(zhuǎn)移支付之后還應(yīng)該進(jìn)行事后監(jiān)督，特別是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目的撥付，使整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在法制軌道中進(jìn)行。