部門預(yù)算模式下地方高職校預(yù)算管理的困境及對(duì)策

趙建新

以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和收支兩條線改革為標(biāo)志的公共財(cái)政體制框架已全面確立，作為由地方政府舉辦的公立高等職業(yè)院校（以下簡(jiǎn)稱“地方高職?！被颉皩W(xué)?！保?，理所當(dāng)然成為政府公共財(cái)政框架下的一個(gè)重要組成部分。本文以預(yù)算管理為視角，著重分析政府部門預(yù)算模式對(duì)地方高職校預(yù)算管理的影響，以及地方高職校重構(gòu)預(yù)算管理新框架的若干途徑。

一、當(dāng)前地方高職校部門預(yù)算的特點(diǎn)

（一）預(yù)算主體與財(cái)務(wù)主體分離

部門預(yù)算體制下，高職校對(duì)應(yīng)政府收支分類改革中的“教育”功能科目，高校的收支預(yù)算僅僅是政府部門預(yù)算的一個(gè)組成單位，盡管預(yù)算仍由學(xué)校編制，但預(yù)算收支平衡重心已上移到政府的“部門”，實(shí)際上的預(yù)算主體已上升為地方財(cái)政部門，這時(shí)高職校的預(yù)算主體與財(cái)務(wù)主體實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生分離。

（二）預(yù)算內(nèi)外收入逐步并軌

部門預(yù)算模式下，高職校的預(yù)算外收入已成為政府的“非稅收入”，高職校僅僅代行政府收費(fèi)職能，因此該收入不再由高職校自行支配，而需要全部上繳國(guó)庫(kù)，作為地方財(cái)政收入的一個(gè)部分統(tǒng)籌使用，其規(guī)模大小不再與執(zhí)收單位的可使用財(cái)力發(fā)生數(shù)量上的直接關(guān)系，這就是所謂的“收支脫鉤”。

（三）“以支定收”的預(yù)算新模式

部門預(yù)算模式下，預(yù)算的編制是先“支出”后“收入”的方法，支出分為“基本支出”和“項(xiàng)目支出”兩個(gè)部分，學(xué)校先根據(jù)職工人數(shù)和學(xué)生人數(shù)和財(cái)政規(guī)定定額編制人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)（定額部分），然后根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，最后匯總成總支出，并自然形成學(xué)校計(jì)劃年度總收入。

（四）預(yù)算資金按科目“口徑”下?lián)?/h3>

新財(cái)政體制下，學(xué)校全部資金將嚴(yán)格按預(yù)算科目口徑下達(dá)學(xué)校，即全部資金將分成“基本支出”與“項(xiàng)目支出”，其中“基本支出”分成“工資福利支出”、“對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出”和“商品服務(wù)支出”，“項(xiàng)目支出”按具體預(yù)算項(xiàng)目下達(dá)，同時(shí)資金還分為“直接支付”和“授權(quán)支付”兩種支付方式，學(xué)校只能在各塊經(jīng)費(fèi)中“專款專用”，各經(jīng)費(fèi)原則上不再打通使用。

二、部門預(yù)算與高職校傳統(tǒng)預(yù)算管理思路的沖突

（一）從“量入為出”到“以支定收”

按照《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的規(guī)定，高等學(xué)校預(yù)算編制的原則是“量入為出、收支平衡”，“量入為出”要求高校按照自己可能取得的財(cái)力來(lái)安排各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，即俗稱的“有多少錢辦多少事”。而“以支定收”的原則要求學(xué)校根據(jù)年度工作任務(wù)來(lái)決定經(jīng)費(fèi)的需求，這樣就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)結(jié)果：如果學(xué)校編制預(yù)算時(shí)過(guò)于冒進(jìn)，可能不能通過(guò)財(cái)政部門的綜合平衡而被削減，從而影響學(xué)校一些項(xiàng)目的實(shí)施，打亂學(xué)校的工作計(jì)劃；如果過(guò)于保守，則不能取得足夠的財(cái)力，同樣會(huì)影響學(xué)校的發(fā)展。因而，“以支定收”模式下的單位預(yù)算將使學(xué)校變得無(wú)所適從，最終往往是單位與財(cái)政不斷討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。

（二）從“大收大支”到“?？顚Ｓ谩?/h3>

現(xiàn)在“專款專用”的資金使用模式，要求用款單位必須按照預(yù)算科目使用資金，不同科目的資金不能打通使用，這就要求學(xué)校對(duì)預(yù)算的執(zhí)行和資金的使用必須具有很強(qiáng)的計(jì)劃性，一旦計(jì)劃調(diào)整或執(zhí)行偏差，則會(huì)出現(xiàn)“有錢不能用”和“想用沒(méi)有錢”并存的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)，影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也不利于提高學(xué)校資金使用效益。

（三）從“增收節(jié)支”到“結(jié)余歸零”

部門預(yù)算模式后，由于“以支定收”的機(jī)制，理論上單位不再存在結(jié)余，而事實(shí)上的結(jié)余也只歸財(cái)政擁有，因而年度結(jié)束后要上繳財(cái)政專戶并實(shí)現(xiàn)“歸零”。這種“結(jié)余歸零”造成學(xué)校也不再有“增收節(jié)支”的動(dòng)力，“大手大腳”和年末“突擊花錢”現(xiàn)象容易抬頭，單位財(cái)務(wù)管理也將陷于被動(dòng)。

（四）從“預(yù)算口徑”到“核算口徑”

盡管財(cái)政部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行越來(lái)越嚴(yán)格，越來(lái)越精細(xì)，但限于目前的預(yù)算系統(tǒng)與賬務(wù)核算系統(tǒng)還沒(méi)有完全對(duì)接，預(yù)算科目與核算科目口徑上的不完全一致，造成單位對(duì)預(yù)算的執(zhí)行不能從核算方面進(jìn)行有效地控制，增加了單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的難度。

三、重構(gòu)高職校新預(yù)算管理框架的對(duì)策

預(yù)算管理一直是高職校財(cái)務(wù)管理的重要抓手。面臨新的財(cái)務(wù)環(huán)境，特別是部門預(yù)算模式下出現(xiàn)的新問(wèn)題，我們顯然不能延用舊的思維模式、舊的方式方法來(lái)解決新的問(wèn)題，而必須創(chuàng)新我們的工作理念和方法，去適應(yīng)外部環(huán)境的變化，從而為高職校的可持續(xù)發(fā)展謀取充足的資源提供預(yù)算保障。

（一）主動(dòng)適應(yīng)政府部門預(yù)算改革模式，不斷夯實(shí)學(xué)校預(yù)算管理基礎(chǔ)。

要充分認(rèn)識(shí)到部門預(yù)算的改革是政府構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要環(huán)節(jié)，是政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要抓手，是順應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然舉措。作為地方高職校必須主動(dòng)適應(yīng)這種財(cái)務(wù)環(huán)境的變革和由此帶來(lái)的挑戰(zhàn)，以積極的姿態(tài)重構(gòu)高職校預(yù)算管理的框架。

前已述及，政府部門預(yù)算管理新的模式更加注重了預(yù)算的計(jì)劃性和預(yù)算編制的精細(xì)化，對(duì)單位的預(yù)算約束更加具體和直接，資金的使用更加規(guī)范，預(yù)算的執(zhí)行更具有“剛性”。盡管如此，如果就因此認(rèn)為單位在預(yù)算方面只扮演一個(gè)執(zhí)行角色、單位預(yù)算管理將無(wú)所作為，無(wú)疑是錯(cuò)誤的。

事實(shí)上，作為政府部門的一個(gè)基層單位，預(yù)算管理不是簡(jiǎn)單了，而是更復(fù)雜了。因此，我們絲毫不能動(dòng)搖預(yù)算管理在單位財(cái)務(wù)管理中的重要地位。作為高職校，我們依然要把預(yù)算作為一個(gè)學(xué)校資源配置的重要工具，把預(yù)算管理作為學(xué)校財(cái)務(wù)管理一個(gè)重要內(nèi)容，把預(yù)算執(zhí)行作為學(xué)校內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要依據(jù)。學(xué)校必須從全新的高度來(lái)做好預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的績(jī)效考評(píng)，構(gòu)建新的預(yù)算管理框架，不斷夯實(shí)學(xué)校預(yù)算管理的基礎(chǔ)。

（二）重視部門預(yù)算的編制，為學(xué)校謀取充足的發(fā)展資源

1.高度重視部門預(yù)算的編制、為預(yù)算的編制提供組織保障

必須明確學(xué)校部門預(yù)算編制并不僅僅是財(cái)務(wù)部門單方面完成的技術(shù)工作，而是牽涉到學(xué)校決策層、各職能部門，攸關(guān)學(xué)校全局的工作。部門預(yù)算的編制必須在學(xué)校決策層的領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)部門的參與下，本著“從下到上”的原則，才能做到“編實(shí)編細(xì)”，才能為下一年度學(xué)校的各項(xiàng)工作提供切實(shí)的財(cái)務(wù)保障。因此，本文建議學(xué)校應(yīng)建立預(yù)算編制委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)部門預(yù)算的編制和審核工作。

2.優(yōu)化部門預(yù)算編制技術(shù)，為學(xué)校謀取最大的發(fā)展資源

目前部門預(yù)算的編制一般都在地方財(cái)政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在主管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開(kāi)展的工作。在“以支定收”的模式下，做好支出預(yù)算更為重要。在支出預(yù)算中，一般來(lái)說(shuō)，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)都有政府規(guī)定定額，預(yù)算空間十分有限；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由單位自主決定，這是單位與政府討價(jià)還價(jià)的主要空間，是預(yù)算編制的關(guān)鍵之所在。

如何為學(xué)校爭(zhēng)取最多的、并被政府認(rèn)可的項(xiàng)目，從而為學(xué)校盡可能做大經(jīng)費(fèi)“蛋糕”？本文認(rèn)分有兩個(gè)原則可以參考：其一“輕重緩急”原則。把學(xué)校需要的項(xiàng)目進(jìn)行排隊(duì)，把重要的，急需的項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮；其二“一吃飯、二建設(shè)”原則。先保運(yùn)行（經(jīng)常性項(xiàng)目）后考慮建設(shè)和發(fā)展項(xiàng)目（資本性項(xiàng)目），后者中優(yōu)先考慮延續(xù)項(xiàng)目。同時(shí)要做好重大項(xiàng)目可行性分析報(bào)告，為政府立項(xiàng)提供強(qiáng)有力的依據(jù)。

（三）以推行兩級(jí)預(yù)算為抓手，強(qiáng)化預(yù)算管理的約束機(jī)制

在部門預(yù)算模式下，經(jīng)費(fèi)的下達(dá)、資金的使用嚴(yán)格限制在單位的預(yù)算框架下，單位的調(diào)劑和變通將為十分有限。這就要求學(xué)校對(duì)預(yù)算的執(zhí)行必須十分嚴(yán)格，防止預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，否則將使預(yù)算無(wú)法執(zhí)行，導(dǎo)致學(xué)校某些項(xiàng)目因無(wú)資金保證而出現(xiàn)擱淺現(xiàn)象。

要防止預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制出現(xiàn)脫節(jié)，本文認(rèn)為應(yīng)做到：

1.首先，預(yù)算的編制必須依據(jù)“從下到上”的原則。只有建立在基層執(zhí)行部門參與編制的基礎(chǔ)上的預(yù)算才是切實(shí)可行的。

2.其次，預(yù)算必須公開(kāi)透明的。預(yù)算一經(jīng)政府部門下達(dá)，就必須向?qū)W校各部門公開(kāi)，要讓執(zhí)行部門知道學(xué)校資源分配的基本格局，執(zhí)行部門才能在預(yù)算的指導(dǎo)下實(shí)施各項(xiàng)具體工作，才能不致預(yù)算“跑偏”。

3.推行兩級(jí)預(yù)算，強(qiáng)化約束機(jī)制。在推行校系兩級(jí)管理的基礎(chǔ)上推行兩極預(yù)算是保證預(yù)算順利執(zhí)行的重要保證。特別是公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)按一定的標(biāo)準(zhǔn)分解到基層部門，由基層部門在定額內(nèi)使用，以此強(qiáng)化校系兩級(jí)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保證事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，提高基層部門自覺(jué)理財(cái)?shù)姆e極性，提高資金的使用效益，切實(shí)維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（四）優(yōu)化會(huì)計(jì)核算手段，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控

誠(chéng)然，預(yù)算的執(zhí)行還離不開(kāi)會(huì)計(jì)核算的實(shí)時(shí)監(jiān)控。前已述及，由于目前會(huì)計(jì)核算科目不管是執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度還是高校會(huì)計(jì)制度，與預(yù)算科目及政府收支分類科目的口徑都不完全一致，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行特別是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，在會(huì)計(jì)核算方面因信息被分解而不能直接得到反映，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控不能有效實(shí)施。鑒于此，本文認(rèn)為，應(yīng)充分發(fā)揮會(huì)計(jì)電算化功能，利用現(xiàn)有軟件開(kāi)發(fā)部門核算功能，根據(jù)預(yù)算管理考核口徑設(shè)置預(yù)算核算賬戶，通過(guò)按制定額及實(shí)時(shí)生成的部門核算戶明細(xì)賬，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效的實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而在會(huì)計(jì)核算方面為預(yù)算的執(zhí)行提供最后一道屏障。