政府經(jīng)濟職能膨脹制約民間投資健康發(fā)展

李正希

（廣州產(chǎn)權(quán)交易所，廣東廣州 510600）

（作者為廣州交易所董事長、總裁）

近期，社會再度熱議如何鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的問題，其中，打破金融業(yè)的國家壟斷似乎成為破局良方。但放寬某些產(chǎn)業(yè)準予民間資本進入，并不能根本上解決民間投資的健康發(fā)展問題，抑制政府經(jīng)濟職能的不斷膨脹才是解決這些問題的關(guān)鍵。

1 政府作為社會管理者的經(jīng)濟職能偏弱，而作為國有企業(yè)所有者的經(jīng)濟職能偏強。

美國前總統(tǒng)羅斯福曾說：“什么樣的事情應(yīng)該由政府來做呢？這件事很有必要辦，老百姓也很愿意辦，那么就讓老百姓辦；這件事很有必要辦，老百姓也很愿意辦，但是能力不夠，那么就以民辦官助的形式來辦；這件事很有必要辦，但是老百姓沒有興趣去辦，那么這件事應(yīng)該官辦。”

當今中國社會，民間資本積累水平以及集資、投資能力顯著提高，政府又何必與民間爭利呢？現(xiàn)實境況是，政府作為社會管理者在充當公共物品的提供者、宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者、外在效應(yīng)的消除者、收入和財產(chǎn)的再分配者、市場秩序的維護者等五種角色中，仍然存在著能力不足的問題；相反，由于政企不分、政市不分、管辦不分，政府作為國有企業(yè)所有者的經(jīng)濟職能不斷膨脹，國有經(jīng)濟獨占資源稟賦鰲頭，不斷走向資本集中、經(jīng)營壟斷，而民營經(jīng)濟成長空間狹窄，不斷遭受擠兌，整體發(fā)展態(tài)勢堪憂。因此，政府不轉(zhuǎn)變職能、不大力提高社會經(jīng)濟管理和服務(wù)能力、不明確界定和限制政府投資的范圍，民間投資和民營經(jīng)濟就永遠輸在起跑線上。

現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制和運營機制不可能自行打破行業(yè)壟斷。

2005年的“非公經(jīng)濟36條”、2010年的國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（新36條）在既得利益群體的干擾和阻撓之下執(zhí)行不力，根源在于現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制和運營機制難以讓民間資本突破行業(yè)壟斷的桎梏。本人曾在2004年1月8日的《民營經(jīng)濟報》創(chuàng)刊號上撰寫了題為《社會資本是國企的解放者》的專稿，認為國有經(jīng)濟的問題不在于所有制的形式，關(guān)鍵在于政府對待國有企業(yè)一直扮演著“積極的所有者”的角色，既國有，又國營，政府的一些經(jīng)濟部門直接參與著企業(yè)的法人治理和經(jīng)營管理，這種體制和制度安排不可能解決政企分開的問題；要實現(xiàn)政企分開，首先要將企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，政府做國有企業(yè)“消極的所有者”，對競爭性國有企業(yè)國有而不國營，將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)交給社會上的企業(yè)家或?qū)I(yè)機構(gòu)去行使，也可以搞“國有民營管理私有化”，必要時，政府可以將企業(yè)中的國有產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）在市場上出售，也可以在市場上購回；政府的經(jīng)濟利益和對經(jīng)濟的控制，完全可以靠強權(quán)而沒有必要靠對企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的控制。

現(xiàn)在看來，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制和運營機制并沒有解決好既國有又國營的問題。政府為何不只做國有企業(yè)的財務(wù)投資人，而熱衷于參與企業(yè)的重大經(jīng)營管理和決策呢？這說明政府和國有企業(yè)在資本關(guān)系之外，還存在著人、財、物相互利益輸送關(guān)系。這之中即使不存在以權(quán)謀私、貪腐問題，亦官亦商的某些政府部門、地方政府官員、國企高管，誰又愿意失去這塊施展才華的國企平臺呢？“新36條”與其要“明確界定政府投資范圍”、“進一步調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)”、鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資一系列行業(yè)，倒不如通過立法，規(guī)定除關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域外，國有資本只能以財務(wù)投資人的角色進入一般競爭性領(lǐng)域（類似于優(yōu)先股或私募股權(quán)投資中的LP角色），相應(yīng)改革現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制和運營機制，讓國有企業(yè)的經(jīng)營者真正從市場中而不是從官場中產(chǎn)生，以此實現(xiàn)政企職責分開，讓國有資本、民間資本、境外資本都作為普通的社會資本參與一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)的改制。

3 國有資本、民間資本與國營企業(yè)、民營企業(yè)是所有權(quán)與經(jīng)營方式的關(guān)系，兩者不能混為一談。

無論是何種所有制，現(xiàn)代企業(yè)的利益主體是多元化的，所有者、經(jīng)營者、勞動者、債權(quán)人、供應(yīng)商、客戶、社區(qū)、政府等等都對企業(yè)擁有權(quán)利，這是因為現(xiàn)代社會加強了法制建設(shè)，經(jīng)濟和政治越來越民主，與企業(yè)有利益關(guān)系的各種民事主體都是平等的，加上非股東經(jīng)營者階層的崛起，企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、勞動權(quán)與所有權(quán)顯得同等重要。

在成熟的市場經(jīng)濟國家，企業(yè)的出資人（股東）行為和獨立的企業(yè)法人行為是嚴格分開的，政府作為國有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的經(jīng)濟行為越來越顯示出其民事性的特點，而私營企業(yè)的出資人（股東）挪用、侵占企業(yè)財產(chǎn)也可能構(gòu)成貪污犯罪。而在目前中國的法制和商業(yè)習慣中，無論是國有國營的企業(yè)，還是私有民營的企業(yè)，出資人（股東）行為往往侵占企業(yè)法人的利益，企業(yè)法人獨立人格得不到充分的尊重和保障，繼而影響了其他利益主體的權(quán)益。近年來國有控股的上市公司存在的問題和民營企業(yè)家“跑路”事件就是佐證。因此，這點與前述認為“國有不宜國營、國有資本應(yīng)以財務(wù)投資人的角色進入一般競爭性企業(yè)”的觀點一致，民間資本更不能以民營企業(yè)的組織形式和經(jīng)營方式直接介入“新36條”所列的大部分領(lǐng)域；政府應(yīng)該開放金融資本市場，鼓勵和引導(dǎo)民間資本以公募、私募股權(quán)投資基金的方式，由專業(yè)投資管理公司和經(jīng)營團隊將募集的資本投向新開放的領(lǐng)域。畢竟，民間資本不等同于民營企業(yè)，大多數(shù)民間資本的持有者不是專業(yè)人士，更不是合格的企業(yè)家。

4 政府公共政策不能只關(guān)注民間資本的進入問題，必須同時保障民間資本的自由退出。

“新36條”中提出，要“引導(dǎo)和鼓勵民營企業(yè)利用產(chǎn)權(quán)市場組合民間資本，促進產(chǎn)權(quán)合理流動，開展跨地區(qū)、跨行業(yè)兼并重組”。誠然，民營企業(yè)通過證券市場進行資本的進入和退出畢竟只是極少數(shù)。近十多年來，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的大環(huán)境下，中國產(chǎn)權(quán)交易市場的賣方主體主要是國有企業(yè)（單位），買方主體主要是非國有企業(yè)和其他社會投資者。中國民營企業(yè)經(jīng)過二、三十年的快速發(fā)展，初始創(chuàng)業(yè)者往往因為年事已高，客觀上需要將企業(yè)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）進行流轉(zhuǎn)、重組。未來三至五年內(nèi)，中國產(chǎn)權(quán)交易市場的買方主體、賣方主體將會是民營企業(yè)和其他社會投資者，問題在于，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)是否做好了充分的準備。

眾所周知，目前中國產(chǎn)權(quán)交易市場仍處于條塊分割的局面，各地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)良莠不齊，專業(yè)化和市場化程度不一，管理體制政出多門，制度建設(shè)和能力建設(shè)有待加強。

中國產(chǎn)權(quán)交易市場作為基礎(chǔ)性資本市場，在功能定位上，應(yīng)秉承“為實體經(jīng)濟服務(wù)”的宗旨，致力打造“賣方進場公開賣，買方進場公平買，監(jiān)管、交易和中介服務(wù)機構(gòu)場內(nèi)場外公正辦事”的第三方交易公共服務(wù)平臺。同時，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為各種所有制的市場參與主體提供流動性、融資性和供求價格資訊服務(wù)；在解決產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展的問題上，爭取政府在制定“新36條”實施辦法中解決產(chǎn)權(quán)市場多頭管理、條塊分割的問題，加快推進全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場平臺和網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)；產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)進一步增強市場融資性的功能，加強人才隊伍建設(shè)和系統(tǒng)風險控制能力，以便迎接產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展的又一次歷史機遇。