基于流程優(yōu)化的政府危機管理研究

宋佳蔓

（長春工業(yè)大學(xué) 政治與行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準(zhǔn)則、社會秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的單一事件。”[1]5公共危機一般表現(xiàn)為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、政治事件以及經(jīng)濟危機等形式。從2003年SARS事件開始，我國政府逐漸建立起了一套危機管理程序。然而在一些危機事件的應(yīng)對中，我國政府暴露出對危機缺乏足夠預(yù)警和處置不當(dāng)?shù)葐栴}，這主要是因為政府的危機管理流程缺乏規(guī)范性和科學(xué)性。因此，在今后的危機管理中，必須認真研究公共危機發(fā)生和演變的規(guī)律，優(yōu)化政府危機管理流程，以提高政府危機管理能力和水平。

一、政府危機管理的一般流程

政府危機管理的流程，是指根據(jù)危機事件的發(fā)生機理和進程，政府所采取的連續(xù)性的應(yīng)對措施的過程。一般來說，危機事件的發(fā)生可以劃分為三個主要階段：危機的潛伏階段、危機爆發(fā)和持續(xù)階段、危機的消解和結(jié)束階段，這三個主要階段是危機事件的一個完整的生命周期。與之相對應(yīng)，政府危機管理的步驟可以概括為三個主要流程：危機潛伏期的評估與預(yù)警、危機爆發(fā)和持續(xù)的應(yīng)對與處置、危機消弭和結(jié)束階段的恢復(fù)與善后。

圖1 政府危機管理的一般流程

（一）危機潛伏階段的評估與預(yù)警

危機潛伏期的評估與預(yù)警，在危機事件發(fā)生前，通過常態(tài)化的管理對危機的風(fēng)險、產(chǎn)生進行評估，及時發(fā)現(xiàn)危機苗頭、降低危機發(fā)生的概率。同時，為應(yīng)對可能發(fā)生的危機準(zhǔn)備必需的人力、物力和財力，包括機構(gòu)的建設(shè)、人員的培訓(xùn)、預(yù)案的制定等等。這是危機管理的初始階段，也是危機管理后續(xù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)。

（二）危機爆發(fā)和持續(xù)階段的應(yīng)對與處置

危機爆發(fā)和持續(xù)階段的應(yīng)對與處置，是危機事件發(fā)生后，政府針對危機的爆發(fā)、持續(xù)和緩解而采取的確認危機、隔離危機、處理和消除危機的管理手段，這個階段主要是調(diào)動各種資源、運用各種手段遏制危機的擴散、減少危機的危害、逐漸消除危機的過程，這是政府危機管理的主體過程。

（三）危機消弭和結(jié)束階段的恢復(fù)與善后

危機消弭和結(jié)束階段的恢復(fù)與善后，是指當(dāng)危機得到了有效的控制和解決，危機逐漸消除后，政府要采取一系列措施，分析危機的影響、總結(jié)危機管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)、制定恢復(fù)或重建計劃，是化“危”為“機”的過程?！拔C的出現(xiàn)所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟影響和政治的壓力往往會轉(zhuǎn)化為變革的推動力和催化劑?！盵2]政府在這一環(huán)節(jié)中，可以消除公眾的誤解、取得公眾的信任和支持，不斷完善危機管理程序，避免重蹈覆轍。

二、當(dāng)前我國政府危機管理流程存在的主要問題

（一）危機潛伏期缺乏有效的風(fēng)險評估和科學(xué)預(yù)警

在危機潛伏期的危機管理重點是對危機風(fēng)險的識別和預(yù)警。在現(xiàn)有的危機管理流程中，各部門缺乏協(xié)調(diào)，職能不明確，不能及時地發(fā)現(xiàn)危機的風(fēng)險隱患[3]，造成風(fēng)險預(yù)警流于形式。這一問題在公共危機易發(fā)多發(fā)的自然災(zāi)害、生產(chǎn)和交通安全等領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。以2012年7月B市應(yīng)對暴雨災(zāi)害為例，在危機事件發(fā)生前，氣象、交通、城市管理、公共安全等相關(guān)部門沒有采取足夠的預(yù)警措施，導(dǎo)致后來出現(xiàn)了重大的人員傷亡和公共設(shè)施的損毀，政府部門在及時處置、奮力救援的同時，也備受批評和指責(zé)。比較而言，C市在應(yīng)對臺風(fēng)引起的大暴雨過程中，提前一天向社會發(fā)布預(yù)警信息，對暴雨可能帶來的危害做了充分評估，交通、公安、電力等相關(guān)部門各負其責(zé)、嚴(yán)陣以待，雖然出現(xiàn)了一些公共設(shè)施的損毀，但沒有造成人員傷亡和其他嚴(yán)重危害，政府的處置過程得到了公眾和媒體的認同，這充分說明了危機風(fēng)險評估和預(yù)警對危機管理的重要性。

（二）危機爆發(fā)和持續(xù)階段缺乏科學(xué)的應(yīng)對與處置

在危機爆發(fā)后，“危機事件會經(jīng)歷一個持續(xù)的過程，這一階段的危機管理重要的是對危機的確認、隔離、處理和消除?！盵1]24由于我國政府管理體制存在政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的缺陷，導(dǎo)致危機的確認過程需要層層上報，從而產(chǎn)生了體制上的拖延和遠程指揮，導(dǎo)致對危機的確認、隔離和處理具有明顯的滯后性。同時，危機發(fā)生后，有些政府缺乏必要的信息披露甚至“封鎖消息”、各部門間信息溝通、公眾表達渠道不暢，造成不良社會影響，加重危機的消極影響。仍以B市暴雨災(zāi)害為例，在遇難人數(shù)的統(tǒng)計上，政府沒有及時披露信息，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)上公眾的質(zhì)疑和猜測，加劇了危機的負面影響，直至后來政府公布遇難者名單才得到緩解。這說明危機一旦爆發(fā)后，會出現(xiàn)一系列的連鎖反應(yīng)，如果政府沒有規(guī)范化的危機管理流程，就會延誤危機處置的時機，影響危機管理的實效。

（三）危機消弭和結(jié)束階段缺乏系統(tǒng)而持續(xù)的恢復(fù)重建計劃和有效的問責(zé)機制

在危機消弭和結(jié)束階段，危機管理的重點工作是消除危機帶來的危害，逐步恢復(fù)秩序、重建物質(zhì)基礎(chǔ)。我國政府在應(yīng)對了SRAS和汶川地震等重大危機之后，恢復(fù)和重建的管理流程和機制日益完善，但也存在諸多問題，其中最突出的就是缺乏系統(tǒng)而持續(xù)的計劃。同時，政府的有關(guān)問責(zé)機制不能有效實行，對資金、物資的使用缺乏有效的審計和監(jiān)督。比如，香港援建四川綿陽地震災(zāi)區(qū)的學(xué)校被當(dāng)?shù)卣鸪?，事件被曝光后港方收回資金，當(dāng)?shù)卣黄葢?yīng)對此事。這充分說明一些地方政府的危機管理流程不連貫不暢通，在危機恢復(fù)與重建階段缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機制，從而引發(fā)新的危機、特別是輿論危機。最后，我國政府化危機為機遇的能力依然不強，從歷次屢禁不止的安全生產(chǎn)事故到頻發(fā)的食品藥品安全事件，從突發(fā)的輿論熱點到群體性事件，每一次危機的處置都會引發(fā)民眾新的抱怨和不滿，這充分說明我國的危機管理應(yīng)該缺乏對公共危機的科學(xué)總結(jié)和深刻分析，政府通過危機恢復(fù)與善后環(huán)節(jié)重塑政府形象的能力仍然比較薄弱。

三、我國政府危機管理流程的優(yōu)化對策

（一）我國政府危機管理流程優(yōu)化的目標(biāo)

危機管理流程的優(yōu)化，主要目標(biāo)是實現(xiàn)危機管理工作機制和運行模式的重大積極轉(zhuǎn)變，提高危機管理的效率和水平。在這個優(yōu)化的過程中，針對危機發(fā)展階段的每一個管理環(huán)節(jié)都要做到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化，做到職能清晰、運行暢通、相互對接，從而實現(xiàn)危機管理工作的程序化、規(guī)范化、常態(tài)化、制度化?！敖⒔∪晕C管理流程開發(fā)和再造為核心的運行機制，有利于實現(xiàn)危機管理工作從經(jīng)驗式的管理向科學(xué)化的管理轉(zhuǎn)變、從依靠領(lǐng)導(dǎo)臨時指揮協(xié)調(diào)到制度化指揮協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、從非制度化的粗放式危機管理模式到程序化、規(guī)范化的精細化危機管理模式轉(zhuǎn)變、從單部門分割指揮到綜合指揮協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、從重治標(biāo)不重治本的管理方式向標(biāo)本兼治、從源頭解決問題的管理方式轉(zhuǎn)變?！盵4]78

（二）我國政府危機管理流程優(yōu)化的原則

危機事件具有很強的突發(fā)性、不確定性、擴散性和危害性。因此，在進行危機管理流程優(yōu)化的過程中，要始終強調(diào)時效性、科學(xué)性和可行性，并以此作為關(guān)鍵的績效評價指標(biāo)，通過采取規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的流程來快速、高效、有序地應(yīng)對各類危機事件。具體而言，危機管理流程優(yōu)化必須遵循以下基本原則：

第一，閉合性與系統(tǒng)性原則。危機管理流程是一個包括了危機事件的評估與預(yù)警、應(yīng)急與處置、恢復(fù)與善后等多個環(huán)節(jié)在內(nèi)的閉合循環(huán)系統(tǒng)，它要求在進行危機管理流程設(shè)計和優(yōu)化時必須遵循閉合性和系統(tǒng)性，必須做到危機管理流程從起點到末梢暢通閉合，消除各種斷裂、梗阻、栓塞。

第二，普遍性與穩(wěn)定性原則。危機事件的種類很多，在設(shè)計危機管理流程的過程中要本著“分級不分類”的普遍性原則，根據(jù)不同種類的危機事件的共性，設(shè)置適用性強的管理措施和管理機制。同時，危機管理流程的設(shè)計要具有足夠的穩(wěn)定性，保證危機管理機制的運行不因為相關(guān)負責(zé)人和機構(gòu)的調(diào)整而發(fā)生變動，確保危機事件發(fā)生后能夠及時有效地應(yīng)對和處置。

第三，規(guī)范性與動態(tài)性原則。要根據(jù)國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》、國家總體應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)法律法規(guī)的具體要求，優(yōu)先開發(fā)有助于推動我國危機管理能力和水平提高的工作流程和制度規(guī)范，滿足標(biāo)準(zhǔn)清晰、責(zé)任明確的基本要求。同時，“在危機管理實際工作中，各種突發(fā)緊急情況瞬息萬變，特別是各種新型的非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生往往超出現(xiàn)有的制度框架規(guī)定和組織的應(yīng)對能力?！盵5]因此，優(yōu)化危機管理流程是一個持續(xù)改進的過程，必須遵循動態(tài)調(diào)整的原則，隨著內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的變化而不斷進行調(diào)整和改進。

第四，實用性和高效性原則。危機管理流程優(yōu)化要力求簡明實用，保證危機管理機制在實際的危機應(yīng)對和處置中發(fā)揮最大功能。同時，危機管理流程優(yōu)化也要講求經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一，保持必要的成本和收益平衡，避免資源浪費，在高效的管理中實現(xiàn)對危機事件的應(yīng)對和處置、恢復(fù)與善后。

（三）我國政府危機管理流程優(yōu)化的路徑

“危機管理流程的優(yōu)化包括新流程的開發(fā)和舊流程的再造兩個方面?！盵6]因此，我國政府危機管理流程的優(yōu)化，就是在傳統(tǒng)危機管理流程的基礎(chǔ)上，根據(jù)危機事件發(fā)生發(fā)展的各個階段以及我國危機管理工作的現(xiàn)實情況和新要求，針對危機管理流程優(yōu)化的目標(biāo)，對我國危機管理體制機制進行改造、完善，以達到優(yōu)化的目的。

第一，對既有的危機管理流程進行選擇性地再造和規(guī)范。我國政府現(xiàn)有的各項危機管理流程需要隨著環(huán)境的變化進行調(diào)整和完善，“要對那些效率、效益不高或在運行中容易出現(xiàn)問題的流程，要進行調(diào)整和改造，對那些對危機管理活動非常重要、急需改造的關(guān)鍵流程，要進行開發(fā)和再造。”[4]82首先，在危機潛伏期的評估和預(yù)警環(huán)節(jié)，要根據(jù)不同的危機類別制定有針對性的危機管理計劃，完善機構(gòu)設(shè)置、人員配置、權(quán)責(zé)分配、資金預(yù)算和具體操作程序，建立常規(guī)化的危機風(fēng)險評估和預(yù)警機制。其次，在危機發(fā)生和持續(xù)階段的應(yīng)對與處置環(huán)節(jié)中，要提升及時、準(zhǔn)確的確認和隔離危機能力。要建立危機確認的指標(biāo)體系，借鑒國外的經(jīng)驗，根據(jù)數(shù)量、范圍、程度等指標(biāo)對危機風(fēng)險進行評估和定級，同時規(guī)范危機確認的具體程序和方法。要制定隔離危機的基本原則，確保及時性、準(zhǔn)確性、預(yù)見性。“建立信息的協(xié)調(diào)、共享和溝通機制，全面、及時、準(zhǔn)確的掌握危機管理各個階段的有效信息。”[7]正確處理政府、媒體和公眾的關(guān)系，提高政府危機管理工作的透明度、保障公民知情權(quán)、避免因危機事件引發(fā)的不必要的社會恐慌。最后，在危機消弭和結(jié)束后的恢復(fù)和善后環(huán)節(jié)，要建立可持續(xù)的危機恢復(fù)和重建計劃，“建立一個完善的危機管理績效考核體系，針對危機管理過程和恢復(fù)善后環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)這些指標(biāo)制定問責(zé)和懲處機制，將危機管理和問責(zé)與激勵機制相結(jié)合”[8]。要提升化“危”為“機”的能力，不斷總結(jié)危機管理的新經(jīng)驗、新方法，不斷提升在危機管理中重塑政府形象、建立政府誠信的能力，不斷提升在危機處置中尋求新的發(fā)展方向的能力。

第二，實現(xiàn)危機管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。危機管理流程的優(yōu)化要有法律和制度的保障，只有建立完善的危機管理法律和制度，才能實現(xiàn)危機管理流程優(yōu)化的持續(xù)性和實效性。我國已經(jīng)建立起以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的危機管理法律體系，這其中包括《國防動員法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國防洪法》、《公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急條例》等法律，使危機處理機制納入了法制化的軌道，這些法律也為實現(xiàn)危機管理流程的優(yōu)化提供了必要的基礎(chǔ)。今后，為了提高政府危機管理的效率，要針對我國公共危機的特點，建立準(zhǔn)備充分、反應(yīng)快捷、高效控制、信息溝通、保障有力的危機管理法律制度。“通過對危機管理各個環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化處理，使危機管理形成一個自主運行的機制，在日常的管理中能夠主動預(yù)警，危機爆發(fā)后能夠主動應(yīng)對和處置，危機結(jié)束后能夠主動恢復(fù)和善后?！盵9]

第三，探索危機管理流程優(yōu)化的有效方法。危機管理流程的優(yōu)化要借助于多方面的先進手段，首先，要運用系統(tǒng)論的方法設(shè)計危機管理流程中的各個環(huán)節(jié)，注重結(jié)構(gòu)—功能的優(yōu)化組合，把各個危機管理機構(gòu)和組織的職能細化為具體的管理流程和工作流程，明確關(guān)鍵性的核心流程和輔助性的支持流程，并建立危機管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化模型，使危機管理的各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣。其次，要運用現(xiàn)代信息技術(shù)和通訊技術(shù)，通過建立危機管理數(shù)據(jù)庫、危機管理評估和預(yù)警平臺、危機資源調(diào)配系統(tǒng)等方式，提高應(yīng)急預(yù)案的可數(shù)字化、可操作化水平，實現(xiàn)危機管理流程運行的順暢。最后，要運用管理學(xué)和運籌學(xué)的相關(guān)方法，改進危機管理的相關(guān)細節(jié)，增強危機管理的前瞻性。

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