新形勢(shì)下水利經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問(wèn)題及解決措施

林 納

2011年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定強(qiáng)調(diào)了水利在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要地位和作用。文件指出“我國(guó)將加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，通過(guò)多渠道籌集資金，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍，各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國(guó)家固定資產(chǎn)投資中的比重以及大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金”。資金的大規(guī)模投入將是對(duì)資金監(jiān)管的重大挑戰(zhàn)，如何重新認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)，針對(duì)水利經(jīng)濟(jì)審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決的措施，是水利經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作的責(zé)任。

一、水利行業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）水利行業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容

1.針對(duì)水利單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)。重點(diǎn)檢查預(yù)算編制和執(zhí)行情況，財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益；

2.針對(duì)水利事業(yè)單位改革及水利建管體制改革的審計(jì)。重點(diǎn)檢查“收支兩條線”管理、水利資金的收入支出管理、監(jiān)督機(jī)制和制度建設(shè)是否健全和有效執(zhí)行；

3.建設(shè)投資項(xiàng)目的決策水平審計(jì)。重點(diǎn)檢查在實(shí)施水利投資重大項(xiàng)目的過(guò)程中，是否按程序進(jìn)行決策和執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違反程序的情況以及是否造成重大損失浪費(fèi)等問(wèn)題；

4.廉政建設(shè)的審計(jì)。重點(diǎn)查清審計(jì)事項(xiàng)中與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人遵守廉政紀(jì)律規(guī)定的有關(guān)情況。

（二）水利行業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)

一是水利行業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和監(jiān)管制度一直沿用舊的管理體制，審計(jì)制度剛開(kāi)始建立，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)審計(jì)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)可借鑒；

二是水利專項(xiàng)資金涉及面廣且項(xiàng)目多，資金使用復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)審計(jì)難度大；

三是水利建設(shè)工程招投標(biāo)制度正逐漸完善，水利工程計(jì)算量的標(biāo)準(zhǔn)與普通工民建項(xiàng)目差異較大，工程計(jì)算量標(biāo)準(zhǔn)與普通工民建項(xiàng)目的不同使水利經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)比其他行業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更復(fù)雜；

四是水利事業(yè)單位類型多、專業(yè)性強(qiáng)，既有公益性的行政事業(yè)單位，又有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)單位，而大量的是二者混合于一體的事業(yè)單位。對(duì)于水利行業(yè)來(lái)說(shuō)，下屬單位多、人員多、水利建設(shè)工程多，財(cái)務(wù)制度各異，財(cái)務(wù)管理體制、運(yùn)行方式各不相同，會(huì)計(jì)核算復(fù)雜，財(cái)務(wù)管理困難，審計(jì)的工作量大；

五是水利基建資金籌集渠道多，形成的固定資產(chǎn)也呈多樣性和專業(yè)性，且數(shù)量龐大，因此，積極開(kāi)展對(duì)水利固定資產(chǎn)投資的審計(jì)也是水利審計(jì)工作的重點(diǎn)。

二、審計(jì)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)活動(dòng)實(shí)施滯后

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的之一是判斷被審計(jì)對(duì)象在從事經(jīng)濟(jì)工作時(shí)的政治素質(zhì)和決策水平，為組織、人事部門考核任用提供依據(jù)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求應(yīng)是“先審計(jì)后離任”，但現(xiàn)實(shí)情況是：目前領(lǐng)導(dǎo)干部一般在人事組織部門宣布換屆換崗時(shí)就離開(kāi)原來(lái)的工作崗位，而審計(jì)工作則嚴(yán)重滯后，往往變成“先離任后審計(jì)”。甚至有些單位的人事部門根本沒(méi)有形成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與干部任用的程序制度，沒(méi)有把任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果作為干部任用的重要依據(jù)，大大削弱了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理職能，在一定程度上造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)流于形式。

（二）審計(jì)工作缺乏專業(yè)獨(dú)立性

審計(jì)的獨(dú)立性是保證審計(jì)人員切實(shí)有效地履行職責(zé)，客觀地開(kāi)展工作的基礎(chǔ)，是使審計(jì)真正發(fā)揮檢驗(yàn)、監(jiān)督職能的關(guān)鍵。然而目前基層水利部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)大多由上級(jí)部門內(nèi)部的審計(jì)人員進(jìn)行，而沒(méi)有委托中介機(jī)構(gòu)，此類審計(jì)人員切身利益直接受所在單位控制，其人事考核、工資發(fā)放等都由所在單位掌握，審計(jì)人員所在單位與被審計(jì)部門往往是上下級(jí)關(guān)系，客觀上造成內(nèi)部審計(jì)為本單位利益服務(wù)的依附性，使得內(nèi)審人員的獨(dú)立性受到干擾，對(duì)審計(jì)事實(shí)不能如實(shí)披露，審計(jì)結(jié)果往往因“某些壓力”被迫經(jīng)過(guò)忽略或潤(rùn)色才予以公布，主觀上隱藏審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性。

（三）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有警示作用，審計(jì)結(jié)果利用率低

近年為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要和國(guó)家廉政工作的要求，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任用方面，建立了輪崗換崗制度。頻繁的輪換崗使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作成為常態(tài)，然而工作年年做，但問(wèn)題依然年年出。以水利行業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目為例，由于水利系統(tǒng)自身的行業(yè)特點(diǎn)，基本建設(shè)類大大小小項(xiàng)目特別多，對(duì)施工合同條款的簽訂，支付的程序，驗(yàn)收付款的把關(guān)一直都是上級(jí)要求的重點(diǎn)，但往往也是審計(jì)的弱點(diǎn)，在某些方面甚至是盲點(diǎn)，在審計(jì)過(guò)程中對(duì)這些方面的問(wèn)題往往是提出了，整改一下就完事。可領(lǐng)導(dǎo)干部（責(zé)任人）換了，問(wèn)題還是繼續(xù)出現(xiàn)。

（四）審計(jì)難度越來(lái)越大，效率低，審計(jì)效果難顯現(xiàn)

由于財(cái)政管理體制改革的步伐不斷加大，應(yīng)運(yùn)而生的預(yù)算執(zhí)行管理、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付等已成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。水利系統(tǒng)基層單位遍布范圍廣，因此對(duì)財(cái)政改革的新制度吸收慢，適應(yīng)差，在執(zhí)行上容易出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致審計(jì)工作量增加。同時(shí)，新制度的施行也對(duì)審計(jì)人員提出了更高的要求，知識(shí)更新的不及時(shí)，運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)的缺乏，工作效率將大大降低，也容易造成審計(jì)工作的疏漏。審計(jì)任務(wù)的增加，審計(jì)對(duì)象任期較長(zhǎng)也使審計(jì)任務(wù)難度加大，要在短期內(nèi)把數(shù)年甚至十幾年的經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況調(diào)查清楚，靠幾個(gè)審計(jì)人員的人工取證存在很大困難。目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)常常是單位的制度建設(shè)，即使有完善的制度而在執(zhí)行中也存在一些漏洞，同時(shí)，從被審計(jì)單位提供的相關(guān)資料中也難以發(fā)現(xiàn)一些關(guān)鍵問(wèn)題，往往需要使用某些特殊手段才能完成。技術(shù)上的局限影響了審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量，使審計(jì)的效果難以顯現(xiàn)。

（五）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方式定位不準(zhǔn)確

在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的過(guò)程中方式運(yùn)用定位不準(zhǔn)確，體現(xiàn)在混淆了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與普通財(cái)務(wù)審計(jì)的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象、目標(biāo)和評(píng)價(jià)方式的側(cè)重點(diǎn)都與普通財(cái)務(wù)審計(jì)有區(qū)別，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)針對(duì)的是被審計(jì)人員的履責(zé)情況，鑒定其任期目標(biāo)責(zé)任是否履行以及是否符合既定需要。而普通財(cái)務(wù)審計(jì)則側(cè)重于對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息資料和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性真實(shí)性。側(cè)重點(diǎn)的不同導(dǎo)致兩者使用的方法也不盡相同。而目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方法多偏向于在普通財(cái)務(wù)審計(jì)中使用的手段，從而難以鑒定、評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。

三、深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)策

（一）重視審計(jì)工作，堅(jiān)持“先審后離”的原則

培養(yǎng)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)與觀念非常重要，責(zé)任意識(shí)和觀念的強(qiáng)弱直接關(guān)系到管理工作的效率與質(zhì)量，履責(zé)人的履責(zé)情況將直接影響或決定組織的履責(zé)情況，提高對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作重要性的認(rèn)識(shí)，積極營(yíng)造良好的審計(jì)環(huán)境，堅(jiān)定“先審后離”、“凡離必審”的工作原則，不要讓經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)流于形式。

（二）加強(qiáng)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)建設(shè)

高質(zhì)量的審計(jì)來(lái)自高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，水利經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)人員多為內(nèi)審人員，接觸審計(jì)的內(nèi)容較單一，如不積極拓展自身的視野和知識(shí)水平，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，將難以適應(yīng)新形勢(shì)下的審計(jì)任務(wù)。現(xiàn)職審計(jì)人員應(yīng)積極參加相關(guān)部門舉辦的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的最新法律法規(guī)，了解最新發(fā)展和技術(shù)方法，不斷更新自己的知識(shí)體系，要有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

（三）運(yùn)用多種技術(shù)手段創(chuàng)新審計(jì)方法，提高審計(jì)效率和質(zhì)量

過(guò)去傳統(tǒng)的審計(jì)方式方法已很難適應(yīng)需要,必須對(duì)審計(jì)方式方法進(jìn)行革新和創(chuàng)新。在審計(jì)過(guò)程中，一是將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與專項(xiàng)、預(yù)決算審計(jì)相結(jié)合，把效益審計(jì)嵌入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使有限的審計(jì)資源得到最大限度的利用。目前水利經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍然停留在對(duì)資金閑置、擠占挪用等問(wèn)題上，在揭示和查處決策失誤、損失浪費(fèi)等問(wèn)題方面缺乏力度，對(duì)貫徹節(jié)約、合理、有效原則方面缺乏綜合的評(píng)價(jià)和分析。二是運(yùn)用信息化方法和先進(jìn)技術(shù)手段，推廣和普及電子信息技術(shù)、通訊技術(shù)，加快審計(jì)信息化建設(shè)應(yīng)用進(jìn)程，使計(jì)算機(jī)在查證、分析性復(fù)核、信息收集傳遞等方面發(fā)揮作用，提高審計(jì)效率和質(zhì)量。三是加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)審計(jì)的審計(jì)調(diào)查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成行業(yè)規(guī)范。水利系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范，尤其對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。規(guī)范化有利于審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，使評(píng)價(jià)更公正。四是引入外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，以提高審計(jì)的獨(dú)立性，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量。

（四）合理運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，擴(kuò)大審計(jì)影響

必須重視審計(jì)結(jié)果，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題除了要求認(rèn)真整改之外，還要及時(shí)跟蹤落實(shí)，定期復(fù)查。出現(xiàn)共性的問(wèn)題，其他兄弟部門應(yīng)積極借鑒參考，避免同一問(wèn)題屢次出現(xiàn)。充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在干部考核和管理工作中的重要作用，擴(kuò)大審計(jì)的影響。

[1]《審計(jì)研究》2007.1關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定位、作用及未來(lái)發(fā)展之研究.蔡春、陳曉媛.

[2]《審計(jì)研究》2008.2深化財(cái)政審計(jì)的實(shí)踐與思考.千梅海.

[3]《會(huì)計(jì)師》2011.12論內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其控制措施.陳新華.