淺談《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》

思文良 史海菊

引言

《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》是規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、完善財(cái)務(wù)制度的基本法律要求和政策，自1997年《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》正式實(shí)施以來，面對市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對于事業(yè)單位的管理尤其是財(cái)務(wù)工作的管理也帶來了新的問題，舊版規(guī)則已經(jīng)不能夠應(yīng)對和解決現(xiàn)階段事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的問題，舊版規(guī)則中的主體思想也不能適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此我國在2012年2月正式公布了新修訂的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，并且定于2012年4月1日在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施。

一、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的發(fā)展背景分析

我國早在1997年就制定了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)規(guī)則，通過制定相關(guān)的規(guī)則，對于我國事業(yè)單位的財(cái)政支出起到了一定的制約和規(guī)范的作用，在資金的運(yùn)用過程中明確了資金的各項(xiàng)用途，推動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)體制的建立，并通過開展資金預(yù)算和資金結(jié)余等方面的管理工作，控制了單位內(nèi)部的資金流量，使得事業(yè)單位內(nèi)部資金運(yùn)用的過程中更加合理化和科學(xué)化，在當(dāng)時(shí)事業(yè)單位的各項(xiàng)工作較為簡單，資金的運(yùn)轉(zhuǎn)的范圍不大，舊規(guī)則能夠很好的解決事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作中存在的各項(xiàng)問題，但隨著經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模變化和發(fā)展，行政事業(yè)單位的管理工作也更加廣泛，資金運(yùn)用涉及的形式也趨于多樣化，因此事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的內(nèi)部管理也開始面臨新興的問題和挑戰(zhàn)，事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作迫切需要進(jìn)行規(guī)則的改革和修訂，從舊規(guī)則的具體內(nèi)容中看，對于事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算以及集中收付等等的規(guī)定與現(xiàn)行的政府財(cái)政規(guī)章有著明顯的不相符現(xiàn)象，行政事業(yè)單位的財(cái)政制度改革必須符合合法化、合理化、科學(xué)化、透明化的發(fā)展趨勢，因此，為了進(jìn)一步提高財(cái)政規(guī)則對于事業(yè)單位財(cái)政工作的規(guī)范意義，我國國務(wù)院正式發(fā)布了相應(yīng)的文件，確定了新《事業(yè)單位財(cái)政規(guī)則》的正式實(shí)施。

二、舊版《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中存在的幾點(diǎn)問題

（一）規(guī)則制定背景與當(dāng)前事業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)

舊版事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則是在企業(yè)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則已經(jīng)制定并且實(shí)施效果良好的情況下開始建立的，企業(yè)兩則指的是《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》與《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，兩則在規(guī)范企業(yè)的財(cái)務(wù)工作起到了顯著的作用，而相比于企業(yè)財(cái)務(wù)工作，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作的管理則較為混亂，資金流動(dòng)的核算方法等都存在一定的弊端，不利于事業(yè)單位資金的整體化控制和管理，尤其是事業(yè)單位的資金預(yù)算管理，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，多數(shù)事業(yè)單位采用的是全額差額預(yù)算以及自收自支的預(yù)算管理方式，這種幾種預(yù)算管理的方式并不能都從根本上發(fā)揮預(yù)算管理的優(yōu)勢，控制資金的流動(dòng)，因此《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的建立取消了原先的預(yù)算管理方式，規(guī)定統(tǒng)一采用收支統(tǒng)一核定的預(yù)算方法，并且對于特定的資金流動(dòng)提供相應(yīng)的資金限額補(bǔ)助，對于一般核定的項(xiàng)目資金，超過限額也不予以增加資金的支出，而對于項(xiàng)目結(jié)余的資金也采用結(jié)余留存的方式，保證結(jié)余資金的回收利用。

（二）收支管理與負(fù)債管理的發(fā)展不平衡性

在舊版的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中對于資金的預(yù)算管理作了詳細(xì)的約束了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算管理在事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作中的重要性，《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》起步較晚，在制定的過程中多為參照企業(yè)的“兩則”，因此在舊的規(guī)則中不僅加入了預(yù)算管理也加入了負(fù)債管理，在事業(yè)單位的資金流動(dòng)中要求“收支平衡”，不能產(chǎn)生財(cái)政赤字，但是在舊規(guī)則的具體規(guī)定中對于負(fù)債的詳細(xì)性的規(guī)范內(nèi)容較少，因此多數(shù)事業(yè)單位在實(shí)際的財(cái)政工作中出現(xiàn)了輕視負(fù)債管理的現(xiàn)象，尤其是一些行政單位向國家進(jìn)行大量的貸款用于建造樓宇，或者是院校貸款助學(xué)，這部分貸款在短時(shí)間內(nèi)都是無法償還的；另一方面由于事業(yè)單位在面對赤字的情況時(shí)在處理上流于形式，由于舊版的財(cái)務(wù)規(guī)則規(guī)定事業(yè)單位不能編制赤字預(yù)算，因此在實(shí)際的操作中出現(xiàn)了許多人為修改金額和事項(xiàng)，編制虛假的預(yù)算平衡，從而影響了事業(yè)單位資金流動(dòng)的真實(shí)性。

（三）舊規(guī)則與現(xiàn)行的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不相符合

舊的財(cái)務(wù)規(guī)則與現(xiàn)行的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》在出發(fā)點(diǎn)和問題解決方式上有著根本的不同，舊版的財(cái)務(wù)規(guī)則偏向于事業(yè)單位的預(yù)算管理，而事業(yè)單位的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則則是從企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中參照而來，同樣是對于事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性文件，同樣具有基本的法律效果，但由于兩者的本質(zhì)存在差異，使得事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在日常的會(huì)計(jì)處理工作中出現(xiàn)多種分歧，會(huì)計(jì)處理原則的不一致使得事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作的復(fù)雜性和統(tǒng)一性的難度系數(shù)不斷增大，并不利于事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作的發(fā)展。

三、新規(guī)則主要修訂方向

（一）預(yù)算管理

在資金的預(yù)算管理中擴(kuò)大了資金運(yùn)用的核算范圍，在以前預(yù)算的范疇中加入了事業(yè)單位各類大小收支，實(shí)現(xiàn)了事業(yè)單位資金流動(dòng)的全面預(yù)算管理，對于各個(gè)事業(yè)單位的財(cái)政定額補(bǔ)助的金額是按照其目前的資產(chǎn)情況來進(jìn)行確定，對于預(yù)算金額的確定則是通過上一年度的資金結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余金額大小，在新的規(guī)則中對于預(yù)算的程序進(jìn)行嚴(yán)格的控制，當(dāng)預(yù)算確定之后，在日常的資金使用時(shí)也應(yīng)該按照制定的預(yù)算金額來實(shí)施管理，一般情況下是不允許調(diào)整預(yù)算的金額大小，事業(yè)單位的資金來源主要有財(cái)政撥款和自留資金兩個(gè)方面，在新的規(guī)則中對于這兩種資金的來源也作了不同程度的約束。

（二）收支管理

在新的規(guī)則中對于收支管理的修訂主要包括四個(gè)方面，首先是將資金作了更為嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致的劃分和歸屬，從同級別的財(cái)政部門獲得的都?xì)w屬于事業(yè)經(jīng)費(fèi)當(dāng)中，而除此的其他部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障以及住房改革等等方面的撥款則都?xì)w屬于財(cái)政補(bǔ)助收入，為了更為清晰的核算該類資金情況，新規(guī)則也增設(shè)了財(cái)政補(bǔ)助收入的收入支出表來單獨(dú)核算；其次是規(guī)定了上繳資金的足額性；第三是更改了事業(yè)單位資金支出的詳細(xì)程度，不再是按照不同的項(xiàng)目而列出使用明細(xì)，將發(fā)生的支出按照相同類型歸為一類來列舉；第四是提高了對國庫集中支付制度和政府采購制度的使用控制。

（三）資金專用管理

對于上年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的資金，在新的規(guī)則下不再是進(jìn)行簡單的資金自留的處理方式，而是對資金的結(jié)余的使用進(jìn)行一定的約束性，將“留用”改成了“按規(guī)定使用”，同時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金也不再向以前一樣籠統(tǒng)的歸在一起統(tǒng)一的使用，而是按照上年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的方向，將所得的資金分為財(cái)政撥款類別和非財(cái)政撥款類別，這也和資金的預(yù)算管理中資金分別權(quán)限設(shè)置相呼應(yīng)，兩者也采用不同權(quán)限的使用方式，同時(shí)規(guī)定了財(cái)政撥款結(jié)余在使用中不再從中提取職工福利，財(cái)政撥款的結(jié)余部分通常作為事業(yè)單位的基金留存，在日后的收支不平衡情況發(fā)生時(shí)來彌補(bǔ)賬面差額。同時(shí)在新的規(guī)則中取消了對于醫(yī)療基金和修購基金的相關(guān)規(guī)定。

（四）資產(chǎn)管理

新的規(guī)則中明確了在建工程的核算需要單獨(dú)作為資產(chǎn)類列出，并且明確了資金管理的各項(xiàng)要求，維護(hù)了資產(chǎn)的使用安全性和便捷性，并且根據(jù)當(dāng)前的物價(jià)水平，對于事業(yè)單位現(xiàn)有的固定資產(chǎn)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)作了大幅度的調(diào)整，以保證單位內(nèi)部各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)規(guī)范了對外投資的流程，對于投資的審批流程作了嚴(yán)格的控制，而且限制了事業(yè)單位可投資的對象和項(xiàng)目類別，并且投資項(xiàng)目需要設(shè)立專門的投資報(bào)告來監(jiān)督和控制其各項(xiàng)情況。

四、新規(guī)則的出臺(tái)對于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的意義

（一）進(jìn)一步完善了財(cái)務(wù)預(yù)算制度

新規(guī)則對于事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)容著重做了修改，其中對于預(yù)算的來源，預(yù)算在使用時(shí)可能發(fā)生的情況都作了詳細(xì)的明確，規(guī)定事業(yè)單位在超出了預(yù)算范圍的定額補(bǔ)助以及其他項(xiàng)目的開支是不允許再追加提供補(bǔ)貼的，并且對于預(yù)算的制定也進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，不允許隨意增加預(yù)算的申報(bào)，預(yù)算金額主要是從事業(yè)單位以前年度的資金使用情況來進(jìn)行分析，通過合理的實(shí)際支出和相應(yīng)的收入來確定預(yù)算的總量，從預(yù)算的角度來控制事業(yè)單位資金的流動(dòng)，防止個(gè)別事業(yè)單位出現(xiàn)浪費(fèi)公款，私自增添成本項(xiàng)目等等的違規(guī)情況，對于預(yù)算內(nèi)的項(xiàng)目也實(shí)施了相應(yīng)的審批管理制度，責(zé)任到人，任何一筆資金的流動(dòng)都能夠查詢到詳細(xì)的流動(dòng)信息和相關(guān)項(xiàng)目的資料，從根本上維護(hù)國家的財(cái)產(chǎn)，避免浪費(fèi)和不必要的損失。

（二）進(jìn)一步維護(hù)了財(cái)務(wù)收支平衡

新規(guī)則在財(cái)政的收支上也作了相應(yīng)的修訂，推動(dòng)了事業(yè)單位資金流動(dòng)的科學(xué)化、合理化與透明化建設(shè)，規(guī)則對于事業(yè)單位的收入進(jìn)行了分類，將財(cái)政補(bǔ)助與事業(yè)收入分開核算，并將各類收入納入預(yù)算的管理當(dāng)中，對于收入的分類核算，其相應(yīng)的支出也同樣進(jìn)行了分類，對于日常的事業(yè)、經(jīng)營及補(bǔ)助等方面的支出應(yīng)該納入預(yù)算當(dāng)中，而其他除外支出都不納入預(yù)算，并且新規(guī)則對于單位報(bào)銷的票據(jù)的真實(shí)性也進(jìn)行規(guī)定，加強(qiáng)了對票據(jù)真實(shí)性、合法性及合理性的檢驗(yàn)，杜絕使用虛假發(fā)票進(jìn)行報(bào)銷及賬務(wù)處理。

（三）從根本上加大了財(cái)務(wù)監(jiān)管力度，杜絕貪污腐敗現(xiàn)象的衍生

新規(guī)則的制定從嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的角度更正了預(yù)算及收支方面的規(guī)定，加大了監(jiān)管部門對于事業(yè)單位財(cái)政工作的監(jiān)督力度，近些年事業(yè)單位內(nèi)部的資金管理較為松散，一些不法分子通過鉆舊版規(guī)則的空子，擅自使用公款，鋪張浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)挪用公款的行為，人們對于行政事業(yè)單位的資金使用多數(shù)持有懷疑的態(tài)度，財(cái)政撥款真正用于民生建設(shè)的少之又少，而在新的規(guī)則修訂之后，完善了舊規(guī)則中的一些弱化條款，對于模棱兩可的規(guī)則進(jìn)行了調(diào)整，從資金的預(yù)算，到資金的使用審批、資金使用以及資金的留存等一整個(gè)流程中，新的規(guī)則對應(yīng)各種可能發(fā)生的情況都作了詳細(xì)的說明和規(guī)定，流程更為嚴(yán)謹(jǐn)，資金使用條件更加的規(guī)范和苛刻，從資金的流通過程中防治公款盜用、公款濫用等現(xiàn)象的產(chǎn)生，將資金全部用于國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)民眾的工作中去，保障了人民的根本利益。