探析社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)違法行為的查處

■文/孔春紅

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政企分開，政事分開，政府和產(chǎn)業(yè)部門檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的壟斷化逐漸被打破，特別是入世后檢驗(yàn)市場的開放，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)化和市場化成為檢驗(yàn)領(lǐng)域發(fā)展的方向。社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一樣可以接受政府需要的檢驗(yàn)，可以從事法規(guī)性的檢驗(yàn)。政府對(duì)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的管理集中在資質(zhì)審定、公正性檢查以及對(duì)違規(guī)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的制裁上。

未取得資質(zhì)認(rèn)定證書或者超出資質(zhì)認(rèn)定審批范圍向社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的違法行為

社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)只要存在向社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的行為，就必須獲得省級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門頒發(fā)的資質(zhì)認(rèn)定（本文特指計(jì)量認(rèn)證，下文同）證書。早在1985年國家頒布的《計(jì)量法》第二十二條即已規(guī)定：“為社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門對(duì)其計(jì)量檢定、測試的能力并可靠性考核合格”，并在《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第三十二條進(jìn)一步明確了：“為社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門計(jì)量認(rèn)證”，將“計(jì)量認(rèn)證”作為監(jiān)管我國產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的手段，賦予質(zhì)監(jiān)部門依法實(shí)施監(jiān)管的職能。2003年國務(wù)院頒布的《認(rèn)證認(rèn)可條例》第十六條規(guī)定：“向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室，應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本條件和能力，并依法經(jīng)認(rèn)定后，方可從事相應(yīng)活動(dòng)”。

2006年國家質(zhì)檢總局第86號(hào)局長令頒布了《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，明確將“計(jì)量認(rèn)證”納入實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的范疇，并對(duì)資質(zhì)認(rèn)定的程序、實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)行為規(guī)范、監(jiān)督檢查等作出了明確規(guī)定，進(jìn)一步明確了檢測機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件。辦法界定了6種應(yīng)當(dāng)通過資質(zhì)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)，其中就包括了社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定成為國務(wù)院授權(quán)質(zhì)檢部門開展的一項(xiàng)重要行政許可工作。特別是自2005年開始，國家對(duì)從中央到地方各級(jí)行政主管部門的行政許可項(xiàng)目進(jìn)行了多次的清理，計(jì)量認(rèn)證作為質(zhì)監(jiān)部門的行政許可項(xiàng)目一直保留。

《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》將計(jì)量認(rèn)證的范圍以規(guī)章的形式擴(kuò)大到所有向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)，為進(jìn)一步規(guī)范我國的合格評(píng)定活動(dòng)，協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟(jì)法中規(guī)定的各種性質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、資格確定和指定與使用實(shí)驗(yàn)室等工作提供了依據(jù)。特別是計(jì)量認(rèn)證的內(nèi)涵有了變化，原來強(qiáng)調(diào)的是一種技術(shù)評(píng)價(jià)，包括對(duì)檢測環(huán)境、設(shè)施和檢測人員的符合性評(píng)價(jià)，現(xiàn)在是在符合性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的行政審批，是一種資質(zhì)許可。計(jì)量認(rèn)證已成為對(duì)我國檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的基本手段，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《道路交通安全法》等法律中也把計(jì)量認(rèn)證作為實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)檢驗(yàn)任務(wù)的基本條件。

對(duì)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)未取得資質(zhì)認(rèn)定證書或者超出資質(zhì)認(rèn)定審批范圍向社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的違法行為，事實(shí)認(rèn)定比較簡單，調(diào)查取證只要獲得其向社會(huì)出具的檢驗(yàn)報(bào)告或者檢驗(yàn)結(jié)果證明材料，核實(shí)其產(chǎn)品和項(xiàng)目是否取得資質(zhì)認(rèn)定證書或者在資質(zhì)認(rèn)定審批的范圍內(nèi)（對(duì)證書超出有效期限而存在向社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)行為的，應(yīng)當(dāng)視為無證查處）。對(duì)此類違法行為實(shí)施行政處罰的依據(jù)是《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第五十五條“責(zé)令其停止檢驗(yàn)，可并處一千元以下的罰款”，顯然處罰力度已經(jīng)嚴(yán)重滯后，這也暴露出法律缺位的問題。

盡管2003年頒布的《認(rèn)證認(rèn)可條例》第十六條對(duì)實(shí)驗(yàn)室未經(jīng)指定或者超出指定的業(yè)務(wù)范圍擅自從事檢測活動(dòng)的違法行為，設(shè)立了“責(zé)令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”的行政處罰，但違法主體僅限于與認(rèn)證有關(guān)的實(shí)驗(yàn)室。而《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》只是個(gè)部門規(guī)章，法律層級(jí)太低，未能設(shè)立相應(yīng)的罰則，顯然與其調(diào)整的對(duì)象不對(duì)稱，執(zhí)法范圍不明，執(zhí)法手段不足。為了滿足社會(huì)公證檢驗(yàn)市場發(fā)展的需要，切實(shí)規(guī)范社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行為準(zhǔn)則，對(duì)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作必須進(jìn)行行政立法或者人大立法。從這點(diǎn)來看，修改《計(jì)量法》已是當(dāng)務(wù)之急。

偽造檢驗(yàn)結(jié)果或者出具虛假證明的違法行為

社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是為社會(huì)公益活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的重要主體，向社會(huì)出具公正、準(zhǔn)確、有效的數(shù)據(jù)及結(jié)果，是其基本執(zhí)業(yè)規(guī)則。其檢驗(yàn)活動(dòng)必須做到客觀、公正，不能有任何主觀隨意性，更不能弄虛作假、出具不實(shí)的檢驗(yàn)結(jié)果，甚至未經(jīng)檢驗(yàn)或者未按規(guī)定程序進(jìn)行檢驗(yàn)即出具檢驗(yàn)結(jié)果。嚴(yán)格地講，偽造檢驗(yàn)結(jié)果或者出具虛假證明比未取得資質(zhì)認(rèn)定的違法性質(zhì)嚴(yán)重得多，不僅違背了社會(huì)公證檢驗(yàn)“公正、科學(xué)、權(quán)威”的宗旨，同時(shí)也擾亂了正常的質(zhì)量檢驗(yàn)工作，給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來了不安全隱患，這類違法行為必須嚴(yán)厲打擊。

實(shí)踐中對(duì)偽造檢驗(yàn)結(jié)果或者出具虛假證明行為的調(diào)查取證，可以采取這樣的方式：首先，依據(jù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告，核實(shí)其是否配備了相關(guān)檢測項(xiàng)目的檢測設(shè)備；其次，通過查閱人員管理檔案，查實(shí)其是否配備了相關(guān)專業(yè)檢驗(yàn)人員；第三，經(jīng)資料審查后，如果其檢驗(yàn)設(shè)備配備符合標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)人員已經(jīng)到崗，重點(diǎn)核查其檢驗(yàn)人員是否按照檢驗(yàn)要求操作相關(guān)檢測設(shè)備，確實(shí)完成了檢驗(yàn)過程?？蓮臋z驗(yàn)報(bào)告核查與原始記錄的一致性、完整性，再追溯到檢測設(shè)備的使用記錄或管理狀況（如報(bào)告時(shí)間內(nèi)是否存在設(shè)備停用、送檢或維修等情況），通過核實(shí)設(shè)備的使用狀況予以認(rèn)定；第四，也是最為關(guān)鍵的，重點(diǎn)核實(shí)其出具的檢驗(yàn)結(jié)果是否真實(shí)，可以抽取多份同種產(chǎn)品的檢驗(yàn)報(bào)告或原始記錄，核實(shí)不同報(bào)告是否存在數(shù)據(jù)或檢測設(shè)備打印圖表、數(shù)據(jù)部分或完全一致的問題，以證實(shí)報(bào)告的真實(shí)性。通過以上核查，如果檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不具備某檢驗(yàn)項(xiàng)目所要求的檢測設(shè)備、未配備相關(guān)專業(yè)檢驗(yàn)人員、配備的檢驗(yàn)人員不能夠正常操作檢測設(shè)備或者具備檢驗(yàn)?zāi)芰Φ磳?duì)檢驗(yàn)項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)而出具檢驗(yàn)報(bào)告或書面證明材料等情形的，可認(rèn)定其涉嫌存在偽造檢驗(yàn)結(jié)果或者出具虛假證明的違法行為。

在查處此類違法行為的案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)了多種不同表現(xiàn)形式的違法事實(shí)。例如，某工程質(zhì)量檢測公司不具備建筑外窗保溫性能檢測設(shè)備，出具了節(jié)能型塑料窗的檢驗(yàn)報(bào)告；某車輛檢測公司在發(fā)動(dòng)機(jī)性能檢測儀停用期間，出具了發(fā)動(dòng)機(jī)性能檢測結(jié)果；某機(jī)動(dòng)車安全檢驗(yàn)站檢測報(bào)告數(shù)據(jù)與測功機(jī)上對(duì)應(yīng)曲線圖不一致；某環(huán)境檢測公司應(yīng)客戶要求篡改檢測報(bào)告上的檢測日期；更有某檢測機(jī)構(gòu)在檢測不合格時(shí)，因關(guān)系人說情而修改原始記錄，出具合格報(bào)告的嚴(yán)重違法行為。

對(duì)偽造檢驗(yàn)結(jié)果或者出具虛假證明的違法行為，實(shí)施行政處罰的依據(jù)是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十七條規(guī)定：“責(zé)令改正，對(duì)單位處五萬元以上十萬元以下的罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上五萬元以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其檢驗(yàn)資格、認(rèn)證資格；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，辦理此類案件時(shí)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員法律責(zé)任的追究。按照計(jì)量認(rèn)證評(píng)審體系的要求，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有質(zhì)量負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)檢測質(zhì)量監(jiān)督、檢測是否規(guī)范與管理評(píng)審，技術(shù)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)檢測技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和裝備的把關(guān)，授權(quán)簽字人對(duì)其簽字領(lǐng)域負(fù)法律責(zé)任、對(duì)簽發(fā)的報(bào)告負(fù)相應(yīng)法律責(zé)任。辦案過程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢驗(yàn)報(bào)告上數(shù)據(jù)存在的問題，對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)擁有這些身份的負(fù)責(zé)人作相應(yīng)的調(diào)查，形成證據(jù)鏈，從而取得檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及相應(yīng)責(zé)任人違反法律責(zé)任的證據(jù)。

以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得批準(zhǔn)決定的違法行為

資質(zhì)認(rèn)定是質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)，并對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行審查，準(zhǔn)予其從事特定檢測活動(dòng)的行政許可行為。這個(gè)行為的基本要求就是行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格以法定的條件和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)進(jìn)行審查，符合條件的即依法準(zhǔn)予許可，不符合條件的即依法不予許可；同時(shí)，申請(qǐng)人也必須向行政機(jī)關(guān)如實(shí)提供自己的情況，相信行政機(jī)關(guān)會(huì)公正、公平地對(duì)自己實(shí)施行政許可。而明知自己不符合行政許可所要求的特定條件、隱瞞情況的行為，就會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的行政許可決定，進(jìn)而會(huì)造成危害社會(huì)利益和公共利益的后果。

實(shí)踐中，社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)于不符合條件的資質(zhì)認(rèn)定申請(qǐng)，最常用的不正當(dāng)手段就是欺騙和賄賂。欺騙的手段，一種是隱瞞情況。比如，申請(qǐng)資質(zhì)認(rèn)定的行政許可，從事社會(huì)公證檢驗(yàn)活動(dòng)，有一個(gè)基本的要求是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有與其從事檢測活動(dòng)相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，而申請(qǐng)人并不具備相應(yīng)資質(zhì)的檢驗(yàn)人員，卻向行政機(jī)關(guān)隱瞞這一情況，在獲取許可后從事檢測活動(dòng)，就會(huì)給檢測產(chǎn)品的質(zhì)量安全帶來威脅。欺騙的手段，還有一種就是故意提供虛假材料。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)的審查，通常都是依據(jù)申請(qǐng)人提供的各類證明材料實(shí)行書面審查，所以一旦申請(qǐng)人提供虛假材料，就可能擾亂行政機(jī)關(guān)正常的審查活動(dòng)，甚至?xí)?dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的許可決定，并進(jìn)而危害社會(huì)利益和公共利益。比如，某工程質(zhì)量檢測公司并不具備某種建筑材料檢測的條件，卻故意提供虛假材料，借用其他單位的相關(guān)資質(zhì)，騙取相應(yīng)的資質(zhì)許可決定，然后從事該建筑材料的質(zhì)量檢測，最后導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量存在安全隱患，甚至造成公共財(cái)產(chǎn)的重大損失。所以，申請(qǐng)人對(duì)于申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)隱瞞情況或者故意提供虛假材料的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

對(duì)于以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得批準(zhǔn)決定的違法行為的調(diào)查取證，可以根據(jù)申請(qǐng)材料與實(shí)驗(yàn)室的實(shí)際狀況進(jìn)行核對(duì)，采取對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)突訪、現(xiàn)場評(píng)審確認(rèn)或根據(jù)有關(guān)舉報(bào)現(xiàn)場調(diào)查的方式進(jìn)行。對(duì)此類違法行為處理的依據(jù)是《資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第四十三條規(guī)定：“實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得批準(zhǔn)決定的，國家認(rèn)監(jiān)委和地方質(zhì)檢部門應(yīng)當(dāng)撤銷其所取得的資質(zhì)認(rèn)定決定，并予以公布。實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)自被撤銷資質(zhì)認(rèn)定之日起3年內(nèi)，不得再次申請(qǐng)資質(zhì)認(rèn)定?！?/p>

被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得的行政許可，屬于無效行政許可，不受法律保護(hù)，而且被許可人對(duì)于自己的違法行為需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！缎姓S可法》第七十九條規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰?！痹?005年頒布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》中即有規(guī)定：“企業(yè)用欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得生產(chǎn)許可證的，由工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門處20萬元以下的罰款”。同樣地，由于《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》法律層級(jí)的限制，未能設(shè)立對(duì)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得批準(zhǔn)決定的違法行為相應(yīng)的罰則，相信會(huì)在將來的立法中予以確定。

隨著當(dāng)今世界市場化、信息化、產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)市場化是必然趨勢，企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也會(huì)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈分工的趨勢，走上對(duì)市場開展檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的社會(huì)化發(fā)展之路。因此，社會(huì)中介的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是未來檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。與社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的飛速發(fā)展共生的重要課題就是如何規(guī)范其發(fā)展，使其更好地服務(wù)于行政監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。質(zhì)監(jiān)部門切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化證后監(jiān)督管理，進(jìn)一步增強(qiáng)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的法制意識(shí)、規(guī)范檢驗(yàn)行為、確保檢驗(yàn)工作的有效性和公正性，顯得尤為重要。一方面要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的全過程監(jiān)管，著力優(yōu)化監(jiān)管流程，創(chuàng)新監(jiān)管模式，推進(jìn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理；另一方面更要全面提升監(jiān)管能力，認(rèn)真學(xué)習(xí)資質(zhì)認(rèn)定所遵守的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及復(fù)雜的技術(shù)性技能，達(dá)到法律適用和技術(shù)取證相銜接，從而有效打擊違法行為。當(dāng)然，在嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，更要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，切實(shí)幫助檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展。