我國電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)政策及機遇與挑戰(zhàn)分析

張洪滿，鄧明強

（森藍環(huán)保（上海）有限公司，上海201203）

我國電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)政策及機遇與挑戰(zhàn)分析

張洪滿，鄧明強

（森藍環(huán)保（上海）有限公司，上海201203）

針對近年我國頻繁出臺的電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)政策，系統(tǒng)論述了其發(fā)展脈絡(luò)，并從循環(huán)經(jīng)濟角度出發(fā)，分析了我國電子廢物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體思路，同時還對我國電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇與存在的問題進行剖析，對如何穩(wěn)定企業(yè)的電子廢物來源、提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平及降低企業(yè)運營成本進行建議性分析。

電子廢物；回收；處理；產(chǎn)業(yè)；政策；機遇；挑戰(zhàn)

電子廢物是經(jīng)濟和電子信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物。2000年以后，自20世紀八九十年代大量進入我國家庭的主要家電產(chǎn)品進入了報廢高峰期，電子廢物社會庫存急劇增加。此間，廣東貴嶼用事實給公眾傳遞了電子廢物及其加工處理過程對環(huán)境安全的危害性[1]。從2001年起，國家發(fā)改委就著手我國廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理的立法工作，截止到2011年，國家層面的行政法規(guī)《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》的正式實施，標志著我國基本完成對電子廢物回收處理行業(yè)政策體系的構(gòu)建。通過多部門聯(lián)動立法，從政策層面推動了“生產(chǎn)者責任延伸制”治污原則由倡導到執(zhí)行。分析了我國電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)政策從無到有、從零散到系統(tǒng)的發(fā)展脈絡(luò)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，以及電子廢物回收處理企業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)主體將面臨的機遇和存在的挑戰(zhàn)等問題，以期為我國電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一些建議參考。

1 電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)政策

1.1 產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展脈絡(luò)分析

進入21世紀，廢棄電器電子產(chǎn)品迅速增長，已成為不可忽視的環(huán)境污染源，而于1998年制定（2004年修訂）的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，采取的是末端治理方式，已不能滿足電子廢物污染環(huán)境防治的要求。鑒于廢棄電器電子產(chǎn)品及其處理過程已對局部地區(qū)造成嚴重污染的事實，2003年8月26日，原國家環(huán)境保護總局針對電子廢物管理發(fā)布了第一部規(guī)范性文件——《國家環(huán)境保護總局關(guān)于加強廢棄電子電氣設(shè)備環(huán)境管理的公告》，要求電子廢物產(chǎn)生單位向所在地環(huán)保部門提供電子廢物產(chǎn)量、流向、貯存、處置等信息。據(jù)此，各地方對電子廢物進行了首次大面積的摸底清查。2004年初，國家發(fā)改委宣布在全國推行廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理生產(chǎn)者責任制，并確定浙江省和青島市為國家廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理體系建設(shè)試點省市，原本希望借此摸索出能夠在全國推廣的經(jīng)驗，但因缺乏配套政策和資金支持，試點計劃夭折。

2006年4月27日，國家環(huán)境保護總局等四部委聯(lián)合下發(fā)了《廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》（以下簡稱《政策》），明確了廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治的“3R原則”和“市場準入、回收體系建設(shè)、安全處置3大目標”，對產(chǎn)品設(shè)計、信息標識制度、回收體系建設(shè)及企業(yè)技術(shù)手段等方面提出了要求，該文件為產(chǎn)業(yè)后續(xù)政策的制定起到了指導作用。此后，2007年和2008年相繼出臺的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》和《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》，分別對《政策》要點進行了落實和細化，后者還首次提出了行業(yè)準入條件，要求對企業(yè)實行名錄管理。

2009年6月，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合制定的《促進擴大內(nèi)需鼓勵汽車、家電“以舊換新”實施方案》和《家電以舊換新實施辦法》等政策，為在全國建立和形成一批專業(yè)的廢舊電器電子回收和拆解企業(yè)，以及構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟運營模式進行了再次探索嘗試。此次國家拿出資金對相關(guān)企業(yè)進行補貼，并由此加快催生了電子廢物回收、處理、再利用產(chǎn)業(yè)鏈的形成，強化了薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。家電“以舊換新”作為鋪墊政策，為2011年1月1日正式生效的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》（以下簡稱《條例》）的實施提供了很好的契機。《條例》的頒布標志著電子廢物污染防治已由部門規(guī)章升格為國家行政法規(guī)，權(quán)威性增加，對于防止和減少環(huán)境污染，促進資源綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟影響深遠。為配合《條例》的實施，環(huán)境保護部制定下發(fā)了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》等一系列文件，加大《條例》內(nèi)容落到實處的可操作性。值得關(guān)注的是，與《條例》配套的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的征收使用管理辦法》（以下簡稱《基金管理辦法》）已得到國辦的批準，正在頒布過程中，該辦法的實施最終將電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者責任落到實處。至此，我國圍繞電子廢棄物立法在注重電子廢物循環(huán)利用和生產(chǎn)者延伸責任制度方面已與國際前列國家接軌。

1.2 產(chǎn)業(yè)建設(shè)思路分析

自《循環(huán)經(jīng)濟促進法》實施以來，我國環(huán)保觀念已從末端治理轉(zhuǎn)向全過程控制，并逐漸認識和挖掘“放錯地方的資源”中潛在的價值。同樣，電子廢物除了環(huán)境污染性，還具有資源性，作為“城市礦產(chǎn)”的重要部分，已被納入了“城市礦山”建設(shè)規(guī)劃。早在2009年5月，國家發(fā)改委向國務(wù)院遞交的有關(guān)實施“城市礦山”等十大工程的建議書就受到了溫總理的重視。在此之前，總理與院士們在討論“十二五”規(guī)劃新興產(chǎn)業(yè)時便談到“城市礦產(chǎn)”。2010年起，國家發(fā)改委提出在全國范圍內(nèi)實施“城市礦產(chǎn)”工程。2010年5月12日，國家發(fā)改委、財政部發(fā)布了《關(guān)于開展城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)的通知》，決定用5年時間在全國建成30個左右技術(shù)先進、環(huán)保達標、管理規(guī)范、利用規(guī)模化、輻射作用強的“城市礦產(chǎn)”示范基地，推動包括廢舊電器電子產(chǎn)品在內(nèi)的重點“城市礦產(chǎn)”資源的循環(huán)利用、規(guī)模利用和高值利用。當年，首批7個示范基地就已啟動建設(shè)。

十二五期間，“城市礦產(chǎn)”的開發(fā)已全面升格為國家發(fā)展戰(zhàn)略，在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011—2015年）規(guī)劃綱要》中，“城市礦產(chǎn)”示范基地、廢舊商品回收體系示范等七方面被列入循環(huán)經(jīng)濟重點工程。2011年底，國家發(fā)改委發(fā)布的《“十二五”資源綜合利用指導意見》明確將“城市礦產(chǎn)”中的廢舊電器電子產(chǎn)品等再生資源列為重點領(lǐng)域，并把開展再生資源綜合利用試點示范和建設(shè)一批廢舊商品回收體系示范城市列為重點工程。

據(jù)此，我國電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展以循環(huán)經(jīng)濟作為基本路徑，依托“城市礦產(chǎn)”示范基地“點”的建設(shè)和“面”的輻射，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”的低碳、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，切實解決我國廢棄電器電子產(chǎn)品環(huán)境污染問題。

2 電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇

2.1 產(chǎn)業(yè)蘊藏巨大經(jīng)濟價值

當廢棄的電腦、電視機、冰箱、手機以“垃圾”的形態(tài)堆積在人們周圍時，誰能想象這將成為一座儲有優(yōu)良資源的“礦山”。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，社會源產(chǎn)生的電子廢棄物每年產(chǎn)生量估計為100～200萬t，工業(yè)源電子廢棄物每年產(chǎn)生量估計有數(shù)十萬噸。2010年“四機一腦”主要家電產(chǎn)量達5億臺，理論報廢量超5 000萬臺，報廢量年均增長20%，預(yù)計到2020年“四機一腦”報廢量將達1.37億臺。廢棄電器電子產(chǎn)品中含有許多有用的資源，如銅、鋁、鐵及玻璃、塑料等，見表1。

表1“四機一腦”的主要組成材料及含量（質(zhì)量百分比/%）[2]

丹麥研究人員指出，1 t廢棄電腦及部件中含有約0.45 kg黃金、39.6 kg錫、36 kg鎳、19.8 kg銻等貴重金屬，而僅0.45kg黃金，價值就達十幾萬元。根據(jù)行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2009年，我國10種主要再生有色金屬產(chǎn)量約633萬t，接近有色金屬總產(chǎn)量的24%，其中再生銅占銅總產(chǎn)量的52%，產(chǎn)值接近1 200億元。對電子廢物的回收再利用，既能減輕環(huán)境污染，又能從中“開采”大量再生資源，在地下礦產(chǎn)資源日趨枯竭的背景下，電子廢物回收利用產(chǎn)業(yè)前景十分廣闊。

2.2 行業(yè)準入門檻提高

《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》的實施，對電子廢物處理企業(yè)進行資格許可管理，為行業(yè)的準入設(shè)置了壁壘。對于現(xiàn)階段正在申報處理資質(zhì)的企業(yè)而言，競爭主要來源于圈內(nèi)企業(yè)，未來一段時間不排除圈內(nèi)企業(yè)出現(xiàn)并購重組或優(yōu)勝劣汰的可能性，而圈外企業(yè)短期內(nèi)再想進入則更加困難，行業(yè)已進入后布局階段?？梢哉J為，資質(zhì)管理為圈內(nèi)企業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的市場空間。

2.3 資金補貼常態(tài)化

家電“以舊換新”新政期間，國家通過經(jīng)濟杠桿調(diào)動使用者交投、銷售者回收、拆解企業(yè)處理的積極性。新政之后，企業(yè)不愿承擔高價收購成本，回收量急劇減少，企業(yè)處理能力空置。隨著《基金管理辦法》的實施，有處理資質(zhì)的企業(yè)將享受常態(tài)化的資金補貼。根據(jù)規(guī)定，國家首次對電子回收拆解企業(yè)補貼的標準確定在70～100元之間，具體約為電視機85元/臺、電冰箱80元/臺、洗衣機35元/臺、房間空調(diào)器35元/臺、微型計算機85元/臺。而與此對應(yīng)的回收基金征收標準分別為電視機15元/臺、電冰箱12元/臺、洗衣機7元/臺、房間空調(diào)器7元/臺、微型計算機10元/臺，預(yù)計每年征收基金規(guī)模約30億元，用于電子廢物回收處理專項費用的補貼。通過穩(wěn)定的資金補貼，彌補了電子廢物回收處理企業(yè)盈利的不足，確保從事公益性、環(huán)境服務(wù)業(yè)的電子廢棄物回收處理企業(yè)能夠獲得一定的市場利潤。

3 電子廢物回收處理產(chǎn)業(yè)亟待解決的問題

3.1 電子廢物回收渠道亟待解決

回收渠道的缺失已如同核心技術(shù)成為制約企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”?！耙耘f換新”政策的退出,使得回收處理企業(yè)對于廢棄物供應(yīng)源的競爭加劇，不少企業(yè)出現(xiàn)“無米下鍋”的窘境。相反，在很多小區(qū)附近都能看到回收廢舊電子電器產(chǎn)品的攤點和廣告，他們一方面回收市民送來的廢舊電子電器產(chǎn)品，同時也派人上門回收。不難看出，這種個體回收攤點構(gòu)成了目前電子廢棄物回收的主要網(wǎng)絡(luò)。

一份針對上海社區(qū)的調(diào)查顯示[3]，62.3%的居民表示不知道電子廢棄物的不當處置會對環(huán)境造成危害，對于如何處置家中淘汰的電子電器產(chǎn)品，高達68%的居民選擇將其淘汰的電子電器產(chǎn)品賣給小販，12%的居民表示會經(jīng)過維修后繼續(xù)使用，20%的居民則選擇直接將其丟棄。數(shù)據(jù)顯示出市民對電子廢棄物的危害、作用及其回收處置方面的環(huán)保意識還比較薄弱，傳統(tǒng)的處置方式已經(jīng)根深蒂固。一直以出價高者得之的市場交易規(guī)則，造成環(huán)保處理成本高的有資質(zhì)處理企業(yè)與無環(huán)保處理成本的小販競爭處于劣勢，在沒有強制回收法的情況下，企業(yè)只能參與市場競爭，要想生存，必須在合理布局回收渠道的基礎(chǔ)上內(nèi)部消化收購成本。

3.2 電子廢物處理技術(shù)水平亟待提高

電子廢物不同于一般的固體廢物，其類型復雜，種類多樣，組成的各種構(gòu)件物質(zhì)成分和含量相差很大，這就使得對它們的回收處理具有一定的難度。目前，采用簡單酸溶或露天焚燒回收金屬、貴重金屬的生產(chǎn)方法已逐漸被取締，但整個行業(yè)還是以拆解回收塑料、鐵、銅、鋁等易于回收的資源為主，一些寶貴資源沒有得到充分回收利用，尤其是電子廢物的深處理不到位，如稀貴金屬的分離、回收、再生利用等技術(shù)難度較大，含鉛玻璃、熒光粉、氟利昂及貴金屬電解廢液等環(huán)保處理成本高，加之運輸、倉儲和其他作業(yè)成本，壓縮了利潤空間。因此，企業(yè)必須依靠技術(shù)升級，拓寬、延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)業(yè)附加值，才能解決成本壓力難題。

3.3 產(chǎn)業(yè)政策落實力度亟待加強

我國已制定頒布了涉及電子廢物多環(huán)節(jié)的政策法規(guī)，給行業(yè)帶來了利好消息，但政策多是原則性的，具體條文還缺乏可操作性的配套措施。如國家法規(guī)明確規(guī)定對固體廢物污染環(huán)境防治實行污染者依法負責的原則，但電器電子產(chǎn)品銷售者尚未承擔起“廢棄電器電子產(chǎn)品回收義務(wù)”，使用者尚未承擔起“廢棄電器電子產(chǎn)品環(huán)境安全處理的責任”；又如《污染防治管理辦法》要求對隨意拆除廢棄電腦、電視機的做法嚴厲處罰，但因牽涉民生等問題，也沒有采取強制性措施；還有《條例》要求廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)納入地方城鄉(xiāng)規(guī)劃，但很多地方還沒有具體可行的方案；再如《關(guān)于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》提出要完善土地支持政策的保障措施，但操作也很困難，尤其對城市電子廢物回收處理企業(yè)而言，土地的配置和租金直接影響網(wǎng)點的布局。目前城市土地價格高昂，原本就無利可圖的企業(yè)更無力承受場地成本壓力。另外，2011年國家取消退稅政策，再生資源回收行業(yè)稅收實行“全額征收，只征不退”，回收企業(yè)的生存與發(fā)展舉步維艱[4]，因此，國家還需著力解決政策與其受益者之間對接的問題。

4 結(jié)論及建議

我國開展了10年電子廢物立法工作和管理模式探索，在電子廢物的污染防治和資源化方面積累了豐富的經(jīng)驗，已建立了相對完整的政策法規(guī)體系，并摸索出以循環(huán)經(jīng)濟為路徑的電子廢物污染控制和資源化利用的發(fā)展思路。在發(fā)展中，也需認識到，回收渠道是企業(yè)存亡的關(guān)鍵，較高的環(huán)保成本是企業(yè)參與市場競爭的劣勢所在，低層次的處理技術(shù)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的瓶頸所在。對此，企業(yè)須著力探索采用新方法解決回收渠道不暢的老難題，并在危害廢物處理、貴重金屬提取、廢塑料利用等深度處理與加工領(lǐng)域不斷拓寬和延伸產(chǎn)業(yè)鏈。同時，希望政府從法律、規(guī)劃以及稅收、土地政策方面改善行業(yè)發(fā)展環(huán)境；建議政府和企業(yè)聯(lián)合，加大電子廢物的環(huán)境危害性宣傳，提高公民對電子廢物危害性的認識，扭轉(zhuǎn)人們傳統(tǒng)處理電子廢物的觀念。最終，建立以政府為主導、企業(yè)為主體、社會共同參與的廢棄電器電子產(chǎn)品回收和處理機制，提高廢棄電器電子產(chǎn)品無害化處置和資源化利用水平，全面防止和控制電子廢物的環(huán)境污染。

[1]李燕，霍霞，吳庫生，等.電子垃圾污染區(qū)新生兒胎盤鎘含量及金屬硫蛋白表達水平[J].癌變畸變突變，2010(2)：26-29.

[2]李秀金.固體廢物處理與資源化[M].北京：科學出版社，2011：125-128.

[3]張超，王喜.基于GIS的上海市電子廢物回收網(wǎng)絡(luò)體系研究[C].上海：中國科學院上海冶金研究所，2000.

[4]丹陽市再生資源行業(yè)協(xié)會.停止再生資源增值稅退稅政策對回收行業(yè)的影響及政策建議[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟，2011，4(3)：26-27.

Policies for e-waste recycling industry and the opportunity-challenge analysis

ZHANG Hongman,DENG Mingqiang
（Selot Environment(Shanghai)Co.,Ltd.,Shanghai 201203,China）

Concerning the policies on e-waste recycling industry which were frequently launched,their development process was systematically analyzed,and the basic idea of e-waste industry development was put forward,in a perspective of circular economy.It also analyzed the opportunities and problems of e-waste recycling industry,and put forward some suggestions on how to stabilize the source of e-waste,upgrade industrial technology and reduce operating costs.

e-waste;recycling;treatment;industry;policy;opportunity;challenge

X705

A

1674-0912（2012）07-0025-04

2012－05－03）

張洪滿（1985-），男，江蘇鹽城人，碩士，研究方向：污染控制及資源綜合利用。