公共危機(jī)模式化管理問題研究

許士春 魏鋼毅

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州221116)

公共危機(jī)模式化管理問題研究

許士春 魏鋼毅

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州221116)

如何有效地管理公共危機(jī)、有效地預(yù)防公共危機(jī),將公共危機(jī)的危害程度降到最低且能夠準(zhǔn)確快速地處理公共危機(jī)是時代對政府的要求.公共危機(jī)模式化管理是公共危機(jī)管理的新內(nèi)容,對公共危機(jī)采取什么樣的模式化管理,應(yīng)取決于平時、戰(zhàn)時階段分類的大前提.根據(jù)相應(yīng)的靜態(tài)、動態(tài),平時、戰(zhàn)時相結(jié)合的模式化管理內(nèi)容,以公共危機(jī)的特點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn),在有限管理思想及效率原則的要求下,融入分級、分類管理思想.在平戰(zhàn)切換的管理過程中,模式化管理包涵著分級、分類管理的內(nèi)容,三者的關(guān)系不是層層迭加,而是系統(tǒng)化、整體化的管理.

政府;公共危機(jī)模式化管理管理問題

處于轉(zhuǎn)型期的中國,各種不同類型的公共危機(jī)頻繁發(fā)生,對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了消極影響.如何有效地管理公共危機(jī)、有效地預(yù)防公共危機(jī),將公共危機(jī)的危害程度降到最低且能夠準(zhǔn)確快速地處理公共危機(jī)是時代對政府的要求.2007年8月通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》標(biāo)志著我國公共危機(jī)管理體系趨向成熟.然而,從系統(tǒng)和整體的角度看,伴隨著現(xiàn)代社會公共危機(jī)范圍的不斷擴(kuò)大和影響程度的不斷加深,公共危機(jī)自身也變得更為復(fù)雜化.近年來的金融危機(jī)、各種自然災(zāi)害及社會領(lǐng)域的突發(fā)事件都證明了構(gòu)建和完善科學(xué)有效的公共危機(jī)管理模式,提高我國政府公共危機(jī)管理水平的必要性、緊迫性和重要性.

一、公共危機(jī)模式化管理的概念及載體

(一)公共危機(jī)模式化管理的概念

所謂公共危機(jī)模式化管理是指針對某類狀況所采用的一整套相互關(guān)聯(lián)的達(dá)致目標(biāo)的活動,在模式化管理中,管理者只需針對危機(jī)問題適用哪種管理模式做出判斷,進(jìn)而選擇相關(guān)管理模式.①許超:《基于時間相關(guān)性的危機(jī)管理研究---一種可能的分析框架》,《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2012年第1期.公共危機(jī)模式化管理目標(biāo)就是在最短的時間內(nèi)最大程度地控制,甚至是緩解危機(jī),保障公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全,恢復(fù)社會日常秩序,恢復(fù)健康的社會環(huán)境和自然環(huán)境,快速地將危機(jī)狀態(tài)轉(zhuǎn)化為常態(tài).公共危機(jī)進(jìn)行模式化的管理能夠迅速控制危機(jī),即使理論上的模式不能完全與現(xiàn)實(shí)情況吻合,實(shí)踐中也能為管理者提供管理流程和管理范圍的有效參考,從而減輕管理者的負(fù)擔(dān).模式化管理是現(xiàn)代政府公共危機(jī)管理工作中比較常見的一種管理措施.例如,在國家遭遇重大災(zāi)難或危害時,很多國家政府會宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),這就是一種典型的危機(jī)模式化管理.一旦開始了模式化管理的程序,管理方就無需再根據(jù)個別狀況分別進(jìn)行管理決策、指揮和協(xié)調(diào)行動,而是根據(jù)危機(jī)管理模式的規(guī)定和要求自動判斷并做出選擇,從而提高在管理時間上的效率.模式化管理猶如一個與外界聯(lián)系的卻又半封閉的系統(tǒng),它包括多個層面,封閉是為了外層與內(nèi)層的穩(wěn)定有效的聯(lián)系和交流,最外層是整個危機(jī)管理模式化的管理框架,內(nèi)層包括模式化決策、模式化協(xié)調(diào)、模式化執(zhí)行等程序,從而達(dá)到適度管理和最大限度提高管理效率的目的.當(dāng)危機(jī)發(fā)生時,管理者可以迅速地找到能夠直接適用的模式,即使沒有完全吻合的管理模式,也可以找到類似或相近的管理模式,以替代傳統(tǒng)的耗時耗力進(jìn)行大量的臨時性決策的應(yīng)急管理活動.在時間相關(guān)性的影響下,根據(jù)政府進(jìn)行危機(jī)管理的基礎(chǔ)和進(jìn)行危機(jī)管理時的行政運(yùn)行兩個階段,將模式化管理分為靜態(tài)模式化管理系統(tǒng)和動態(tài)模式化管理系統(tǒng),二者是既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個系統(tǒng).

(二)公共危機(jī)模式化管理的載體

公共危機(jī)模式化管理與項(xiàng)目管理,將公共危機(jī)視為特殊的項(xiàng)目管理,根據(jù)項(xiàng)目管理所依靠的體系框架,結(jié)合公共危機(jī)的特點(diǎn)建立模式化管理載體---公共危機(jī)模式化管理體系.在整體結(jié)構(gòu)上,公共危機(jī)模式化管理體系由指揮調(diào)度、處置執(zhí)行、資源供給、信息處理、和決策輔助等五個即相互聯(lián)系又有不同分工的小系統(tǒng)組成.五大系統(tǒng)的主要功能分別是:指揮調(diào)度系統(tǒng)是公共危機(jī)管理中最高決策者,可以是個人也可以是某一組織,依據(jù)危機(jī)現(xiàn)場實(shí)情、實(shí)況做出判斷或決定,并及時通過信息處理系統(tǒng)向各個支系統(tǒng)傳達(dá)命令,它承載的是對危機(jī)全過程的統(tǒng)一指揮性任務(wù).處置執(zhí)行系統(tǒng)是對指揮調(diào)度系統(tǒng)形成的指令元進(jìn)行具體執(zhí)行的系統(tǒng),如何準(zhǔn)確、高效地執(zhí)行指揮調(diào)度系統(tǒng)下達(dá)的命令是本系統(tǒng)的核心任務(wù),進(jìn)而達(dá)到完成各種應(yīng)急搶險任務(wù)的大目標(biāo).資源供給系統(tǒng)承載著為管理過程提供資源保障的任務(wù),是整個模式化管理系統(tǒng)的"后勤部",為順利解決危機(jī)提供必要的資源儲備及資源維護(hù)是其核心任務(wù),危機(jī)之前進(jìn)行資源需求的評估工作,危機(jī)之中應(yīng)做到迅速、快捷地調(diào)度所需資源.信息處理系統(tǒng)是公共危機(jī)模式化管理體系的信息中心,負(fù)責(zé)危機(jī)信息實(shí)時共享,為其他系統(tǒng)提供信息支持,包括信息搜集、處理、存儲、轉(zhuǎn)換、傳輸、更新、共享、維護(hù)等任務(wù).決策輔助系統(tǒng)的任務(wù)是對公共危機(jī)模式化管理中決策問題提出建議或方案,是對指揮調(diào)度系統(tǒng)的補(bǔ)充和輔助.它可以進(jìn)行基于危機(jī)實(shí)情的由專家?guī)熘С值奶幚砦C(jī)利弊的客觀分析,預(yù)警分析、預(yù)案選擇、效果評估、資源調(diào)度方案設(shè)計(jì)等,雖然是指揮調(diào)度系統(tǒng)的輔助,但它要從學(xué)術(shù)、理論或技術(shù)的角度進(jìn)行分析,是指揮調(diào)度系統(tǒng)的補(bǔ)充、完善和輔助.總之,指揮調(diào)度系統(tǒng)是進(jìn)行公共危機(jī)模式化全過程管理的"首長",是整個體系中最高決策機(jī)構(gòu).其它四個為支持系統(tǒng),聽命于指揮調(diào)度系統(tǒng)并分別承載著對其它各類功能的支持,以保證指揮調(diào)度系統(tǒng)做出及時有效的決策.

二、進(jìn)行模式化管理的指導(dǎo)思想及原則

公共危機(jī)模式化管理的指導(dǎo)思想是適度管理,或稱管理適度.適度管理是指政府在危機(jī)管理過程中實(shí)際、準(zhǔn)確、合理的調(diào)配各類社會資源,做到既不省略必要資源又不浪費(fèi)資源.十九世紀(jì)自由主義的代表人物約翰.繆勒就提出過"國家適度干預(yù)"學(xué)說,他將政府職能區(qū)分為"必要職能"和"任選職能",將政府干預(yù)的形式分為"命令式"和"非命令式",提出政府的干預(yù)必須在人們的社會自由和經(jīng)濟(jì)自由的框架內(nèi)展開.①顏鵬飛、張青:《論約翰.繆勒的國家適度干預(yù)學(xué)說》,《經(jīng)濟(jì)評論》1996年第6期.關(guān)于適度危機(jī)管理的重要性,莫紀(jì)宏(2003)認(rèn)為,緊急狀態(tài)時期,一些最基本的公民權(quán)利不得被剝奪,這有利于防止政府隨意濫用行政緊急權(quán)利,而使公民失去不應(yīng)當(dāng)失去的權(quán)利.②參見莫紀(jì)宏:《重大突發(fā)事件與緊急狀態(tài)立法》,2003年5月.結(jié)合公共危機(jī)的特點(diǎn)及其管理目標(biāo)上的效率要求,政府在進(jìn)行危機(jī)管理時應(yīng)根據(jù)危機(jī)的實(shí)際影響在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面按照實(shí)際情況做到適度投入,既不過分管理又不缺位管理.

公共危機(jī)模式化管理運(yùn)行中要注重平戰(zhàn)切換和調(diào)級及時的原則.當(dāng)沒有危機(jī)事件時,整個體系的主要工作是處理一些屬于平時狀態(tài)的基礎(chǔ)性管理任務(wù),并適時監(jiān)控相應(yīng)的數(shù)據(jù)指標(biāo),做好各項(xiàng)應(yīng)急資源的儲備工作,當(dāng)能體現(xiàn)危機(jī)狀況、進(jìn)度或安危程度的數(shù)據(jù)超過警戒值時,如測控水位、天氣指標(biāo)、紅外熱度的測控范圍等超過了安全指標(biāo),就要及時發(fā)出預(yù)警信號,并根據(jù)危機(jī)的危害程度改變或調(diào)整體系運(yùn)行狀態(tài).一旦轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)時狀態(tài),公共危機(jī)模式化管理體系的運(yùn)行狀態(tài)就會提高到相應(yīng)的級別狀態(tài),如危害仍然繼續(xù)惡化,則應(yīng)升級事態(tài)級別.執(zhí)行指揮調(diào)度任務(wù)的機(jī)構(gòu)就要提高預(yù)警級別,同時其它系統(tǒng)也應(yīng)據(jù)此進(jìn)行自動調(diào)整以配合整體目標(biāo)的實(shí)施.

三、不同危機(jī)狀態(tài)下公共危機(jī)模式化管理系統(tǒng)的作用

羅伯特.希斯將危機(jī)管理過程概括為4R模式,即危機(jī)管理可劃分為縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)等四個階段,有效危機(jī)管理是對4R模式所有方面的整合.③肖鵬英:《危機(jī)管理》,華南理工大學(xué)出版社2008年版.根據(jù)希斯的4R階段理論,結(jié)合危機(jī)事件發(fā)生發(fā)展的情況,我們將模式化管理體系的運(yùn)行狀態(tài)劃分為平常狀態(tài)和非平常狀態(tài).

(一)平常狀態(tài)

平常狀態(tài)是指既沒有發(fā)生危機(jī)事件也沒有預(yù)兆表明要發(fā)生危機(jī)事件可能的狀態(tài),是公共危機(jī)模式化管理體系在警戒、戰(zhàn)時狀態(tài)之外時段所處的狀態(tài).處在平時狀態(tài)中模式化管理體系要做好各方面的準(zhǔn)備及保障工作,如制訂出危機(jī)管理的各項(xiàng)預(yù)案,根據(jù)預(yù)案組織相關(guān)人員進(jìn)行演練,對公民實(shí)施培訓(xùn)以提高安全意識和自我保護(hù)技能,監(jiān)督和查看各項(xiàng)應(yīng)急資源的籌備情況等.此外,對危機(jī)事態(tài)的預(yù)警、預(yù)測工作也是平常狀態(tài)下的基礎(chǔ)性工作.模式化管理系統(tǒng)應(yīng)不斷提高預(yù)測準(zhǔn)確度和預(yù)警監(jiān)控能力,在平常狀態(tài)下多積累經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),不斷創(chuàng)新方法以便及時準(zhǔn)確地發(fā)覺危機(jī)將要發(fā)生的苗頭,預(yù)測工作的準(zhǔn)確度直接影響著整體模式化管理體系工作的進(jìn)度和力度.

(二)非平常狀態(tài)

非平常狀態(tài)包括危機(jī)發(fā)生前的警戒階段和危機(jī)發(fā)生中的戰(zhàn)時狀態(tài).當(dāng)預(yù)警系統(tǒng)檢測或預(yù)測到某種危機(jī)事件的進(jìn)展可能達(dá)到或超過警戒值時應(yīng)立刻發(fā)出信號,呼吁整體體系迅速轉(zhuǎn)換為警戒狀態(tài).轉(zhuǎn)換為警戒狀態(tài)后,保護(hù)性措施應(yīng)立即啟動,如加強(qiáng)進(jìn)口檢疫、發(fā)病區(qū)物資檢疫消毒等,防止一些可避免的危機(jī)因素傳播;其次要為體系進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)做好充足的資源保障.警惕狀態(tài)中的體系要有所作為、防控為主,全力將可能發(fā)生的危機(jī)事件扼殺在苗頭階段.在使用各種必要手段和防控方法后仍無法避免或阻止危機(jī)事件爆發(fā)時,整個模式化管理體系應(yīng)立即進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)并開展戰(zhàn)時狀態(tài)的一系列運(yùn)行.戰(zhàn)時狀態(tài)中要根據(jù)已發(fā)生危機(jī)事件的類型、破壞程度等確定相應(yīng)的管理方案,展開對危機(jī)事件全過程的處置管理.

四、計(jì)劃前的準(zhǔn)備:靜態(tài)中的模式化

應(yīng)急管理體制是一個由橫向機(jī)構(gòu)和縱向機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)與社會組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng),主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)及專家組等.①薛瀾、鐘開斌:《國家應(yīng)急管理體制建設(shè):挑戰(zhàn)與重構(gòu)》,《改革》2005年第3期.對公共危機(jī)事件進(jìn)行管理的動態(tài)模式中的每個階段都要以靜態(tài)系統(tǒng)為根基.規(guī)范的組織體系,充足的資金物質(zhì)保障系統(tǒng)及公眾應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)成公共危機(jī)模式化管理靜態(tài)系統(tǒng)的必要條件.

(一)靜態(tài)中的模式化管理范式

此處的"靜態(tài)"指的是沒有危機(jī)時的平時狀態(tài),整個模式化體系按照常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn),承擔(dān)的都是常規(guī)任務(wù),各個系統(tǒng)無需根據(jù)危機(jī)實(shí)情做出任何的調(diào)整,常設(shè)性和常規(guī)性是靜態(tài)中的模式化管理體系的突出特點(diǎn).目前許多發(fā)達(dá)國家都已針對公共危機(jī)管理設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)了危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的常設(shè)制.以靜態(tài)中的模式化管理的廣泛適應(yīng)性為目標(biāo),采用"綜合性危機(jī)管理系統(tǒng)+應(yīng)急指揮系統(tǒng)+各專業(yè)危機(jī)處理系統(tǒng)"的范式.綜合性危機(jī)管理系統(tǒng)是要求在中央或國家級的層面設(shè)立一個綜合性的危機(jī)管理職能機(jī)構(gòu),直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急工作,并可以向地方派遣辦事機(jī)構(gòu).應(yīng)急指揮系統(tǒng)是根據(jù)不同的行政區(qū)域,一般以省或市為單位,必要時可以以國家為單位,采用何種級別根據(jù)實(shí)情決定;實(shí)行由本行政區(qū)域的主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的常設(shè)性危機(jī)處理領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作,應(yīng)自動吸納各相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員,如財(cái)政、建設(shè)等系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人,對應(yīng)急救助和突發(fā)災(zāi)害的處理工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),平時與各部門危機(jī)管理顧問團(tuán)保持密切聯(lián)系,收集信息研究制定預(yù)案.各專業(yè)危機(jī)處理系統(tǒng)是指趕赴危機(jī)現(xiàn)場直接負(fù)責(zé)現(xiàn)場應(yīng)急管理的承擔(dān)實(shí)際操作任務(wù)的隊(duì)伍系統(tǒng),平時應(yīng)做好訓(xùn)練和演習(xí)等工作.

(二)靜態(tài)模式化管理中各系統(tǒng)的常規(guī)化運(yùn)行

靜態(tài)的模式化管理體系以指揮調(diào)度系統(tǒng)、處置執(zhí)行系統(tǒng)、決策參謀系統(tǒng)、資源供給系統(tǒng)、信息處理系統(tǒng)等五大系統(tǒng)的相互作用有效結(jié)合為基礎(chǔ).根據(jù)"綜合性危機(jī)管理系統(tǒng)+應(yīng)急指揮系統(tǒng)+各專業(yè)性危機(jī)處理系統(tǒng)"的范式,指揮調(diào)度系統(tǒng)應(yīng)置于整個模式化管理體系的核心地位.

1.指揮調(diào)度系統(tǒng).作為公共危機(jī)事件應(yīng)急管理體系的核心和中樞,包括進(jìn)行決策,向各個相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出指令或進(jìn)行授權(quán),并協(xié)調(diào)其他系統(tǒng)的功能和動作.②鐘開斌:《認(rèn)知-心理、官僚-組織與議程-政治-西方危機(jī)決策解釋視角的構(gòu)建與發(fā)展》,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2007年第1期.在靜態(tài)模式中指揮調(diào)度系統(tǒng)的具體職能包括:第一,組織、研究、培訓(xùn)和模擬演練職能;第二,信息的處理分析及匯總;第三,制定并更新完善各類大小制度;第四,組織協(xié)調(diào);第五,組織安全檢查和事故檢查;第六,判定危機(jī)事件的性質(zhì)及征兆;第七,對應(yīng)急管理的儲備資源進(jìn)行監(jiān)督、配置和協(xié)調(diào).

2.處置執(zhí)行系統(tǒng).處置執(zhí)行系統(tǒng)接受指揮調(diào)度系統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo),是對指揮調(diào)度系統(tǒng)形成的指令和應(yīng)急管理要求進(jìn)行具體實(shí)施的系統(tǒng).在靜態(tài)的模式化體系中,處置執(zhí)行系統(tǒng)主要承擔(dān)著體系的日常運(yùn)行、維護(hù)和更新改造,執(zhí)行和協(xié)調(diào)等職能.除此之外,還要具體施行指揮調(diào)度系統(tǒng)指定的培訓(xùn)大綱和演練計(jì)劃,組織本系統(tǒng)人員參加專業(yè)技能培訓(xùn),積極參與系統(tǒng)內(nèi)部和其他系統(tǒng)模擬危機(jī)處理計(jì)劃的演練,并及時將培訓(xùn)和演練的情況回饋給指揮調(diào)度系統(tǒng).

3.資源供給系統(tǒng).資源分為物質(zhì)資源和人力資源,本系統(tǒng)的特有職能是制訂和實(shí)施完備的資源維護(hù)制度,將現(xiàn)有資源進(jìn)行量化,并對儲備資源進(jìn)行定期維護(hù).當(dāng)資源保有量低于安全線時應(yīng)及時補(bǔ)充資源.資源的儲備工作還要考慮到一旦發(fā)生危機(jī)事件能在短時間內(nèi)迅速將資源調(diào)集至危機(jī)現(xiàn)場的途徑,在此應(yīng)考慮遵循地域就近和有效利用原則,依據(jù)資源的自然分布情況來配置出操作性強(qiáng)的迅速、快捷的調(diào)用方案.此外,政府還應(yīng)考慮設(shè)立應(yīng)急專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),做好危機(jī)管理必要物資的儲備、管理、調(diào)配工作.

4.信息處理系統(tǒng).信息處理系統(tǒng)通過全角度、多方位的多種采集、管理和發(fā)布信息的手段,對公共危機(jī)事件發(fā)生前的每個環(huán)節(jié)進(jìn)行多層次的全天候監(jiān)控.同時搜集、發(fā)布信息,對危機(jī)事件處置前后狀況進(jìn)行實(shí)時對比監(jiān)視,保證信息在系統(tǒng)外能及時、準(zhǔn)確地獲取,在系統(tǒng)內(nèi)部能安全、流暢地傳遞,從而節(jié)省系統(tǒng)內(nèi)外應(yīng)對重大危機(jī)事件的反應(yīng)時間.全過程信息系統(tǒng)的運(yùn)行包括信息的采集、處理、傳輸?shù)热齻€階段,建立起相關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫,以面向問題的解決為原則,對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行維護(hù)和更新并做好相應(yīng)的保密措施.

5.決策輔助系統(tǒng).決策輔助系統(tǒng)相當(dāng)于一個專家?guī)旎蛑悄覉F(tuán),為整個靜態(tài)模式化管理體系提供決策建議及方法支持,其囊括了與危機(jī)管理有關(guān)的各個行業(yè)的專家學(xué)者或行政人員,它在安全保障的機(jī)制研究、危機(jī)事件的分類分級方法研究的基礎(chǔ)上,提出各項(xiàng)安全培訓(xùn)和演練方案,且承擔(dān)著預(yù)案庫的管理任務(wù),為資源的優(yōu)化配置提供決策建議,并參與危機(jī)事件的事后評估工作.

危機(jī)管理靜態(tài)體系的運(yùn)行離不開所處的法律政策和規(guī)章制度環(huán)境,除科學(xué)合理地建設(shè)靜態(tài)模式化系統(tǒng)以外,政府還應(yīng)注意危機(jī)管理相關(guān)法律制度的建設(shè)與完善.

五、實(shí)情中的運(yùn)行:動態(tài)中的模式化

動態(tài)是指公共危機(jī)模式化管理體系于危機(jī)發(fā)生時在平戰(zhàn)不同狀態(tài)下的切換,在不同危機(jī)級別之間的切換,在不同類型的危機(jī)之間的切換,是根據(jù)公共危機(jī)事件不同的發(fā)展態(tài)勢而及時調(diào)整管理方式的動態(tài)過程.

(一)常態(tài)---非常態(tài)切換中的動態(tài)

根據(jù)危機(jī)發(fā)生與否及發(fā)生前后的不同任務(wù)要求順序?qū)⑽C(jī)管理的狀態(tài)分為平時、警戒和戰(zhàn)時三個不同的管理階段,對公共危機(jī)進(jìn)行模式化管理時要依據(jù)事件的發(fā)生、發(fā)展態(tài)勢,結(jié)合實(shí)際情況在三個不同狀態(tài)間進(jìn)行準(zhǔn)確而有效的切換.如將警戒和戰(zhàn)時狀態(tài)合并為一種狀態(tài)時,管理模式的切換就應(yīng)變?yōu)槠?時)戰(zhàn)(時)切換并伴隨著不同級別間管理模式的切換.一是一旦在信息處理體系中發(fā)現(xiàn)危機(jī)事件的任何征兆,根據(jù)基于危機(jī)事件機(jī)理的分級自動生成此次危機(jī)事件的級別,并采取有針對性的措施并發(fā)出早期警告;若在該階段不能消除突發(fā)事件,則應(yīng)立即發(fā)出警報(bào),啟動戰(zhàn)時狀態(tài).二是在突發(fā)事件處理結(jié)束后,轉(zhuǎn)危為安進(jìn)入平常狀態(tài)時,應(yīng)及時關(guān)閉戰(zhàn)時后勤保障系統(tǒng).公共危機(jī)模式化管理體系從平常狀態(tài)進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)各個系統(tǒng)都應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)時狀態(tài)的要求做出改變或調(diào)整.

(二)不同級別、不同時期之間管理模式的切換

不同級別切換是為確保在危機(jī)發(fā)生時期的特殊需要,在未出現(xiàn)公共危機(jī)事件爆發(fā)先兆的前提下,指揮調(diào)度系統(tǒng)的負(fù)責(zé)方可以主動調(diào)整安全保障系統(tǒng)的安全級別,或進(jìn)入戰(zhàn)時保障系統(tǒng).因危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢具有不確定性,危機(jī)級別的切換可以是相鄰級別間的切換(如一級和二級),也可以是任意兩個級別間的切換.將公共危機(jī)事件合理地劃分為不同的級別,據(jù)此采取不同的應(yīng)對措施,這是各國危機(jī)管理者公認(rèn)的有效理念.如美國從危害程度的大小出發(fā),對突發(fā)事件分為緊急事件、重大災(zāi)難、災(zāi)害、自然災(zāi)害、危害等.①參見新華視點(diǎn):《突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架體系透視》,人民網(wǎng),2005年2月28日.例如,有的公共危機(jī)會造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和重大的社會負(fù)面影響,但處理過程和方法卻快速簡單,這種危機(jī)事件的級別就無需設(shè)置的很高.因此,要在科學(xué)分析、評估各級政府應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)上,使應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)重心由中央、省向市、縣下移,即國家應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循"能力本位"和"重心下移"兩個基本原則.②薛瀾、鐘開斌:《突發(fā)公共事件分類、分級與分期:應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》,《中國行政管理》2005年第2期.根據(jù)"能力本位"和"重心下移"的原則,結(jié)合我國行政區(qū)劃級別的特點(diǎn),公共危機(jī)事件可分為五個級別,分別用五種顏色表示其危機(jī)程度遞減,即紅、橙、黃、綠、藍(lán)等五級別,其應(yīng)對機(jī)構(gòu)從中央到地方逐級遞減.

進(jìn)行危機(jī)分級的目的是對危機(jī)進(jìn)行合理地管理,即從政府的客觀能力出發(fā)對應(yīng)危機(jī)管理的需要.在公共危機(jī)模式化管理的動態(tài)過程中,根據(jù)時間相關(guān)性的影響,處于不同時期的危機(jī),其危害程度也是不一樣的,這就要求管理者用發(fā)展的動態(tài)的眼光去看待危機(jī)管理.當(dāng)危機(jī)發(fā)生之初,往往影響較小,此時對危機(jī)危害程度的分級也較低,進(jìn)行危機(jī)管理的力度及規(guī)模也較小較輕,一旦危機(jī)達(dá)到了爆發(fā)期,或不可控的態(tài)勢時,相應(yīng)的影響級別也應(yīng)提高,管理力度、危機(jī)管理的投入規(guī)模也應(yīng)隨之提高,這也是有限管理思想在動態(tài)模式化管理過程中的體現(xiàn).

(三)不同類型危機(jī)管理模式的切換

類型不同的突發(fā)公共事件其表現(xiàn)形式和對社會的影響也不同,相應(yīng)的,對國家應(yīng)急措施的要求也不同.例如,社會沖突應(yīng)急管理要求以國家強(qiáng)有力的限制性措施為中心,而自然災(zāi)害應(yīng)急管理則以國家保護(hù)性和救助性措施為中心,限制性措施適當(dāng)輔助.對于公共危機(jī)的分類,不同的研究者有不同的分類方法.薛瀾、鐘開斌(2005)將公共危機(jī)劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等五大類(見表1).

表1 公共危機(jī)事件的分類劃分

這種基于危機(jī)事件發(fā)生誘因進(jìn)行的分類,既有利于為預(yù)防突發(fā)公共事件提供線索,又有利于為國家應(yīng)急管理措施提供基本信息,符合危機(jī)管理的基本原則.針對不同類型、不同領(lǐng)域的突發(fā)事件,各部門、各地方也應(yīng)設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),完善應(yīng)急管理體制.例如,抗震減災(zāi)、災(zāi)害救助、國家防汛抗旱、安全生產(chǎn)、森林防火、公共衛(wèi)生、公安、通訊、反劫持、反恐等專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)進(jìn)一步完善,相應(yīng)的軍隊(duì)系統(tǒng)的應(yīng)急管理組織體系也要得到加強(qiáng).目前,我國31個省區(qū)市和5個計(jì)劃單列市相繼成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),組建或明確了辦事機(jī)構(gòu).需要指出的是,這五類公共事件不是截然對立的,它們相互之間存在類似的特性和多維的聯(lián)系,并且在特定的條件下可以相互轉(zhuǎn)化,帶來蝴蝶效應(yīng).公共危機(jī)的分類方法也不是唯一的,但無論采取何種分類方法,目的都是促進(jìn)管理者更合理、科學(xué)、高效地處理公共危機(jī).

六、結(jié)語

公共危機(jī)模式化管理是公共危機(jī)管理的新內(nèi)容,對公共危機(jī)采取什么樣的模式化管理,應(yīng)取決于平時、戰(zhàn)時階段分類的大前提.根據(jù)相應(yīng)的靜態(tài)、動態(tài),平時、戰(zhàn)時相結(jié)合的模式化管理內(nèi)容,以公共危機(jī)的特點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn),在有限管理思想及效率原則的要求下,融入分級、分類管理思想.需要注意的是,在平戰(zhàn)切換的管理過程中,模式化管理也包涵著分級、分類管理的內(nèi)容,三者的關(guān)系不是層層迭加,而是系統(tǒng)化、整體化的管理.即當(dāng)危機(jī)發(fā)生時,模式化管理體系從平時狀態(tài)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時狀態(tài),此過程也伴隨著對危機(jī)的定級、分類工作,以確定某一時間點(diǎn)危機(jī)的危害級別、類型,并以靜態(tài)為基礎(chǔ),迅速整理出這一時段的管理內(nèi)容和方法.

(責(zé)任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003-4145[2012]08-0158-05

2012-04-27

許士春,男,博士、中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師,碩士生導(dǎo)師.魏鋼毅,女,中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生.

本文系江蘇省研究生創(chuàng)新工程項(xiàng)目(編號:CXZZ11-0319);中央高校專項(xiàng)基金項(xiàng)目(編號:2010W2)的部分成果.