工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目的建設(shè)管理問題與對策

■ 倪傳仁 Ni Chuanren

0 前言

工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目一般是將舊廠房改造為辦公、商業(yè)或文化傳媒用房，所以又稱創(chuàng)意園區(qū)項目。與拆除原廠房建新房相比，工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目具有施工工期短，成本低等優(yōu)點。近年來各地推進開發(fā)的創(chuàng)意園區(qū)項目改造了老廠房，提高了原廠房的使用價值，推動了企業(yè)改制，盤活了國有資產(chǎn)，使之保值增值，因此工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目符合各地招商引資的要求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，推進了各地區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展(圖1)。但同時，由于工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目涉及土地使用性質(zhì)的改變、規(guī)劃的變動、建筑結(jié)構(gòu)的變動等，工程項目的審批程序復雜。一些建設(shè)責任主體規(guī)避有關(guān)法定程序的做法，在帶來了一系列法律問題的同時，也給工程的安全質(zhì)量帶來了隱患，應當引起有關(guān)政府部門的高度重視。

圖1 經(jīng)改建的工業(yè)廠房

1 當前工業(yè)廠房改建園區(qū)改建過程中存在的問題

上海市某區(qū)自1997年以來報監(jiān)的工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目有15個，目前，雖經(jīng)多方努力，仍有4個工程項目未能辦理竣工驗收或備案，從中反映出工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目存在的問題，歸納起來主要如下：

1.1 建設(shè)單位在辦理建設(shè)程序時的問題

(1)由于工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目中的工業(yè)廠房土地性質(zhì)屬于工業(yè)用地，改造后的土地性質(zhì)發(fā)生了改變，成為商業(yè)用地或商辦等其他用地，需辦理相應的土地使用性質(zhì)的變更。由于變更又涉及規(guī)劃和房地管理部門的相關(guān)要求，因此手續(xù)復雜，還會產(chǎn)生一些交易費用，建設(shè)單位往往不愿辦理。

(2)由于工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目往往改變外墻的立面，有的還涉及在建筑物中加層、結(jié)構(gòu)變動或者功能性變動，改變了規(guī)劃的原有要求，甚至增加了建筑面積，影響了規(guī)劃中容積率的要求，規(guī)劃審批面臨瓶頸。

(3)受原有建筑物當時設(shè)計標準的限制，工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目往往在消防、防雷、節(jié)能改造時常遇到手續(xù)申辦困難。

(4)由于建設(shè)單位想要規(guī)避正常的改建擴建建設(shè)程序的一些要求，有資質(zhì)的正規(guī)設(shè)計單位不愿設(shè)計，即使正規(guī)設(shè)計單位愿意設(shè)計，審圖機構(gòu)也無法出具審圖合格的意見，建設(shè)單位無法獲得合法的施工文件。

1.2 建設(shè)單位的一些違規(guī)做法

(1)正因為有以上的一些問題，建設(shè)單位難以按正常途徑辦妥建設(shè)工程的手續(xù)，但是如果不辦理施工許可證，會受到周邊居民的舉報和阻撓，將導致工程無法進行，為了能給工程披上“合法的外衣”，導致許多建設(shè)單位產(chǎn)生“走捷徑”、“打擦邊球”的想法，他們的方法往往是用裝飾工程報監(jiān)，這種方法逃避了土地、規(guī)劃、施工圖審圖和其他監(jiān)管部門的審批。建設(shè)單位的目的非常明確，由于房產(chǎn)證在手，只要能夠施工，工程驗收通過與否對他們已沒有意義，他們寧可挨罰，也要把工程完成，投入使用是他們的最終目的。

(2)建設(shè)單位經(jīng)常利用“兩套施工圖”來逃避監(jiān)管，一套是為了應付監(jiān)督部門的所謂不改變結(jié)構(gòu)的裝飾圖紙，一套是改變了結(jié)構(gòu)的實際施工圖(圖2)。實踐中增加樓梯、增加樓層、擅自拆除承重墻的現(xiàn)象較為普遍，當然，這種實際施工圖由于是違規(guī)的，也就無法通過正規(guī)審圖。

(3)由于工程項目本身是違規(guī)的，因此，一些有資質(zhì)的施工單位不愿施工，建設(shè)單位就找一些低資質(zhì)或沒有資質(zhì)的施工單位進行施工，施工質(zhì)量和施工安全都得不到有效保證。

1.3 建設(shè)單位違規(guī)做法的后果

(1)破壞了國家正常的土地、規(guī)劃等法制秩序，引發(fā)信訪和投訴，有的還會引起一些糾紛，將耗費許多行政管理資源來進行事后處理；也為今后的房地產(chǎn)交易帶來了問題。

(2)由于設(shè)計、施工問題嚴重，消防、結(jié)構(gòu)安全、建筑節(jié)能等一系列問題將會出現(xiàn)，導致工程無法通過工程驗收。使用單位往往不驗收或不通過驗收就使用，會因房屋的結(jié)構(gòu)安全、消防隱患等情況給使用帶來一系列安全問題，甚至有可能會產(chǎn)生災難性的事故。

2 建議

由于來自各方面利益的驅(qū)動，工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目手續(xù)無法按正規(guī)的程序進行辦理，政府的建設(shè)行政主管部門因此也無法對違規(guī)的工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目的前置程序和施工過程進行控制。實踐中，政府的建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督部門往往因依法行政使工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目無法進行竣工備案而受到指責，成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“替罪羊”。

為使工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目能順利推進，促進經(jīng)濟又好又快的發(fā)展，結(jié)合工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目在程序上的困難，特建議如下：

2.1 盡快出臺“工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目管理辦法”

結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際，相關(guān)政府行政管理部門應一起針對工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目研究相應的管理辦法，盡快出臺“工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目管理辦法”，該辦法中應當對工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目的規(guī)劃，土地性質(zhì)的改變，報建、報監(jiān)辦法等作出規(guī)定，辦法中應面對現(xiàn)實，尊重歷史，使工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目在程序上有可行的途徑；使政府各職能部門在各自職能范圍內(nèi)能依法提供優(yōu)質(zhì)服務和管理；使建設(shè)單位可以依法辦理工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目的建設(shè)手續(xù)，確保建設(shè)工程安全質(zhì)量全面受控。

2.2 加強各相關(guān)部門的執(zhí)法監(jiān)督力度

對未依法辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)的工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目，政府各職能部門應該按“六無工程”對待，該處罰的要處罰，該拆違的要拆違，該恢復原狀的應當責令恢復原狀。只有讓違規(guī)的工程項目不能建設(shè)、不能使用，才能真正從源頭上解決工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目的違規(guī)操作；才能真正杜絕工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目的安全事故的發(fā)生；才能真正做到保一方平安，讓群眾滿意，讓政府放心。

2.3 參與建設(shè)各責任主體應加強法治學習，依法辦理相關(guān)手續(xù)

法律法規(guī)有規(guī)定的，參與建設(shè)的各責任主體應當按法律法規(guī)的規(guī)定履行其法律義務。

建設(shè)單位應當清醒地認識到：在城市中進行建設(shè)的工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目，依照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和其他城市規(guī)劃的法律法規(guī)，應當報當?shù)氐胤匠鞘幸?guī)劃行政主管部門審批，否則，所建設(shè)的工程就是違章建筑，其法律后果可能是被城市規(guī)劃行政主管部門責令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物。因此，在城市中建設(shè)工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目，建設(shè)單位必須辦理城市規(guī)劃的相關(guān)手續(xù)。

涉及結(jié)構(gòu)變動的施工圖，應當由原設(shè)計單位或有資質(zhì)的設(shè)計單位進行設(shè)計，需要對原建筑進行房屋檢測的，建設(shè)單位還應委托房屋質(zhì)量檢測單位進行房屋安全、質(zhì)量等檢測。施工圖應當由審圖機構(gòu)進行審圖，一般情況下，經(jīng)審圖機構(gòu)審圖的施工圖才是合法的施工圖，是辦理相關(guān)手續(xù)和工程承發(fā)包的依據(jù)之一。經(jīng)審圖機構(gòu)審圖的施工圖如有變更，應當按有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。

建設(shè)單位應當遵守《中華人民共和國建筑法》和其他有關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，依法進行招投標，依法將工程發(fā)包給有資質(zhì)的施工單位施工，依法辦理施工許可證，向當?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門辦理報監(jiān)手續(xù)，接受當?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門的依法監(jiān)督，工程竣工時要依法組織竣工驗收。

參與工程建設(shè)的施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位等責任主體在工程建設(shè)中應當按照相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定進行工程建設(shè)。

3 結(jié)語

工業(yè)廠房改建園區(qū)工程項目如果依法依規(guī)進行建設(shè)，一定會繁榮當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)，但是，處理不好，會引發(fā)一系列的問題，甚至會引起社會矛盾。要做好這個工作，需要相關(guān)各方的共同努力。