新形勢(shì)下的稅源管理優(yōu)化研究①

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 尹守香

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不斷發(fā)生變化，與之相適應(yīng)，我國(guó)的稅源管理制度也在不斷發(fā)展和優(yōu)化。稅收的征管效率不斷提高，稅收流失減少，稅收收入不斷增長(zhǎng)。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善和發(fā)展，傳統(tǒng)的稅源管理模式在新形勢(shì)面前仍顯露出諸多不適應(yīng)性。

1 稅源管理新形勢(shì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

客觀地說(shuō)，我國(guó)的稅源管理制度從建國(guó)初期發(fā)展到今天，逐漸趨于完善。但是，隨著時(shí)代條件的不斷演變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至納稅人的心理狀況都在發(fā)生變化。這些變化又給我國(guó)的稅源管理工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

1.1 納稅主體多元化

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，納稅主體出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。股份制企業(yè)、外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等迅速發(fā)展，我國(guó)已基本形成多種所有制并存的經(jīng)濟(jì)體制，稅收來(lái)源不再僅局限于公有制經(jīng)濟(jì)；隨著互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，電子商務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到空前發(fā)展；經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，涉外稅源亦大大增加。如果缺乏適當(dāng)?shù)亩愒垂芾硎侄危恍┬略鰳I(yè)務(wù)比如電子商務(wù)將成為管理的盲點(diǎn)，稅源結(jié)構(gòu)的變化必將導(dǎo)致稅收收入的流失。稅源管理要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，不僅要隨所有制形勢(shì)變化而改變管理重點(diǎn)，還要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展而調(diào)整管理內(nèi)容。

1.2 稅基信息隱蔽化

由于稅收是對(duì)納稅人財(cái)富的重新分配，需要通過(guò)納稅人支付貨幣或?qū)嵨锊拍軐?shí)現(xiàn)，因此，由于利益的直接性，自稅收存在以來(lái)，就始終存在著偷逃稅行為。納稅人通過(guò)不進(jìn)行稅務(wù)登記、不進(jìn)行納稅申報(bào)等種種非正當(dāng)手段隱蔽納稅信息，逃避納稅義務(wù)。新興網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展也為傳統(tǒng)稅源管理帶來(lái)諸多困難。由于互聯(lián)網(wǎng)加密技術(shù)取代了以往的書(shū)面交易記錄，無(wú)法有效追蹤會(huì)計(jì)憑證，無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分所得的性質(zhì)，無(wú)法進(jìn)行有效的稽查，造成了稅源監(jiān)控的實(shí)質(zhì)性缺位。新興網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)為稅源管理的觀念和技術(shù)方面都帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

1.3 稅源流動(dòng)性增強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快使傳統(tǒng)稅源管理受到?jīng)_擊，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放度的明顯提高使得傳統(tǒng)稅源發(fā)生了較大變化，稅源的流動(dòng)性增強(qiáng)。生產(chǎn)要素尤其是資本和高素質(zhì)勞動(dòng)力的流動(dòng)性增強(qiáng)，給納稅人利用地區(qū)間、國(guó)家間稅制差異提供了機(jī)會(huì)。從企業(yè)所得稅角度來(lái)看，企業(yè)的國(guó)際化程度越高，就越有能力和動(dòng)力通過(guò)選擇經(jīng)營(yíng)所在地及運(yùn)用轉(zhuǎn)讓定價(jià)轉(zhuǎn)移稅源，從而達(dá)到減少其納稅義務(wù)的目的；從個(gè)人所得稅角度來(lái)講，高素質(zhì)勞動(dòng)力也將通過(guò)同樣方式選擇那些稅收待遇有利的國(guó)家來(lái)避稅。因此，稅源流動(dòng)性增強(qiáng)會(huì)加大稅源管理的難度。

1.4 籌劃意識(shí)的增強(qiáng)

目前我國(guó)規(guī)模較大的一些企業(yè)納稅人，如外資企業(yè)、中外合資企業(yè)等，納稅意識(shí)非常強(qiáng)，同時(shí)稅收籌劃的意識(shí)也非常強(qiáng)。但實(shí)際的操作中，稅收籌劃與偷稅、避稅極難區(qū)分。當(dāng)前，稅收籌劃已成為國(guó)外企業(yè)戰(zhàn)略管理及日常財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，尤其是一些跨國(guó)公司，稅收籌劃方案是其管理層進(jìn)行重大決策的重要依據(jù)，許多國(guó)家的企業(yè)都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)會(huì)計(jì)或聘請(qǐng)了稅務(wù)專(zhuān)家，對(duì)企業(yè)進(jìn)行的投資、籌資等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行稅收籌劃。在我國(guó)，跨國(guó)公司、外資企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)的稅收籌劃活動(dòng)也在紅紅火火地進(jìn)行著。所有有關(guān)稅收籌劃活動(dòng)的合法性問(wèn)題、惡性跨國(guó)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題等都為稅源管理信息的真實(shí)性提出全新挑戰(zhàn)。

2 我國(guó)現(xiàn)行稅源管理體系對(duì)新形勢(shì)的適應(yīng)性——以北京地稅為例

在目前稅基信息隱蔽化和稅源流動(dòng)性增強(qiáng)的新形勢(shì)下，我國(guó)稅收收入連年大幅上漲，表現(xiàn)出了對(duì)新形勢(shì)很強(qiáng)的適應(yīng)性，特別是2000年實(shí)施了《重點(diǎn)企業(yè)稅源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》之后，其上漲速度更是超過(guò)了GDP的增長(zhǎng)速度，這里雖然有經(jīng)濟(jì)發(fā)展稅基增大帶來(lái)的收入增加，但更多的是由于最近幾年加強(qiáng)稅收征管所帶來(lái)的稅收收入的增加。

那么，稅源管理在稅收增長(zhǎng)的過(guò)程中到底發(fā)揮了多大的作用，稅源管理與稅收增長(zhǎng)之間到底有多大的相關(guān)性？為此，我們選取了北京市地稅局1994～2008年的樣本數(shù)據(jù)，通過(guò)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了初步分析，具體計(jì)算了一下稅源管理對(duì)稅收收入的貢獻(xiàn)到底是多少。

本研究所用的GDP數(shù)據(jù)來(lái)自《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，地稅收入數(shù)據(jù)來(lái)自北京市地方稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處，其中地稅收入是北京市地方稅務(wù)局稅費(fèi)收入剔除了中央級(jí)稅費(fèi)收入、稅款滯納金罰款收入、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、稅務(wù)部門(mén)其他罰沒(méi)收入、城市集體服務(wù)事業(yè)費(fèi)、外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)、農(nóng)牧業(yè)稅附加收入和殘疾人就業(yè)保障金等項(xiàng)目后的收入。具體的數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

表1 北京市地稅收入和GDP數(shù)據(jù) (單位：億元)

我國(guó)于2000年加強(qiáng)了重點(diǎn)稅源監(jiān)管后稅收收入大幅上升，同時(shí)由于政策措施效應(yīng)的滯后性，監(jiān)管的效應(yīng)不會(huì)在當(dāng)年顯現(xiàn)。圖1給出了北京市地稅收入隨時(shí)間變化的趨勢(shì)圖，從圖中可以看出北京在2001年前稅收收入增長(zhǎng)平穩(wěn)、緩慢，2001年的稅收收入增長(zhǎng)由于監(jiān)管政策的滯后性增幅依然緩慢，監(jiān)管效力在2002年之后才開(kāi)始顯現(xiàn)，稅收收入增長(zhǎng)的幅度明顯加快。

圖1 北京市地稅收入的時(shí)序圖

在下面所要擬建的函數(shù)中，以地稅收入(剔除各種費(fèi)的收入)為因變量Y，以GDP為自變量X。同時(shí)在這里為了衡量稅源管理對(duì)稅收收入的影響，引入一個(gè)虛擬變量D：

由于稅收征管所包括的內(nèi)容非常多，比如稅收法制管理、稅收基礎(chǔ)管理、稅款的征收和稅務(wù)稽查等，仔細(xì)比對(duì)稅收管理的內(nèi)容就會(huì)發(fā)現(xiàn)稅收征收和管理的就是納稅人即稅源。調(diào)查和研究稅源及其發(fā)展變化狀況，是稅收征管最重要的工作內(nèi)容，當(dāng)前稅收征管的重點(diǎn)、難點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng)必然回歸到基層稅源管理上來(lái)。稅源管理是稅收管理的基礎(chǔ)，稅源管理水平是決定稅收征管水平的重要方面，也是依法治稅、依法征管的著力點(diǎn)，離開(kāi)了稅源管理，稅務(wù)部門(mén)就會(huì)喪失依法征稅的主動(dòng)權(quán)，提高稅收征管水平也就無(wú)從談起。因此在這里虛擬變量D指的就是稅源管理，把除稅源管理之外其他的管理因素歸到隨機(jī)變量里去。

運(yùn)用Eviews 6估計(jì)的結(jié)果如下：

括號(hào)里為對(duì)應(yīng)參數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤。

模型的F統(tǒng)計(jì)量為987.3，在1%的水平上顯著，表明模型整體顯著。模型的擬合優(yōu)度R2=0.996，表明模型擬合的程度很好，GDP和稅源監(jiān)管可以解釋北京地稅收入中變異的絕大部分。變量的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)結(jié)果顯示：所有的解釋變量(包括交互效應(yīng)項(xiàng))均值5%的水平上顯著，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅源監(jiān)管的加強(qiáng)是影響北京市地稅收入增長(zhǎng)的主要因素。

回歸結(jié)果表明：在2001年以前，北京市GDP每增加1%，地稅收入將提高1.55%；在2001年之后，GDP增長(zhǎng)對(duì)地稅收入的影響降低了0.25個(gè)百分點(diǎn)，也就是說(shuō)地稅收入對(duì)GDP的彈性降到了1.30%(1.55%～0.25%)。由于稅源管理的加強(qiáng)(2001年之后)，北京地稅收入的增長(zhǎng)率將比加強(qiáng)監(jiān)管前平均高出4.02個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)，稅源管理也使得地稅收入對(duì)GDP的彈性降低了，但降低的幅度不大(約為0.25/1.55＝16%)。由此可以認(rèn)為，我國(guó)稅源管理對(duì)稅收收入具有較大的影響，由于征管手段的加強(qiáng)導(dǎo)致近年來(lái)稅收收入的大幅上漲。

可以說(shuō)2001年以后，北京市地稅局提高了稅源管理的技術(shù)含量，加強(qiáng)了企業(yè)納稅評(píng)估管理，強(qiáng)化宏觀稅負(fù)和稅收彈性分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效彌補(bǔ)了征管漏洞，同時(shí)加大打擊涉稅違法行為，強(qiáng)調(diào)依法征稅，盡量做到應(yīng)收盡收。所有這些加強(qiáng)稅源管理的措施，使北京市地稅局稅收收入出現(xiàn)了大幅增加。

3 我國(guó)現(xiàn)行稅源管理體系存在的問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，2006～2009年全國(guó)累計(jì)組織稅收收入194171.7億元，年均增長(zhǎng)20.16%，遠(yuǎn)高于同期 GDP11.4%的年均增長(zhǎng)率。但隨著征管改革進(jìn)程的不斷深入，不可否認(rèn)的是，雖然目前我國(guó)的稅收征管體系對(duì)新形勢(shì)有很強(qiáng)的適應(yīng)性，但是由于缺少規(guī)范科學(xué)的稅源管理模式、手段和方法，目前我國(guó)稅收并未做到應(yīng)收盡收，在稅源管理方面還存在很多缺陷和不科學(xué)的地方。

3.1 稅源管理模式不夠科學(xué)

在稅源管理工作中，為提高管理質(zhì)量應(yīng)積極探索和掌握征管的工作規(guī)律，利用現(xiàn)代管理方法和手段提高稅源管理的實(shí)效性。但目前我國(guó)稅源管理仍然存在著管理不夠科學(xué)的問(wèn)題，表現(xiàn)在分級(jí)分類(lèi)管理落實(shí)不到位，注重靜態(tài)管理事后管理事前預(yù)測(cè)不到位。

對(duì)于納稅人的稅源管理依據(jù)更多地來(lái)自納稅主體所提供的信息，且主要來(lái)自納稅人納稅申報(bào)表及其附報(bào)資料、企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。鑒于納稅人會(huì)計(jì)水平和某些主觀故意，或者出于商業(yè)保密的需要公布的信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性可能存在失真。而且如果納稅人存在主觀偷逃稅行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)多采取事后罰款或者事后行政處罰等措施，但是偷逃稅給征納雙方所造成的損失已經(jīng)無(wú)法挽回。正是這種重信息靜態(tài)管理、事后管理，輕事前管理、事前預(yù)測(cè)的管理方式給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成很大損失。

3.2 稅源管理手段的專(zhuān)業(yè)性仍顯不足

稅源管理是全部稅收管理工作的基礎(chǔ)，是決定稅收征管水平的關(guān)鍵所在。加強(qiáng)稅源管理就要最大限度地獲取真實(shí)、完整的稅源信息，就要及時(shí)掌握納稅人各種涉稅動(dòng)態(tài)信息。但是目前我國(guó)稅源管理中存在著信息化建設(shè)不到位及稅收管理員職責(zé)落實(shí)不到位的問(wèn)題。

3.2.1 稅收信息化建設(shè)不到位

目前，我國(guó)稅務(wù)部門(mén)逐步加強(qiáng)了稅源信息化建設(shè)，也取得了一定的成效。但是，由于我國(guó)稅源管理信息化工程起步較晚，稅源管理信息化基礎(chǔ)薄弱，采集數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高。信息化建設(shè)的重點(diǎn)之一相關(guān)軟件開(kāi)發(fā)也存在問(wèn)題。軟件系統(tǒng)基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的自動(dòng)采集，但對(duì)后期的監(jiān)控和分析還沒(méi)有完全到位，特別是面對(duì)海量征管數(shù)據(jù)無(wú)法按照業(yè)務(wù)要求靈活、自動(dòng)地分類(lèi)提取和綜合分析利用，不利于利用數(shù)據(jù)找到征管工作中的難點(diǎn)、重點(diǎn)和盲點(diǎn)。同時(shí)由于各單位、各部門(mén)往往自行開(kāi)發(fā)軟件，造成征管軟件之間數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致，系統(tǒng)間由于數(shù)據(jù)信息交互障礙形成信息“孤島”很難實(shí)現(xiàn)信息的統(tǒng)一、共享和效率提高。

3.2.2 稅收管理員職責(zé)落實(shí)不到位的缺陷

為加強(qiáng)以戶為單位的稅源管理，解決“淡化責(zé)任、疏于管理”的問(wèn)題，國(guó)家稅務(wù)總局全面建立了稅收管理員管戶責(zé)任制度。設(shè)立稅收管理員的初衷是希望通過(guò)稅收管理員及時(shí)掌握納稅人各種涉稅動(dòng)態(tài)信息，全面掌握納稅人履行納稅義務(wù)的情況。

但實(shí)際工作中，一名稅收管理員實(shí)踐中整日忙于事務(wù)性管理，忙于填表、報(bào)表、統(tǒng)計(jì)等日常性工作，大量的時(shí)間被各種瑣事所占用，稅收管理員陷入了日常稅收管理事務(wù)性工作的汪洋大海之中，根本沒(méi)有足夠時(shí)間對(duì)納稅人實(shí)施實(shí)地管理。一個(gè)稅收管理員少則管理幾十戶企業(yè)，多則管理上百甚至幾百戶大小企業(yè)，再加上日常業(yè)務(wù)的繁忙，稅收管理員只能流于表面形式的登錄信息和審核信息，對(duì)納稅人申報(bào)的信息真實(shí)性也沒(méi)時(shí)間深入考察，這就使得稅源監(jiān)督常常流于形式只是做表面文章。

3.3 稅源管理方法仍然較為“粗放”

3.3.1 稅源管理不全面

稅務(wù)機(jī)關(guān)處于完成征管任務(wù)的需要，出于征管成本的考慮，局限于人手不夠等現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)目前稅源管理過(guò)分注重對(duì)重點(diǎn)大戶的管理，而對(duì)中小戶管理存在缺位現(xiàn)象。稅務(wù)機(jī)關(guān)此類(lèi)做法雖然是出于現(xiàn)實(shí)的考慮，但是過(guò)分的注重稅收征管效率，就忽視了稅收征管的公平問(wèn)題。納稅人競(jìng)爭(zhēng)需要公平的稅收環(huán)境。我們?cè)趯?shí)際工作中要切實(shí)落實(shí)“抓大管中不放小”的方針，擴(kuò)大稅源管理的范圍，確保所有的納稅人都處于稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍內(nèi)，確保稅源管理的全面性，最大限度地減少稅收征管上的漏洞，讓納稅人在稅負(fù)平等的環(huán)境下開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這是公平社會(huì)對(duì)稅收的基本要求。

3.3.2 各部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合方面存在的缺陷

第一，國(guó)、地稅之間信息不通暢造成的矛盾。國(guó)、地稅兩套管理機(jī)構(gòu)職能交叉，涉稅信息又未實(shí)現(xiàn)共享，信息不溝通或者溝通不及時(shí)而出現(xiàn)管理漏洞造成稅收的流失；很多情況下國(guó)、地稅是對(duì)同一個(gè)納稅人進(jìn)行稅款征收和納稅檢查，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息共享，容易造成對(duì)納稅人的多頭檢查，增加納稅人的納稅成本。同時(shí)由于信息資源的不共享，這種重復(fù)檢查本身對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也是人力、物力上的極大浪費(fèi)。第二，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部征、管、評(píng)、查信息不通暢。目前，稅收經(jīng)濟(jì)分析、納稅評(píng)估、稅源監(jiān)控、稅務(wù)稽查各職能部門(mén)之間的業(yè)務(wù)銜接不夠通暢，主要表現(xiàn)在信息交流共享層次不高、增值利用水平較低、協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)效率不高、協(xié)作范圍不寬等方面?？梢哉f(shuō)目前我國(guó)在稅源管理信息的細(xì)節(jié)方面仍有很多地方做的不到位。

4 優(yōu)化我國(guó)稅源管理體系的意義所在

當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，優(yōu)化稅源管理體系具有十分重大的意義。

(1)優(yōu)化稅源管理體系有利于確保稅收收入水平。稅源管理是稅收征管工作的基礎(chǔ)，稅源管理的好壞直接決定著稅收征管質(zhì)量的高低，影響著稅收收入的規(guī)模和增長(zhǎng)速度。優(yōu)化稅源管理體系，通過(guò)一系列科學(xué)、規(guī)范、現(xiàn)代化的方法和手段，掌握稅源變動(dòng)的趨勢(shì)和原因，發(fā)現(xiàn)納稅人和稅收征管存在的疑點(diǎn)和問(wèn)題，結(jié)合納稅評(píng)估的情況，實(shí)施有針對(duì)性的措施，防范和糾正稅收違法行為，最大限度地縮小潛在稅源與實(shí)際稅收之間差距，保障稅收收入水平。

(2)優(yōu)化稅源管理體系有利于均衡納稅人稅負(fù)水平。稅負(fù)公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的基本要求，也是衡量稅收公平與否的重要標(biāo)志。當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，納稅人存在錯(cuò)綜復(fù)雜的跨國(guó)境、跨省境、跨區(qū)境、跨行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即使稅制完全公平，如果稅源管理不到位，就會(huì)造成稅基核實(shí)確認(rèn)的不公平，以及稅收管理與征收上的不公平。因此，優(yōu)化稅源管理體系，有利于稅基確認(rèn)、稅收征管的公平操作，從而均衡納稅人稅負(fù)水平，實(shí)現(xiàn)稅收公平。

(3)優(yōu)化稅源管理體系有利于稅收遵從度的提高。稅收遵從度的高低與稅收征管服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)直接相關(guān)，因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)直接承擔(dān)著維持和提高納稅人稅收遵從度的任務(wù)。優(yōu)化稅源管理體系，確認(rèn)納稅人誠(chéng)信與否，通過(guò)有效的稅務(wù)稽查與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從而利于稅收遵從度的提高。

(4)優(yōu)化稅源管理體系有利于科學(xué)稅制改革進(jìn)程加快。稅制的科學(xué)確立其核心是稅收負(fù)擔(dān)的確定。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，經(jīng)濟(jì)體系的稅收負(fù)擔(dān)能力是有限度的。如果稅收負(fù)擔(dān)超越了經(jīng)濟(jì)的承受能力，就會(huì)損害國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。我國(guó)目前稅制存在的種種問(wèn)題可通過(guò)優(yōu)化稅源管理體系來(lái)改變，確認(rèn)企業(yè)實(shí)際的稅負(fù)情況與負(fù)稅能力，在保證國(guó)家財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，更加科學(xué)合理的完善稅制，加快稅制改革進(jìn)程，強(qiáng)化稅收的調(diào)控作用。

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