試論法律援助需求量

洪篤凱 (廣東省法律援助局 廣東廣州 510405) ■文

試論法律援助需求量

Tentative Discussion on the Demand of Legal Aid

洪篤凱 (廣東省法律援助局 廣東廣州 510405) ■文

隨著我國社會民眾法律意識的不斷提高和法治理念的不斷深入以及 "降低門檻、擴(kuò)大范圍"的法律援助政策的充分實施,貧弱群體對法律援助的需求也呈現(xiàn)出越來越大、越來越多的態(tài)勢。由于我國大多數(shù)地方法律援助資源比較有限或匱乏,部分地方已經(jīng)出現(xiàn)了無法滿足當(dāng)?shù)厝找嬖鲩L的法律援助需求的困境,法律援助供需之間的矛盾被提上了重要的議事日程,很多地方也針對性地提出了解決這一矛盾問題的對策和措施。在我國目前的法律援助實踐中,法律援助需求量到底處于什么樣的狀態(tài)?這是法律援助工作最為基礎(chǔ)性的問題,直接決定了一個國家確定法律援助范圍的大小和法律援助資源投入的多少,關(guān)系到法律援助宗旨能否充分實現(xiàn),也反映出一國法律援助制度成熟與否,因而成為法律援助工作在理論上和實踐中都必須認(rèn)真探索解決的一個重要課題。

一、法律援助需求量的內(nèi)涵特征

法律援助需求量是指在一定的期限內(nèi),在一定的法律援助條件下,經(jīng)濟(jì)困難的公民和人民法院指定辯護(hù)案件的被告人為維護(hù)自身合法權(quán)益而需要獲得法律援助的數(shù)量總額。根據(jù)這一內(nèi)涵可以看出,法律援助需求量具有以下幾個方面的特征:一是只計算經(jīng)濟(jì)狀況困難的公民和刑事指定辯護(hù)案件的被告人這兩類群體的法律援助需求數(shù)量;二是只計算為了保障上述兩類群體的合法權(quán)益而非不正利益而需要提供法律援助的需求數(shù)量;三是只計算在滿足了一定法律援助條件的情況下而需要獲得法律援助的需求數(shù)量;四是只計算在一定期限內(nèi)弱勢群體需要獲得法律援助的需求數(shù)量。

當(dāng)然,社會民眾對法律援助的需求,會有實際需求量和潛在需求量之分。在法律援助事業(yè)高度發(fā)展的理想狀態(tài)下,法律援助的實際需求量與潛在需求量應(yīng)當(dāng)是等同的,但就現(xiàn)階段來講,兩者肯定存在差異,法律援助潛在需求量的范圍顯然要更廣泛一些。由于法律援助的潛在需求量同樣也要受一定條件的制約和影響,只是影響程度不同而已,所以法律援助的潛在需求量同樣適用上述內(nèi)涵的表述方法,同樣具有上述幾方面的特征。

二、法律援助需求量的影響因素

在法律援助實踐中,不管是法律援助的實際需求量還是潛在需求量,都會不同程度地受到多方面因素的影響和制約,概括起來,主要包括以下幾個因素:

1、有償法律服務(wù)價格。這是法律援助本質(zhì)屬性所固有的一個制約因素。因為法律援助是為經(jīng)濟(jì)狀況困難無力支付法律服務(wù)費用的公民提供無償?shù)姆煞?wù),與有償法律服務(wù)領(lǐng)域有本質(zhì)上的區(qū)別。相對于當(dāng)?shù)厣鐣癖妼Ψ煞?wù)的購買能力來說,如果有償法律服務(wù)的價格過高,勢必導(dǎo)致大量的社會民眾無力消費只能轉(zhuǎn)而求助于法律援助,從而使法律援助的需求量增大;如果有償法律服務(wù)的價格較低,大量的社會民眾能夠支付,客觀上也會減少民眾對法律援助的需求。

2、法律援助事項范圍。這是法律援助需求量的內(nèi)在決定因素,主要涉及民事 (行政)法律援助事項的范圍。國務(wù)院 《法律援助條例》只對六類民事 (行政)事項作出了明確規(guī)定,其他事項則授權(quán)省級人民政府作出補(bǔ)充規(guī)定,所以,各地人民政府作出的民事 (行政)法律援助事項的范圍大小,直接影響著某些法律糾紛是否屬于法律援助事項范圍的問題。如果該事項范圍較大,包含的事項類型較多,當(dāng)?shù)胤稍男枨罅烤蜁鄬^大,如果該事項范圍較小,包含的事項類型較少,當(dāng)?shù)胤稍男枨罅肯鄬σ矔^小。

3、法律援助申請條件。這是法律援助需求量的另一個內(nèi)在決定因素,主要涉及法律援助申請人的經(jīng)濟(jì)困難狀況。按照國務(wù)院 《法律援助條例》和各地省級人大制定的地方性法規(guī)的規(guī)定來看,除刑事指定辯護(hù)案件外,刑事申請案件、民事 (行政)案件對法律援助申請人的經(jīng)濟(jì)狀況一般都提出了限定條件,要求申請人符合當(dāng)?shù)氐姆稍?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。而各地人民政府制定的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的高低,直接影響著申請人是否滿足法律援助的申請條件。如果該法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)較高,符合法律援助條件的社會民眾就較多,當(dāng)?shù)胤稍男枨罅烤蜁鄬^大,反之則會相對較小。

4、指定辯護(hù)案件數(shù)量。由于各級人民法院刑事指定辯護(hù)案件是刑事法律援助案件的重要組成部分,所以當(dāng)?shù)刂付ㄞq護(hù)案件的數(shù)量會直接影響到當(dāng)?shù)匦淌路稍讣臄?shù)量,從而影響到當(dāng)?shù)氐姆稍枨罅俊Ｏ鄬Χ?當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ焊鶕?jù) 《刑事訴訟法》、《法律援助條例》及相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定,作出的 "應(yīng)當(dāng)"和 "可以"兩類指定辯護(hù)案件的數(shù)量越多,當(dāng)?shù)匦淌路稍讣苍蕉?當(dāng)?shù)胤稍男枨罅烤蜁鄬^大,反之亦然。

5、法律援助提供能力。這是法律援助供給量對需求量產(chǎn)生的影響,因為供給對需求具有抑制或促進(jìn)的作用。當(dāng)?shù)刎斦?jīng)費的投入力度,影響著法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費是否能與當(dāng)?shù)胤稍聵I(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;當(dāng)?shù)胤稍藛T尤其是律師等專業(yè)人員的人數(shù),則在一定程度上影響著法律援助案件的數(shù)量和質(zhì)量。法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費與法律援助人員作為法律援助的資源,決定了法律援助的提供能力,而法律援助的提供能力又制約了法律援助的需求量。所以,法律援助提供能力不同,法律援助需求量也不同。通常,法律援助提供能力較強(qiáng),當(dāng)?shù)胤稍枨罅恳矔^多。

6、法律援助宣傳力度。法律援助的宣傳力度影響著社會民眾對法律援助的知曉率和信賴程度,在一定程度上決定了法律援助的申請量,進(jìn)而影響著法律援助的需求量。由于法律援助制度建立和實施的時間較短,知道法律援助的社會民眾的數(shù)量畢竟有限,法律援助制度被社會民眾認(rèn)識和了解程度仍然不高,同時,社會民眾對法律援助所產(chǎn)生的社會效果和法律效果是否予以認(rèn)可,是否對無償法律服務(wù)抱有不信任的心態(tài),影響社會民眾在發(fā)生了法律糾紛后,是否知曉并且愿意向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)尋求法律幫助。所以,法律援助宣傳力度的大小,將成為影響法律援助需求量的另一個因素。

7、人口與糾紛的數(shù)量。這是法律援助需求量的基礎(chǔ)性制約因素。隨著改革開放的不斷深入和利益格局調(diào)整的加快,社會正處在發(fā)展的關(guān)鍵期和矛盾的凸顯期,社會矛盾更加復(fù)雜,社會民眾之間也更容易產(chǎn)生矛盾糾紛。相對而言,當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模較大,各種矛盾糾紛的產(chǎn)生也會較多,法律援助的需求量自然也相對較大。所以,各地的人口規(guī)模與矛盾糾紛的數(shù)量同樣影響著法律援助的需求量。

應(yīng)當(dāng)講,以上各個因素并非孤立的,不管是宏觀方面的因素,還是微觀方面的因素,不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素,還是社會民眾的因素,它們都是互相聯(lián)系的,共同對法律援助需求量產(chǎn)生影響和制約。

三、當(dāng)前法律援助實際需求情況分析

根據(jù)司法部法律援助中心近幾年對全國法律援助工作的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,結(jié)合法律援助事項的具體辦理情況,我們可以對我國當(dāng)前法律援助的實際需求狀況進(jìn)行分析和思考。

(一)近幾年法律援助需求的總體情況。就全國各級法律援助機(jī)構(gòu)組織辦理法律援助案件的總數(shù)來看,2005年全國法律援助案件總數(shù)為253665宗,2006年為318541宗,2007年為420104宗,2008年為546859宗,2009年為641065宗。顯而易見,全國法律援助案件總數(shù)每年都在增加。從2005年至2009年,法 律 援助 案 件 總 數(shù) 的遞 增 率 分 別 為 25.6% (2006年)、31.9%(2007年)、30.2%(2008年) 和17.2%(2009年), 可 以 看 出, 全 國 法 律 援 助 案 件 總 數(shù) 在2007年達(dá)到相對較高的增幅后,2008年的增幅有所減小,到2009年則處于相對較低的增長趨勢。

(二)人民法院指定辯護(hù)類案件的需求量。就全國刑事指定辯護(hù)案件的情況來看,2005年全國各級法律援助機(jī)構(gòu)承辦人民法 院 指定 辯 護(hù)案 件 的數(shù) 量 為 91656 宗,2006年為96762宗,2007年為99837宗,2008年為103868宗,2009年為100425宗。2006年比2005年增長了5.57%,2007年比2006年增長了3.18%,2008年比2007年增長了4.04%, 2009年則比2008年下降了3.32%。可以看出,近五年刑事指定辯護(hù)案件的總數(shù)變化不大,增減幅度都非常小。

(三)當(dāng)事人申請類法律援助案件的需求量。就當(dāng)事人申請法律援助的情況來看,2005年全國各級法律援助機(jī)構(gòu)組織辦理刑事申請類法律援助案件、民事法律援助案件和行政法律援助案件的總數(shù)為162009 宗,2006 年為 275903 宗, 2007年為 374888 宗,2008年為 500077 宗,2009年為593349宗?？梢钥闯?申請類法律援助案件數(shù)變化較大,增幅明顯,對全國法律援助案件總數(shù)有較大的影響。近幾年的增幅分別為70.3%(2006 年)、35.9%(2007 年)、33.4% (2008年)、18.7%(2009年), 但 增 幅 也 存 在 逐年減 少 的趨勢。

(四)法律援助咨詢的需求量。就提供法律援助咨詢的情況來看,2005年全國各級法律援助機(jī)構(gòu)接受人民群眾來訪、來信、來電法律咨詢合計為2663458人次,2006年為3193801人次,2007年為4069972人次,2008年為4322329人次,2009年為4849849 人次,增幅為 19.9%(2006 年)、27.4%(2007 年)、6.2%(2008 年)、12.2%(2009年)。可以看出,社會民眾的法律咨詢也呈現(xiàn)出逐年增多的趨勢,但增幅沒有呈現(xiàn)出較為明顯的規(guī)律。

從近五年辦理法律援助事項的總體情況來看,不管是承辦法律援助案件的數(shù)量還是提供法律咨詢的人次,社會民眾對法律援助的需求量都在持續(xù)增多,每年都以一定的比例在增長,但從增長的幅度來看,近幾年的增長有逐漸減緩的趨勢。當(dāng)然,就個別年份來看,也存在一些客觀因素導(dǎo)致該年份的數(shù)值出現(xiàn)不太規(guī)則的變動。

四、當(dāng)前法律援助需求潛力分析

上文已經(jīng)提到,近五年法律援助案件總數(shù)和接待咨詢總量都在不斷增加,不過,從一定程度上也可以反過來理解為法律援助需求量還有較大的發(fā)展空間和提升余地,當(dāng)前的法律援助工作還不能很好地滿足社會民眾的法律援助需求,為此,有必要再對當(dāng)前法律援助需求的潛力進(jìn)行分析。

(一)指定辯護(hù)案件的需求潛力分析

在刑事訴訟中,人民法院為被告人指定辯護(hù)時,法律援助機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)提供法律援助。根據(jù) 《刑事訴訟法》、《法律援助條例》的規(guī)定,人民法院的指定辯護(hù)分為應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)和可以指定辯護(hù)兩種情形。

對應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的情形,如被告人可能被判處死刑,被告人是盲、聾、啞人,被告人是未成年人等,是由 《刑事訴訟法》、《法律援助條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定的,人民法院遇到上述情形的被告人且沒有委托辯護(hù)人的,均應(yīng)當(dāng)為其指定辯護(hù)。所以,應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的情形,各級人民法院操作起來都較為清晰明確,而且各地法律援助機(jī)構(gòu)即便在人財物等方面存在困難,對人民法院應(yīng)當(dāng)指定的辯護(hù)案件也都予以接受承辦,從而使應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)案件的法律援助需求幾乎是百分之百得到了解決。

對可以指定辯護(hù)案件的情形,根據(jù)最高人民法院 《關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第37條的規(guī)定,主要包括以下幾類情形:(1)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的;(2)本人確無經(jīng)濟(jì)來源,其家庭經(jīng)濟(jì)狀況無法查明的;(3)本人確無經(jīng)濟(jì)來源,其家屬經(jīng)多次勸說仍不愿為其承擔(dān)辯護(hù)律師費用的;(4)共同犯罪案件中,其他被告人已委托辯護(hù)人的;(5) 具有外國國籍的;(6) 案件有重大社會影響的;(7)人民法院認(rèn)為起訴意見和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的。對于上述刑事案件的被告人,是否予以指定辯護(hù),由人民法院根據(jù)實際情況酌情決定。所以,這部分案件的操作靈活性較大,存在部分符合可以指定辯護(hù)情形的被告人而人民法院卻由于某些原因沒有為其指定辯護(hù)的可能性。也因此,人民法院指定辯護(hù)案件的數(shù)量若還要有發(fā)展?jié)摿蛱嵘臻g的話,主要就集中在可以指定辯護(hù)案件的數(shù)量上面。

(二)申請類法律援助的需求潛力分析

在申請類的法律援助案件中,當(dāng)事人獲得法律援助的前提條件是其法律援助申請能夠獲得法律援助機(jī)構(gòu)的審核批準(zhǔn)。在法律援助實踐中,這一批準(zhǔn)率越高,說明當(dāng)事人的法律援助需求得到較大程度的滿足和實現(xiàn),這一批準(zhǔn)率越低,則說明申請類的法律援助需求還有較大潛力可以挖掘。

2005年～2009年全國法律援助申請事項批準(zhǔn)情況表

從上表可以看出,近幾年,我國申請類法律援助案件的批準(zhǔn)率在逐步提高,但都不是很理想。行政法律援助的申請批準(zhǔn)率至今都仍低于80%,刑事法律援助的申請批準(zhǔn)率在80%左右,民事法律援助的申請批準(zhǔn)率較好,已提高到了90%,但即便是如此,仍有10%的發(fā)展空間,而且由于民事法律援助的申請人數(shù)非常多,10%的比例仍然會有不少的群眾被拒之法律援助大門之外。

根據(jù) 《2009年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》,在民事法律援助申請中,因不符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)未獲批準(zhǔn)申請數(shù)占未批準(zhǔn)數(shù)的44.9%,因不屬于法律援助事項范圍未獲批準(zhǔn)申請數(shù)占43.3%;在行政法律援助申請中,因不符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)未獲批準(zhǔn)申請數(shù)占未批準(zhǔn)數(shù)的34.2%,因不屬于法律援助事項范圍未獲批準(zhǔn)申請數(shù)占45.3%。不難發(fā)現(xiàn),法律援助事項范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是影響申請類法律援助案件批準(zhǔn)率的兩大關(guān)鍵因素,占了將近80%的比例。因此,要對申請類法律援助的潛力作進(jìn)一步分析,也主要從這兩方面入手。

1、法律援助的事項范圍原則上應(yīng)不作限制。凡是涉及弱勢群體的有關(guān)事項,在其無力支付法律服務(wù)費用的時候,法律援助機(jī)構(gòu)都應(yīng)該為其提供免費的法律服務(wù),這樣才能最大限度地保障弱勢群體的合法權(quán)益。所以,法律援助的事項范圍原則上應(yīng)該沒有限制,才能完全符合法律援助制度設(shè)立的宗旨和目的。目前, 《廣東省法律援助條例》在全國率先對法律援助事項范圍不作限制,只要所申請的法律援助事項在廣東審理或處理,而不問其事項類型,均符合申請法律援助的條件,這為全國的法律援助工作樹立了一個非常好的典型。當(dāng)然,這是法律援助事業(yè)發(fā)展到較為先進(jìn)和完善的時候的做法。我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,法律援助資源擁有程度也不一樣,要各地目前就對法律援助的事項范圍不作任何限制也是不切實際的。不過,也應(yīng)從國家層面上規(guī)定最低限度、最合理的法律援助事項范圍。

(1)關(guān)于刑事法律援助的事項范圍。一是根據(jù)我國 《法律援助條例》第11條、第12條的規(guī)定,刑事案件的被告人只有在可能被判處死刑、被告人是盲、聾、啞人或未成年人等少數(shù)情況下,才有 "應(yīng)當(dāng)"獲得法律援助的權(quán)利,而其他刑事案件中當(dāng)事人只有 "可以申請"法律援助的權(quán)利。二是犯罪嫌疑人,公訴案件中的被告人,公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬,以及自訴案件中的自訴人及其法定代理人,因經(jīng)濟(jì)困難申請法律援助的權(quán)利;犯罪嫌疑人依法進(jìn)行第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起,犯罪嫌疑人、被害人及其法定代理人或者其近親屬在人民檢察院自收到移送審查起訴的案件材料之日,因經(jīng)濟(jì)困難申請法律的權(quán)利,只在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》中有所規(guī)定,效力較低。三是死刑復(fù)核階段的指定辯護(hù)沒有法律規(guī)定。四是沒有賦予外籍人士對指定辯護(hù)案件以外的其他刑事法律援助事項申請法律援助的權(quán)利?？梢钥闯?我國現(xiàn)有的刑事法律援助的援助事項尚不能保證所有有可能被判處監(jiān)禁的刑事被告人在無力支付律師費用時得到法律援助。

(2)關(guān)于民事和行政法律援助的事項范圍。我國 《法律援助條例》第10條第1款僅僅規(guī)定了法律援助六類事項(依法請求國家賠償?shù)?請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的;請求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的;請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的;請求支付勞動報酬的;主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的),而且還沒有設(shè)置類似 "其他需要法律援助事項"的兜底性條款,不能很好地涵蓋社會民眾法律援助需求涉及到的所有事項領(lǐng)域。另外,該條款所列舉的每一項內(nèi)容過于具體、內(nèi)涵非常小,如 "請求支付勞動報酬"在民事訴訟領(lǐng)域中僅僅是一個非常小的類別,其完全不能概括和包含其他類別的勞動爭議;而且該條款所列舉的事項不符合法律援助范圍應(yīng)有的價值取向,沒有很好地考慮到群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,一些發(fā)生率極低的事項如 "主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益"被列為法律援助的援助事項之內(nèi),相反,一些常見的糾紛和事項如"工傷事故損害賠償糾紛"卻沒有被納入。雖然,該條第2款授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以就前款1至6項的規(guī)定以外的法律援助事項作出補(bǔ)充規(guī)定,但立法用詞只是"可以"并非 "應(yīng)當(dāng)",完全可能存在部分地方?jīng)]有作出補(bǔ)充規(guī)定,僅僅以第一款所列六項作為民事和行政的法律援助事項范圍的情況發(fā)生。可以看出,我國的民事法律援助事項范圍沒有很好地體現(xiàn)民生優(yōu)先、穩(wěn)定優(yōu)先的原則,在立法上對工傷損害賠償、道路交通事故損害賠償、醫(yī)療事故損害賠償、婚姻家庭糾紛、追索勞動報酬糾紛、勞動合同糾紛、征地補(bǔ)償、拆遷安置等群眾最為關(guān)注的事項體現(xiàn)的不夠明顯。行政法律援助事項范圍也沒有很好地體現(xiàn)體現(xiàn)弱勢群體產(chǎn)生糾紛較多且急需法律幫助的事項,如工傷認(rèn)定、山林權(quán)屬、土地確權(quán)、征地拆遷決定、行政處罰決定、行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)等。同時,民事和行政法律援助的事項范圍均沒有設(shè)置 "其他需要法律援助的事項"的兜底性條款,存在使一些應(yīng)當(dāng)給予法律援助的事項卻被排除在外的可能性。

2、法律援助對象范圍的經(jīng)濟(jì)條件及審查操作不夠科學(xué)合理。法律援助的本質(zhì)是為經(jīng)濟(jì)條件困難的公民提供免費的法律幫助,所以,決定法律援助對象范圍的經(jīng)濟(jì)困難狀況是能否給予法律援助的一個最核心的條件,這一條件決定了法律援助機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)的合法性和合理性。但在目前的法律援助實踐中,我國法律援助對象范圍的經(jīng)濟(jì)條件及審查操作存在以下幾個方面的不足之處:一是我國 《法律援助條例》并沒有從全國層面上對法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定,沒有確定一個統(tǒng)一的具體數(shù)額,而是由各地自行決定,致使全國各地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)多樣化且不統(tǒng)一的現(xiàn)象,導(dǎo)致不同地方的申請人使用的受援條件不同而出現(xiàn)新的不平等現(xiàn)象。二是由于在全國層面上并沒有對法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定,大多數(shù)省份則選擇以 "最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)"或 "最低工資標(biāo)準(zhǔn)"作為法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行的,以 "最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)"或 "最低工資標(biāo)準(zhǔn)"作為法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn),不能充分體現(xiàn) "無力支付法律服務(wù)費用"這一法律援助本質(zhì)特征,勢必將一些應(yīng)當(dāng)予以法律援助的群體排除在外,既限制了法律援助作用的發(fā)揮,也違背了法律援助的本質(zhì)要求。三是沒有規(guī)定審查經(jīng)濟(jì)困難狀況的操作細(xì)則,我國現(xiàn)行的 《法律援助條例》僅僅規(guī)定了申請人遞交法律援助申請時需提供經(jīng)濟(jì)困難證明的義務(wù)以及法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)有審查的職責(zé),但對很多涉及如何審查經(jīng)濟(jì)困難狀況的具體操作細(xì)節(jié)卻沒有作出規(guī)定,比如,對法律援助經(jīng)濟(jì)困難證明中證明主體及其權(quán)利和義務(wù)、證明的內(nèi)容和效力、舉證責(zé)任的分配、法律援助機(jī)構(gòu)審查證明的方式、發(fā)現(xiàn)有虛假證明的處理等關(guān)鍵性的內(nèi)容均沒有作出明確規(guī)定,造成實踐中難以保證應(yīng)當(dāng)予以法律援助的群體均獲得法律援助,同時還存在部分不符合法律援助條件的群體卻獲得法律援助從而浪費有限的法律援助資源的現(xiàn)象存在。

所以,就法律援助的事項范圍和對象范圍方面來看,我國目前的事項范圍和對象范圍都還不夠全面、合理,還需要不斷健全完善,而在健全完善的過程中也留下了許多的發(fā)展空間,也使申請類法律援助案件的需求存在很大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

(三)法律援助咨詢的需求潛力分析

應(yīng)當(dāng)講,各地在方便困難群眾獲得法律援助咨詢方面的工作都做得比較好,比如廣東省。全省各地法律援助機(jī)構(gòu)在正常工作日都在接待場所值班接訪,有條件的地方還實行節(jié)假日值班制度、24小時電話值班制度、開通法律援助咨詢熱線語音提示功能、開通法律援助短信互動平臺,方便困難群眾在節(jié)假日和上班時間外獲得法律咨詢和法律引導(dǎo)。此外,有越來越多的地方在人民法院、勞動仲裁部門、信訪部門、工青婦殘老等社會團(tuán)體設(shè)立工作站,為有矛盾糾紛和法律需求的社會民眾提供法律咨詢;不少地方還主動深入基層農(nóng)村、進(jìn)入社區(qū)、進(jìn)入學(xué)校等,開展送法上門服務(wù),積極提供各類法律咨詢服務(wù)等等?？梢哉f,法律援助咨詢從時間上、地點上、方式上都已達(dá)到相對健全完善的狀態(tài)了,在此基礎(chǔ)上,若還有要發(fā)展的潛力,則主要是如何更好地推廣運用各地的好經(jīng)驗和好做法,使各地都能有一個完善的法律援助咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

五、我國法律援助需求預(yù)測分析

早在2002年,司法部法律援助中心就基于立法的需要,以弱勢群體在貧困人口中不少于1‰的比例、在未成年人中不少于0.1‰的比例、在殘疾人中不少于3‰的比例、在老年人中不少于1‰的比例,綜合推算出我國的訴訟法律援助案件每年至少為74萬件。應(yīng)當(dāng)講,這種測算方式較好地考慮到了法律援助服務(wù)對象的類別,涵蓋了貧困人口、未成年人、老年人、殘疾人等各類弱勢群體。不過,就每一類群體中經(jīng)濟(jì)困難的弱勢人群所占的比例是否恰當(dāng),有什么合理根據(jù)?而且這種方式只推算了訴訟法律援助案件的數(shù)量,非訴訟法律援助事項的需求又將如何預(yù)測?另外,經(jīng)過幾年的發(fā)展,這一測算會發(fā)生怎樣的變化,是否仍是如此?這樣的問題,相信任何人都很難明確回答。不過,既然要對法律援助需求量進(jìn)行預(yù)測,首先就應(yīng)該有一個讓絕大多數(shù)人都能接受的方法或原理作為基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上作出預(yù)測和分析,可能會讓人更加信服。

(一)我國法律援助潛在需求量的預(yù)測

19世紀(jì)末,意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕列托就發(fā)現(xiàn)了 "二八原理",全稱為 "80/20效率法則"。他發(fā)現(xiàn):大部分的所 得和財富,流向了少數(shù)人手里。他同時又發(fā)現(xiàn):某一個族群占總?cè)丝跀?shù)的百分比,和該族群所享有的總收入或財富之間,有一項一致的數(shù)學(xué)關(guān)系,即20%的人占有80%的財富,20%的投入換來80%的回報。而且,這種不平衡的模式會重復(fù)出現(xiàn)。"二八原理"雖然是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的重要法則,但并非不能用于其他領(lǐng)域,因為在世界的方方面面,幾乎都存在著20∶80的不平衡現(xiàn)象。當(dāng) 然, 這 個 20∶80 的 比 例 關(guān) 系 不 一 定非常精確,它也可 能 是 10∶90,也 可 能 是 30∶70,只 是 對 不平衡現(xiàn)象粗略作出了定性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕列托發(fā)現(xiàn)的 "二八原理",對于我們預(yù)測我國的法律援助潛在需求量很有幫助。 "二八原理"者,實際上就是 "重要的少數(shù)"與 "瑣碎的多數(shù)"。在任何特定的群體中,重要的因子通常只占少數(shù),而不重要的因子則常占多數(shù)。因此,只要控制重要的少數(shù),即能控制全局。就所有的社會群體來說,有一部分群體或者因經(jīng)濟(jì)條件貧困無力支付律師、基層法律服務(wù)工作者等法律服務(wù)費用,或者因受教育程度低或法律知識的匱乏不懂得依法維權(quán),或者因生理缺陷如盲聾啞或其他的障礙如行動不便、被限制人身自由等無法尋求法律幫助,致使其合法權(quán)益受到侵害時,無法平等地進(jìn)入訴訟程序,從而無法獲得平等的法律服務(wù)。這部分群體在所有群體中只占一小部分,但這部分群體卻是關(guān)鍵的少數(shù),是重要因子,是法律援助工作服務(wù)的重要對象。根據(jù) "二八原理",一個事物20%的特性決定了事物80%的重要性,這部分關(guān)鍵少數(shù)就是決定事物80%的重要性的20%的部分,約占所有群體人數(shù)的20%左右。按全國13億人口計算,這部分關(guān)鍵少數(shù)約為2.6億,這就是全國法律援助的潛在需求量。目前,廣東省正在起草制訂的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是按照統(tǒng)計局的方法,將全省人口按比例分為五等分,每一類都占全省人口的20%,屆時,該標(biāo)準(zhǔn)的出臺將涵蓋經(jīng)濟(jì)條件困難的那部分群體,即占全省人口的20%,與帕列托的 "二八原理"完全相一致,這也進(jìn)一步說明用 "二八原理"分析和預(yù)測法律援助的潛在需求量是有一定合理性的。

(二)我國法律援助實際需求量預(yù)測

前文也已提到,法律援助的實際需求量受法律援助事項范圍、法律援助申請條件、指定辯護(hù)案件數(shù)量的影響,還與有償法律服務(wù)價格、法律援助提供能力、法律援助宣傳力度等多種因素密切相關(guān),所以,法律援助實際需求量肯定會與潛在需求量存在差異。

1、刑事指定辯護(hù)案件的實際需求量預(yù)測:

就2005年至2009年全國刑事指定辯護(hù)案件的數(shù)量來看,不難發(fā)現(xiàn),如果以10萬件為軸線,2005年全國刑事指定辯護(hù)案件的數(shù)量只低于該軸線8.34%,2006年低于該軸線3.24%,2007年低于該軸線0.16%,2008年高于該軸線3.87%,2009年高于該軸 線 0.43%,說 明 人民 法院 指 定辯護(hù)案件的需求量已達(dá)到相對穩(wěn)定的狀態(tài),每年以10萬件的數(shù)量為基礎(chǔ),上下浮動不超過10%的比例。雖然刑事指定辯護(hù)案件的數(shù)量在可以指定辯護(hù)案件方面還有一定的潛力,但畢竟可以指定辯護(hù)案件的數(shù)量較少,對刑事指定辯護(hù)案件的總數(shù)影響不大。所以,我們可以預(yù)測判斷,將來每年刑事指定辯護(hù)案件的實際需求量大約會在10萬件至11萬件之間。

2、申請類法律援助案件的實際需求量預(yù)測。將申請類法律援助案件的批準(zhǔn)數(shù)量,結(jié)合各年份的申請批準(zhǔn)率,可以還原推算出當(dāng)年法律援助的實際申請數(shù)量。從2005 年至2009年全國法律援助案件 實際申請 數(shù) 量來看,2005 年為216323宗,2006年為 349179 宗,2007年為 442966 宗, 2008年為511450宗,2009年為656743宗。這些都是為獲得法律援助而提出申請的數(shù)量,雖然有部分申請人可能并不符合法律援助條件,但其確有這方面的需求,而且其中部分原因是因為法律援助事項范圍和對象范圍狹窄而被拒絕提供法律援助的。當(dāng)法律援助事項范圍和對象范圍逐漸完善后,這部分申請人將成為法律援助的服務(wù)對象,成為法律援助的實際 需 求 者。就 增 長 幅 度 來 看,2006年比 2005年增 長61.4%,2007年比同期增長了26.9%,2008 年比同期 增長了29.0%,2009年比同期增長了14.9%。相信在2010年以后,這一增長幅度會有所減小,申請類的法律援助需求數(shù)量也會逐漸趨于一個相對平穩(wěn)的狀態(tài)。由于減小的幅度沒法直接測算,但以一個相對保守的方法,倘若每年增幅以2%的比例遞減,7年左右就大約能達(dá)到相對平穩(wěn)的狀態(tài),則7年后,申請類法律援助案件將達(dá)到98萬多件。所以,以保守的方法測算,再考慮有個別年份出現(xiàn)不規(guī)則變動的情形,估計申請類的法律援助實際需求量每年可達(dá)90萬至110萬件左右。

3、法律援助咨詢的實際需求量預(yù)測。由于各級法律援助機(jī)構(gòu)接受人民群眾來訪、來信、來電咨詢,通常都沒有法律援助條件的限制和要求,所以,咨詢方面的統(tǒng)計幾乎就是社會民眾對法律援助咨詢的實際需求。就需求量來說,近幾年都有不斷增加的趨勢,而且每年都是以幾十萬人次的數(shù)量在增加。但從法律援助實踐中現(xiàn)場法律咨詢活動的情況來看,社會民眾對法律咨詢并沒有太大的期望值,因為僅僅只提供法律咨詢并不能有效解決社會民眾的法律糾紛。基于此,社會民眾求助于法律咨詢并不會象前幾年那樣如此大的增幅。同樣采用相對保守的方法,以2009年的咨詢?nèi)舜螢榛鶖?shù),倘若每年增幅以2%的比例遞減,6年左右就大約能達(dá)到相對平穩(wěn)的狀態(tài),則6年后,法律咨詢將達(dá)到647萬多人次。同樣再考慮有個別年份出現(xiàn)不規(guī)則變動的情形,估計法律咨詢的實際需求量每年可達(dá)600萬至700萬人次左右。

簡單將上述幾類情況相加,可以得出,將來法律援助的實際需求量每年將會在700萬至821萬之間。上述的預(yù)測方式應(yīng)該說主觀判斷的成份太大,推理也不充分,預(yù)測分析的數(shù)據(jù)難以完全令人信服;但可以確定的是,法律援助的實際需求量肯定沒有2.6億那么多。不過,法律援助實際需求量只有越接近潛在需求量,貧弱群體的法律援助需求才可能得到充分地滿足。

法律援助需求量是一個龐大而復(fù)雜的課題,本文只是對其中的一些問題進(jìn)行了較為淺顯的論述。相信隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,隨著法律援助事業(yè)的不斷壯大,在社會各界的共同努力下,這一課題的研究一定會有很好的成果,屆時將會讓更多的社會民眾共同感受黨和政府的溫暖,讓符合法律援助條件的弱勢群眾體都能共同沐浴法律援助的陽光。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)

book=87,ebook=5