康菲溢油事故背后的法律解讀——對話中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授

| 文· 本刊實(shí)習(xí)記者 李鈺

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求

蓬萊19-3油田溢油事故被媒體曝光后，康菲石油在2011年下半年成為眾多新聞媒體爭相報道的對象，康菲也因此迅速拓展了其在中國的“知名度”。康菲石油公司作為一家跨國能源公司，不僅引發(fā)了社會公眾對跨國公司社會責(zé)任感的大討論，同時再次揭開了中國環(huán)境保護(hù)尤其是海洋生態(tài)保護(hù)法律漏洞上的那層“面紗”。康菲溢油事故給中國海洋生態(tài)以及漁民帶來了巨大的損失，深深刺痛了中國公眾的神經(jīng)。痛定思痛，既然無法改寫歷史，只能采取有效措施避免康菲溢油事故再現(xiàn)，希望這次事故能夠成為我國環(huán)境保護(hù)法制完善的催化劑。如何看待康菲溢油事故引發(fā)的法律問題，記者采訪了中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)教授。

《中國新時代》：康菲溢油的發(fā)生，成為迄今為止渤海最大的污染事故。在這場事故中，不僅造成了嚴(yán)重的海洋生態(tài)環(huán)境損害，而且?guī)砹司薮蟮呢敭a(chǎn)損失。請問您認(rèn)為誰有權(quán)對康菲石油公司提起損害賠償訴訟？

王燦發(fā)教授：我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。因此國家海洋局有權(quán)利也有義務(wù)以國家的名義對康菲石油公司提起生態(tài)損害賠償。當(dāng)前，國家海洋局已經(jīng)組建了由4家律師事務(wù)所組成的律師團(tuán)為起訴做準(zhǔn)備。另外，直接受害的當(dāng)事人，如海上捕魚的漁民，因石油污染造成損失可以要求賠償；在海上進(jìn)行養(yǎng)殖的漁民，其養(yǎng)殖的貝類、蝦等海產(chǎn)品因石油污染造成損失的也可以要求賠償；還包括因石油污染造成損失的其它海上作業(yè)單位?？傊?，只要是因海洋石油污染造成損失的單位和個人，都有權(quán)對康菲石油公司提起訴訟，包括以國家的名義要求賠償?shù)膰液Ｑ缶?。目前，比較有爭議的是，如果行政機(jī)關(guān)不提起訴訟或者漁民沒有能力提取訴訟，民間環(huán)保組織或者個人能否提起訴訟，即環(huán)境公益訴訟。目前《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《大氣污染防治法》的修訂都涉及了公益訴訟的內(nèi)容，如果賦予單位或者個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，則將更有利于海洋生態(tài)的保護(hù)和污染受害者的權(quán)益的維護(hù)。

這里需要澄清的是，國家作為海洋資源所有權(quán)的主體有權(quán)向康菲石油主張權(quán)利，國家海洋局代表國家提起的損害賠償訴訟屬于普通的民事訴訟而非環(huán)境公益訴訟，訴訟請求中除了海洋生態(tài)損失外，還應(yīng)當(dāng)包括為清理、減少海洋石油污染而采取必要措施支出的相關(guān)費(fèi)用。

《中國新時代》：根據(jù)我國法律的規(guī)定，證據(jù)在訴訟中具有舉足輕重的地位，能夠決定案件的勝敗。我國訴訟法對環(huán)境損害賠償案件實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”，那么請問這一規(guī)則是否意味著康菲溢油事故中的受害人提起訴訟不需要提交證據(jù)？如果仍然需要舉證，對于弱勢的漁民來講，應(yīng)該采取哪些措施收集證據(jù)？

王燦發(fā)教授：充分有力的證據(jù)是保證勝訴的關(guān)鍵?！芭e證責(zé)任倒置”在我國是指由被告就排污與損害之間不存在因果關(guān)系或者可以依法免責(zé)提供證據(jù)。如果被告不能提供證據(jù)，則推定原告的事實(shí)主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。但是這一規(guī)則并不意味著所有的案件事實(shí)都“倒置”由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，而是原告也要就污染實(shí)事、污染損害事實(shí)及損害大小的事實(shí)進(jìn)行舉證。

在康菲石油溢油事故中，漁民要提起損害賠償訴訟，提交的證據(jù)應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：一是關(guān)于污染事實(shí)的證據(jù)，即要證明康菲石油確實(shí)到達(dá)養(yǎng)殖區(qū)域的證據(jù)，通?？梢酝ㄟ^比對鑒定采樣中油污和康菲石油原油的油脂紋，證明死亡的魚、貝類生長的區(qū)域確實(shí)有19-3油田的油污存在；另一個是關(guān)于損害事實(shí)的證據(jù)，即能夠證明因石油污染確實(shí)造成了損失以及損失的魚蝦、貝類數(shù)量和價值。這一證據(jù)包括但不限于買種苗的票據(jù)、物價部門對死亡魚貝類的價值評估以及市場的平均價格。為了提高證據(jù)的證明力，最好請公證部門對損失的數(shù)量和價值等證據(jù)進(jìn)行公證。

但是漁民屬于弱勢群體，沒有技術(shù)手段采樣并化驗(yàn)，更沒有能力預(yù)測石油污染的發(fā)生而固定、保存證據(jù)，因此需要借助國家海洋局的常規(guī)監(jiān)測數(shù)據(jù)來判斷海水中是否存在油污。對于監(jiān)測數(shù)據(jù)信息，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《政府信息公開條例》和原國家環(huán)保總局發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，行政主管部門有義務(wù)主動公開海洋環(huán)境質(zhì)量等相關(guān)信息；如果有關(guān)行政主管部門不能及時、主動公開，根據(jù)《政府信息公開條例》，公民、法人和其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向環(huán)保部門申請獲取政府環(huán)境信息。這里提起訴訟進(jìn)行舉證就屬于“特殊需要”，因此漁民可以申請國家海洋局公開與海洋環(huán)境污染有關(guān)的信息，如監(jiān)測數(shù)據(jù)。國家海洋局經(jīng)申請仍然不公開相關(guān)信息，漁民則可以提起行政訴訟，請求法院判令國家海洋局履行公開義務(wù)。

《中國新時代》：康菲石油溢油事故引起了社會各界的廣泛關(guān)注，相關(guān)單位和個人積極采取法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。截至目前，包括受害漁民、律師個人和國家海洋局等已經(jīng)提起或者正在準(zhǔn)備提起損害賠償訴訟。但是，至今尚未有立案的起訴結(jié)果發(fā)生。請問您如何看待這一現(xiàn)象？

王燦發(fā)教授：我國《民事訴訟法》規(guī)定，只要符合起訴條件就應(yīng)當(dāng)予以立案?！睹袷略V訟法》在第108條中規(guī)定了起訴的4個要件，即有利害關(guān)系的原告；明確的被告；具體的訴訟請求和事實(shí)、理由；符合民事訴訟范圍和法院管轄。因此，溢油事故中受損失的漁民都有權(quán)利向相關(guān)的海事法院提起損害賠償訴訟，法院應(yīng)當(dāng)立案。

就律師個人提起的賠償訴訟來看，應(yīng)該屬于環(huán)境公益訴訟。雖然我國法律中尚未明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟，但是我認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法中已經(jīng)涉及到了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。這里的控告權(quán)是不是包含訴權(quán)？目前立法機(jī)關(guān)和最高人民法院都未就這一問題作出解釋。我認(rèn)為控告包含了訴權(quán)，任何單位和個人都有權(quán)對環(huán)境污染損害提起公益訴訟。也就是說，我國《環(huán)境保護(hù)法》從1989年就已經(jīng)確立了環(huán)境公益訴訟，只是一直沒有人按照這個法條規(guī)定提起而已。因此律師以個人名義提起的公益訴訟也是符合法律規(guī)定的，法院應(yīng)當(dāng)立案。如果法院對環(huán)境公益訴訟難以把握，應(yīng)該提請最高人民法院就此問題作出解釋，而非一直予以回避。

就目前起訴不被法院立案的現(xiàn)狀，需要人民代表大會及其常務(wù)委員會發(fā)揮其監(jiān)督職能，督促相關(guān)法院對符合起訴要件的起訴予以立案，從而進(jìn)入審判程序。

《中國新時代》：您認(rèn)為訴訟是不是解決康菲溢油事故造成損失的最好手段？除已經(jīng)提起的民事訴訟、環(huán)境公益訴訟外，有沒有其他更好的辦法有效解決康菲石油溢油事故？

王燦發(fā)教授：之所以要采取訴訟的方式追究康菲石油的法律責(zé)任，是因?yàn)槲┯性V訟才能給康菲石油增加壓力，迫使其積極采取措施排除危害并賠償損失。然而，由于我國相應(yīng)法律制度不完善，使得這一效果并不是很明顯。

除了提起民事訴訟、環(huán)境公益訴訟外，我認(rèn)為最有效的辦法是追究康菲石油公司的刑事責(zé)任。我國《刑法》中規(guī)定了污染環(huán)境罪，只要違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，就應(yīng)該追究刑事責(zé)任。石油屬于“其他有害物質(zhì)”，康菲溢油造成“劣四類”海水面積870平方公里，足以構(gòu)成嚴(yán)重污染環(huán)境的情形，應(yīng)當(dāng)追究康菲石油中國的刑事責(zé)任。國家海洋局應(yīng)該向公安部門或者人民檢察院移送其調(diào)查、掌握的污染損害的證據(jù)，公安部門或者人民檢察院也應(yīng)該主動介入調(diào)查，這是他們的職責(zé)所在。美國政府在解決墨西哥灣漏油一案中，曾以追究BP公司主管的刑事責(zé)任為威懾，迫使其更換公司總裁，并加大賠償損害的力度?？梢姡谶@類案件中，刑事制裁手段可以有效地發(fā)揮作用。

《中國新時代》：您認(rèn)為中海油公司在康菲石油溢油事故中是否要承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任？

王燦發(fā)教授：康菲石油中國是一個獨(dú)立的法人公司，與中海油具有合同關(guān)系，二者共同開發(fā)渤海油田，中海油負(fù)責(zé)監(jiān)管，具體作業(yè)由康菲公司負(fù)責(zé)。因此海上鉆井平臺屬于康菲石油，事故由其引起，它既是“作業(yè)者”又是引起海洋污染的企業(yè)。根據(jù)我國法律規(guī)定，作業(yè)者違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，而對作業(yè)者的定義則為“實(shí)施海洋石油勘探開發(fā)作業(yè)的實(shí)體”。因此康菲石油理應(yīng)為其嚴(yán)重污染海洋生態(tài)環(huán)境的行為承擔(dān)法律責(zé)任，也要對漁民造成的財產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，中國海洋行政主管部門對其處罰或者遭受損害的單位和個人要求其賠償都是正當(dāng)?shù)摹Ｖ泻Ｓ筒皇沁@一鉆井平臺的作業(yè)者，行政主管部門和受害者難以直接要求中海油承擔(dān)污染責(zé)任。

至于康菲石油承擔(dān)責(zé)任以后是否會要求中海油分擔(dān)責(zé)任，那是另一個法律關(guān)系，他們可以依據(jù)雙方之間的合同解決責(zé)任分擔(dān)問題。如果合同中存在風(fēng)險共擔(dān)的條款，或者中海油對此次漏油事件的發(fā)生存在違反合同規(guī)定的情形，則中海油可能會在康菲石油公司向受損害的養(yǎng)殖戶和政府部門承擔(dān)相應(yīng)民事、行政責(zé)任后，向康菲公司承擔(dān)違反合同義務(wù)的責(zé)任。

《中國新時代》：自事故發(fā)生已經(jīng)過去了半年時間，但是在這期間一直沒有看到康菲石油公司采取比較有效的措施。聯(lián)系墨西哥灣溢油事故，您認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的原因是什么呢？

王燦發(fā)教授：首先，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)對此次污染事故不夠重視。墨西哥灣溢油事故發(fā)生當(dāng)天，奧巴馬親自發(fā)表講話強(qiáng)調(diào)要追究法律責(zé)任，司法部很快就介入司法調(diào)查，環(huán)境保護(hù)署盡全力對污染情況進(jìn)行監(jiān)測、收集證據(jù)，使得BP公司不得不低頭，在事發(fā)一個月后馬上設(shè)立了200億美元基金用于賠償因墨西哥灣漏油事件而生計受損的民眾。但是康菲溢油事故發(fā)生后，我國相關(guān)政府部門卻遲遲沒有披露相關(guān)信息和及時采取有效的措施。雖然不排除國家政府機(jī)關(guān)慎重采集證據(jù)準(zhǔn)備對康菲中國提起訴訟，但是一定程度上也反映了國家對康菲石油中國這一大型跨國公司前期監(jiān)管不力。

其次，社會公眾對此次污染的關(guān)注度也不夠。這與我國公眾環(huán)境保護(hù)意識較低有關(guān)。美國發(fā)生石油污染后，美國公眾和民間環(huán)保組織都會發(fā)動起來，對污染者施壓，迫使其積極采取賠償措施。但是我國沒有太多民間環(huán)保組織，公眾的關(guān)注度也不高，僅僅依靠弱勢的受害者漁民難以給康菲石油公司造成壓力。盡管康菲曾在9月份提出要設(shè)立生態(tài)基金，但是具體規(guī)模、設(shè)立時間、以何種方式設(shè)立等一系列問題并未浮出水面。該生態(tài)基金并不屬于損害賠償基金，難以彌補(bǔ)我國所遭受的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)損失。

另外，跟我國立法不完善有關(guān)系。我國尚未有專門的海洋污染損害賠償法律，懲罰機(jī)制不健全?，F(xiàn)存法律中對污染行為的處罰僅僅采用一次性處罰，而美國行政罰款數(shù)額很高，按日計罰，對于污染企業(yè)具有很高的威懾力。目前有人認(rèn)為我國法律對污染行為的行政罰款最高是20萬元，我認(rèn)為這個理解是有問題的。對康菲石油公司應(yīng)該區(qū)分不同違法行為分別處以罰款，每個違法行為的罰款額度有所不同，但是總體罰款應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20萬元。

《中國新時代》：在康菲石油溢油損害賠償訴訟中，對于損害的鑒定評估至關(guān)重要。請您談?wù)勎覈h(huán)境污染損害鑒定評估的現(xiàn)狀。

王燦發(fā)教授：我國尚未建立專門的環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)，甚至在司法鑒定中也未專門設(shè)置環(huán)境司法鑒定種類，因此近十年來我們一直在呼吁建立環(huán)境損害鑒定機(jī)制，包括建立環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定規(guī)范及鑒定機(jī)構(gòu)管理辦法，解決評估鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問題、鑒定程序要求以及違法鑒定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。我國有關(guān)部門已經(jīng)開始研究環(huán)境損害鑒定評估機(jī)制的建立。

目前存在的鑒定機(jī)構(gòu)都是關(guān)于某一個方面的鑒定，如對毒物的檢測鑒定。對于環(huán)境損害因果關(guān)系的鑒定基本上沒有，除了農(nóng)業(yè)部認(rèn)定了60多個漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測站對漁業(yè)污染事故進(jìn)行鑒定外，其他的機(jī)構(gòu)都沒有。

在具體的案件中，對于同一個污染損害事實(shí)可能會出現(xiàn)不同的專家意見。但是這些專家意見只能算作一家之言，在法庭上相互質(zhì)證后，到底采納哪一方的專家意見，最后由法官予以裁量。

《中國新時代》：康菲石油對渤海灣造成嚴(yán)重的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的事實(shí)。我國在責(zé)令康菲中國徹底封堵溢油點(diǎn)、追究其損害賠償法律責(zé)任的同時，必須以此為鑒進(jìn)行改革。請您從法律的角度談?wù)勅绾伪苊饪捣埔缬褪鹿试佻F(xiàn)？

王燦發(fā)教授：我國對海洋污染損害的立法不健全，突出表現(xiàn)在對造成海洋污染事故的行為處罰太輕。我國原來的環(huán)境保護(hù)立法都是按照保護(hù)國有企業(yè)的目的制定的，對國有企業(yè)罰款等于政府自掏腰包，因此當(dāng)時規(guī)定的處罰額度很低。但是改革開放三十多年來，我國的經(jīng)濟(jì)成份已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，很多私營企業(yè)突起，大型跨國公司也涌入中國，而我國立法仍然沿用原有的思維，即并未根據(jù)“不得使污染者從其違法行為中得到好處”的原則進(jìn)行處罰，而是象征性地給予一些警告式罰款，立法已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前多種經(jīng)濟(jì)成分并存的現(xiàn)狀，并且許多企業(yè)為了自己的利益不顧社會公共利益，環(huán)境污染行為頻現(xiàn)。因此，我國立法應(yīng)該從維護(hù)社會公共利益出發(fā)進(jìn)行修訂和完善，通過法律的威懾力使各種類型的企業(yè)都能積極承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任。

其次，我國法律沒有明確規(guī)定公益訴訟，致使只有直接受到損害的單位和個人才能提起訴訟，這樣不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此有必要將《環(huán)境保護(hù)法》中的控告權(quán)明確為起訴權(quán)，建立環(huán)境公益訴訟。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)、污染者破壞環(huán)境后無人提起訴訟的時候，公益組織和所謂的“愛管閑事”的公民都可以提起訴訟。

當(dāng)務(wù)之急的是我國應(yīng)該制定包括海洋環(huán)境損害在內(nèi)的環(huán)境損害賠償法律，對賠償范圍、賠償程序作出規(guī)定，特別要建立環(huán)境損害鑒定評估制度，明確鑒定評估的程序。這是我國立法亟需完善的內(nèi)容。