接管城市:公共治理的歷史視角
——基于解放后中共對沈陽市接管程序的分析

□韓福國

接管城市:公共治理的歷史視角
——基于解放后中共對沈陽市接管程序的分析

□韓福國

在特定背景下，接管城市在本質(zhì)上是應(yīng)對城市危機治理的過程，接管過程中的危機處理機制和經(jīng)驗對于后續(xù)的城市管理具有決定性的意義。中國共產(chǎn)黨第一次具有經(jīng)驗性的城市管理就是對沈陽市的順利接管，此后城市管理成為中國政府體系面臨的一項核心任務(wù)。通過公共危機的視角，透視接管沈陽的過程，其中最為成功的地方在于對城市接管危機的科學(xué)處置程序，如信息的掌握與公開、預(yù)案的設(shè)計、原有組織和人員的交接和轉(zhuǎn)化等等，從而順利地從城市接管的危機過渡到正常的城市管理。這些科學(xué)的經(jīng)驗和程序?qū)Ξ?dāng)代的城市公共危機管理具有豐富的啟迪意義。

接管城市城市管理公共治理公共危機

新中國建國初期的接管城市，實質(zhì)上就是一個城市公共危機的處置過程。它承接了城市管理主權(quán)的轉(zhuǎn)移與新一輪城市管理方式的過渡，二者緊密結(jié)合在一起。如果接管后的管理缺乏質(zhì)量，那么接管的危機就無法真正化解。城市管理是一個復(fù)雜的體系，它包括城市基本服務(wù)的供給，例如供水、垃圾處理，安全，交通與經(jīng)濟環(huán)境，以及保持運作的財政體系。任何一個環(huán)節(jié)，對于初次接觸者而言，都是一場潛在的危機。因此，把城市接管看成城市危機的典型案例是再恰當(dāng)不過的。

成功地接管沈陽，這對于中國共產(chǎn)黨的功能轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。城市管理經(jīng)驗的獲得，是中國共產(chǎn)黨從農(nóng)村包圍城市向城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的轉(zhuǎn)變核心。按照現(xiàn)代城市應(yīng)急的體系建構(gòu)，觀察當(dāng)時的處置措施和步驟，可以發(fā)現(xiàn)危機處置的基本元素都已涉及，并且比較完善。

一、問題的界定:城市接管中的公共危機治理

隨著中國城市化和現(xiàn)代化的進展，人口、工業(yè)和組織向城市的集聚，使得中國社會管理的中心逐漸轉(zhuǎn)移到城市，公共危機在城市爆發(fā)的概率增大，危險性相對人口疏散的農(nóng)村而言更大。因此，城市公共危機已經(jīng)成為當(dāng)下一個突出的問題。

中國城市的公共危機管理，長期以來是政府職能部門的日常管理機制在突發(fā)事件中所起到延伸性、特殊性作用，其核心內(nèi)容在于城市公共危機的決策機制與日常的城市管理決策具有本質(zhì)差異。各級城市政府對發(fā)生的公共危機經(jīng)常陷入臨時性應(yīng)對，缺少完善的決策機制和組織體系，這不利于危機的預(yù)警、應(yīng)急、處置和治理，也不利于對已發(fā)生的危機的控制及后續(xù)的跟進措施。

國際上對城市危機的研究，側(cè)重于城市的種族與不平等①Thomas J.Sugrue，The Origins of the Urban Crisis:Race an Inequality in Postwar Detroit，Princeton University Press，2005;EC Banfield，The Unheavenly City:The Nature and Future of Our Urban Crisis Boston，MA.:Little，Brown and Company，1970;Harvey Averch and Robert A.Levine，Two models of the urban crisis:An analytical essay on Banfield and Forrester，Policy Sciences，1971.、恐怖主義、公共衛(wèi)生、住房、貧困化等研究，提出了一系列的應(yīng)對機制和措施，同時對城市危機的原因進行了探討。［1］

國內(nèi)的研究主流是介紹國際經(jīng)驗和個案研究，這方面的文獻比較集中②唐鈞.公共危機管理:國際動態(tài)與建設(shè)經(jīng)驗［J］.新視野，2003(6);王德迅.日本危機管理研究［J］.世界經(jīng)濟與政治.2004(3)等.。如分析西方發(fā)達國家大城市全政府、全社會型綜合危機管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運行狀況，描述了美國的紐約市、華盛頓市、波士頓市、洛杉磯市，加拿大多倫多市，日本的東京市和橫濱市，德國的柏林市和英國的倫敦市等大城市危機管理組織機制及其運行情況。許多文獻以案例分析的方式研究了在應(yīng)對“9·11”恐怖襲擊事件、北美地區(qū)大停電、阪神·淡路大地震、東京地鐵沙林毒氣事件、倫敦地鐵爆炸案等典型危機事件過程中，各國大城市危機應(yīng)急機制的運行狀況和經(jīng)驗教訓(xùn)。［2］如有一大批文獻是對中國突發(fā)危機事件的個案研究，對SARS，雪災(zāi)、地震和禽流感等事件的分析。也有許多是關(guān)于中國城市危機管理的路徑和方式的探討，比如對中國的危機形態(tài)的特點及在現(xiàn)有的危機管理理念和系統(tǒng)設(shè)置的基礎(chǔ)上進行分析。［3］

但是目前的研究，缺乏對歷史上發(fā)生的城市接管案例進行公共危機視角的分析，僅僅將其作為一個歷史事件進行分析，而忽視了其內(nèi)部的公共管理的決策研究，尤其是忽視了這一歷史經(jīng)驗對于城市危機的處置程序的意義。

對于城市接管的研究，如在中國知網(wǎng)(CNKI)上搜索到包含城市和接管兩個詞語的文章，包括研究生論文和書籍，共2042篇，大部分集中于歷史研究，而在城市管理的層面上，尤其是把城市接管當(dāng)成一個公共危機的處理方式的研究，并不多見。

第一次具有經(jīng)驗性的城市管理就是對沈陽市的順利接管，這些接管的經(jīng)驗一直影響到現(xiàn)在的城市管理，其接管程序是經(jīng)典的危機決策過程③中國共產(chǎn)黨第一個接收和管理的大城市是哈爾濱，但是其工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，還不能算真正意義上的大城市。。從此中國共產(chǎn)黨才具有了管理大城市的經(jīng)驗，管理城市才成為中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府體系面臨的一項核心任務(wù)。

二、城市接管的實施步驟

1949年7月6日上海慶祝解放大游行過程中，拘留擾亂游行的美國駐滬副領(lǐng)威廉姆·歐立夫的事件，說明了接管過程中各種城市公共危機的大量存在，它不僅僅是城市治安、生產(chǎn)和運轉(zhuǎn)的問題，而且涉及到外交等諸多方面的問題。1947年11月14日的石家莊解放，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨開始了從農(nóng)村到城市，從戰(zhàn)爭到建設(shè)的轉(zhuǎn)型。朱德指出:“石家莊是解放軍收復(fù)的第一座城市，其意義不僅在于軍事方面，同時也在政治方面，我們不僅要學(xué)會打城市，還要學(xué)會恢復(fù)和管理城市?！保?］迅速而廣泛的城市接管，使得剛剛進入城市的管理者面臨著巨大的考驗。

1948年11月3日，中共中央東北局召開了成立沈陽特別市軍事管制委員會大會。陳云在會上特別強調(diào):沈陽是中國共產(chǎn)黨接收的第一個大城市，一定要接管好，不能將解放軍打下來的城市變成死城市，共產(chǎn)黨一定要比國民黨管理得更好。［5］所以接管沈陽市對于中國共產(chǎn)黨而言是一項極其重要的任務(wù)，它的成功與否直接關(guān)系到對其他城市的接管和管理，也關(guān)系到國共兩黨管理經(jīng)驗的競爭。

以陳云為首的接管機構(gòu)很好地解決了上述兩個問題，其公共危機的決策程序和路徑，為全國大中城市的接管和隨之而來的城市管理積累了非常重要的經(jīng)驗。當(dāng)時接管沈陽的領(lǐng)導(dǎo)者陳云向中國共產(chǎn)黨中央?yún)R報的《接收沈陽的經(jīng)驗》是一個經(jīng)典的文本①陳云:《接收沈陽的經(jīng)驗》(中央文獻研究室)。這是陳云寫給中共中央東北局并轉(zhuǎn)中共中央的報告，后由中共中央作為成功的經(jīng)驗轉(zhuǎn)發(fā)給各中央局和各前委。當(dāng)時陳云同志兼任沈陽特別市軍事管制委員會主任。，直接形成了中國共產(chǎn)黨對其他城市接管的經(jīng)驗基礎(chǔ)②同時具有金融和現(xiàn)代經(jīng)濟管理經(jīng)驗的就是對于上海的管理，在當(dāng)時的中國共產(chǎn)黨中央及以陳云為主任的中央財政經(jīng)濟委員會指揮下，上海穩(wěn)定物價、統(tǒng)一財經(jīng)的斗爭最終取得了勝利。，因此，在某種意義上說，新中國現(xiàn)代城市接管和管理的經(jīng)驗都離不開這一過程③“建國初期，為了掌握全局的財經(jīng)情況，了解市場動態(tài)，及時研究對策，陳云每天早晨上班至少要看三張前一天的經(jīng)濟情況統(tǒng)計表:一是全國主要城市的物價變動情況統(tǒng)計表，二是城市國營貿(mào)易公司的重要物資庫存情況統(tǒng)計表，三是各地稅收收入、貨幣投放和財政收支情況統(tǒng)計表”(遲愛萍:“向陳云學(xué)習(xí)做經(jīng)濟工作”，《解放日報》，2005年6月13日)。。而對沈陽市的接管是一個復(fù)雜的過程和體系④中共沈陽市委黨史研究室:《特殊使命卓著功績——記陳云同志領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽》，《緬懷陳云》，中央文獻出版社，2000年;“那年，沈陽回到人民懷抱——親歷接管沈陽的老領(lǐng)導(dǎo)回憶往事”，《沈陽日報》2005年6月14日;熊亮華:《解放戰(zhàn)爭中接收沈陽的成功經(jīng)驗》，《紅色掌柜陳云》，武漢:湖北人民出版社，2005年。。

1.認(rèn)真的前期準(zhǔn)備

(1)組織人事架構(gòu)。隨著遼沈戰(zhàn)役結(jié)束，中國共產(chǎn)黨中央把接管沈陽的準(zhǔn)備工作提上議事日程。1948年10月15日錦州解放后，中國共產(chǎn)黨中央在給中共東北局的指示中明確提出了準(zhǔn)備接收沈陽的任務(wù)。10月27日，東北局決定成立沈陽特別市軍事管制委員會，組成由陳云為主任，伍修權(quán)和陶鑄為副主任，王首道、陳郁、張學(xué)思、朱其文、陳龍為委員的軍管會，全權(quán)處理接管沈陽的工作。組織班子搭建好后，中共東北局即從東北各地抽調(diào)了4000名新老干部，這些人員構(gòu)成了接管沈陽市的最為重要的人力基礎(chǔ)。所以陳云在報告中強調(diào)了這一點的意義和重要性:“此次接收沈陽，使我們有一感觸，即接收一個大城市，除方法對頭外，需要有充分準(zhǔn)備和各方面能稱職的干部。依目前形勢看，中央和各戰(zhàn)略區(qū)野戰(zhàn)軍，均需準(zhǔn)備有專門接收大城市的班子，待工作告一段落，即可移交給固定的市委等機關(guān)。這樣的接收班子，可以積累經(jīng)驗，其中骨干可以暫成專職，依次接收各大城市?！?/p>

人事是管理的基礎(chǔ)，組織是管理的結(jié)構(gòu)，這是一個危機能否處置的基礎(chǔ)平臺。沈陽的接管提前準(zhǔn)備或者訓(xùn)練了關(guān)鍵的人力和組織，這就抓住了第一個關(guān)鍵。

(2)接收方案的制定。在進駐途中，陳云在火車上接連召開了5次會議，討論接管政策和辦法，以確保各項接管工作順利進行，使全體干部對成功接管充滿信心。10月31日，陳云在火車上召開第二次軍管會議，再次宣布了接管沈陽的方針、方法、分工及注意事項，明確指出:沈陽是東北最大的城市和工業(yè)中心，沈陽接管工作做得好，可以為今后接管關(guān)內(nèi)各大城市提供經(jīng)驗。因此，接管好沈陽對建設(shè)東北和支援全國具有重要意義。

陳云對接收的具體辦法和布告宣傳的具體內(nèi)容作了規(guī)定，從而擬定了一個十分清晰的接收方案。這一方案對于城市接管具有十分重要的意義，它擬定了全體市民必須遵守的規(guī)定和接收人員、部隊自我約束的七項規(guī)定。方案還準(zhǔn)備好了第一期沈陽時報和布告，進駐沈陽后就公布發(fā)表。

方案中專門提到“關(guān)于重大事件、容易出亂子的問題，必須預(yù)先有充分精神準(zhǔn)備。軍管會的首腦要有足夠時間來考慮研究重大問題?！边@是對危機的充分思想準(zhǔn)備，奠定了應(yīng)對的心理基礎(chǔ)。

(3)細化的準(zhǔn)備工作。接管城市是一個細致的工作。城市之所以不同于農(nóng)村，關(guān)鍵在于其生活方式的復(fù)雜性和多樣性，在于其生活資源和生產(chǎn)資源的外源性，所以城市的管理必須準(zhǔn)備細致，不是大軍進城就萬事大吉。陳云為首的軍管會仔細地考慮到具體事情，在經(jīng)驗匯報中，他談到“要預(yù)備布告、信封、圖章、通行證、警察袖章等，并預(yù)做招牌，以便在進城后幾小時即能擺開辦事。軍管會機關(guān)應(yīng)放在食宿交通方便之適當(dāng)?shù)攸c，充分利用電話與各方聯(lián)絡(luò)?！?/p>

報紙承擔(dān)著重要的信息傳遞功能，所以對于報紙的內(nèi)容和出版機制，陳云等人都考慮細致:“內(nèi)容首先只能是刊登一些基本政策文件，各種布告和解放區(qū)一般新聞，不能一下子苛求內(nèi)容生動，適合新區(qū)群眾口味，但轉(zhuǎn)載舊的文件，要有選擇。一切布告，必須字斟句酌。要審閱大樣，對廣告都要過細審查。報社與對外報道委員會應(yīng)各派一人，在頭半個月經(jīng)常住在軍管會參加會議，密切聯(lián)系……排字校對，都用原人，我只派五六個干部，故第三日即出報?！?/p>

2.嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕邮者^程

(1)社會秩序穩(wěn)定

接管城市最重要的就是治安的穩(wěn)定，《第一號布告》就發(fā)揮了這個作用。陳云為首的接管委員會充分認(rèn)識到如沈陽這樣具有當(dāng)時中國的后方基地性質(zhì)的大城市，國民黨的后方機關(guān)系統(tǒng)眾多，人員復(fù)雜，加上解放軍歷次放出歸俘也不少，同時戰(zhàn)敗回城的散兵極多，因此，接管人員一進城首先就碰到散兵游勇收容處理問題。接管人員對散俘的工作首先是收容好，有飯吃，有房住;次一步是解決如何往外分散處理。當(dāng)時有好幾個團編制的散俘，如果不能整編和收容，沈陽市的治安就難以維持。

對于公安人員，接管程序明確規(guī)定:“敵警察必須收繳槍支，讓其徒手服務(wù)。交通警察盡快站崗，消防隊各守原位，戶籍警察大部可留。其他刑事警察和武裝警察隊等帶特務(wù)性者，二十天后集中受訓(xùn)，也不宜過早遣散?！边@樣“保留”的政策既保證了公共秩序維持所需要的警種“交通警察、消防隊、戶籍警察、刑事警察和武裝警察”，同時“徒手服務(wù)”又防止了警察的叛亂。

(2)信息公開體系

對于一個危機中的城市而言，最大的危機來源于信息的不能通暢，從而造成管理部門和社會之間的隔閡以及對立情緒。尤其是對于一個管理結(jié)構(gòu)徹底轉(zhuǎn)換的城市社會而言，信息是信任達成的最為主要的載體。Uwe Deichmann等對后發(fā)展國家班加羅爾的研究認(rèn)為，一個有效的，有遠見的城市管理需要一個有效的信息系統(tǒng)。［6］

《第一號布告》的制定和發(fā)揮的作用，就是及時把新的城市管理者的態(tài)度和政策告訴市民，讓他們了解，從而避免沈陽變成一個沒有市民的“死城”。在城市管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程中，尤其是在工業(yè)基礎(chǔ)較為發(fā)達的東北重鎮(zhèn)沈陽，市民原先的生活比其他地區(qū)要好，所以對于在新的管理者領(lǐng)導(dǎo)下，是不是能獲得更好的生活，市民并不是十分信任。東北全境解放后不久，毛澤東在中央一次重要會議上對有關(guān)東北問題有過一次講話，提到根據(jù)陳云等人上報的《對滿洲工作的幾點意見》［7］(PP299-302)而決定東北解放戰(zhàn)略的原因，其中一點就是“老百姓正統(tǒng)觀念”。

那么在城市里面共產(chǎn)黨如何獲得了市民的信任?這里面有諸多原因，其中最主要的一點是首先獲得市民的了解。陳云在接管之前就一再強調(diào)要提前準(zhǔn)備好一些宣傳材料，宣傳中國共產(chǎn)黨的政策和方針。廣播電臺是重要的載體，所以陳云要求廣播電臺反復(fù)宣傳中國共產(chǎn)黨的政策，以及其他一些重要的規(guī)定?！霸谌氤侵埃瑧?yīng)連續(xù)廣播我之政策、辦法?！标愒圃谶@一點后面專門加上五個字“(此條很重要)”。

另外一個就是報紙和其他文字媒介對于城市的重要意義。軍管會一進沈陽，就按照預(yù)定部署，貼出了入城前事先印好的軍管會布告，號召全市人民遵守民主政府法令，維持秩序，各安其業(yè)。同時向全市原有公教職工、公營企業(yè)全體人員發(fā)布了6項規(guī)定，要求按原來職務(wù)照常上班。接著，沈陽市衛(wèi)戍司令部發(fā)布了第一號公告，宣布確保城市秩序、防止破壞活動的7項規(guī)定。與此同時，入城后第2天，迅速發(fā)行了在入城前就編印好的報紙，宣傳黨的城市政策，穩(wěn)定了人心。

所以，經(jīng)驗就是迅速出版報紙，穩(wěn)定人心，宣傳中國共產(chǎn)黨和政府的政策?！胺€(wěn)定人心，傳布政策，主要靠報紙。城市的人有看報習(xí)慣，不可一日無報。對我宣傳品，各階層都是字字細讀。除安民布告等預(yù)先準(zhǔn)備好外，可先準(zhǔn)備幾期報紙稿件，一進城就立即出報?！蓖瑫r要確保信息的真實性。

(3)城市運轉(zhuǎn)功能恢復(fù)

中國共產(chǎn)黨通過農(nóng)村最主要的資源的改變——“土地改革”，才獲得了農(nóng)民的支持，那么在城市里面共產(chǎn)黨如何獲得市民的信任?

早在延安時期，針對許多人認(rèn)為學(xué)習(xí)經(jīng)濟是大材小用的現(xiàn)象，陳云在會計培訓(xùn)班上一針見血地指出:“只要我們能解決老百姓的吃飯穿衣問題，我們就能獲得老百姓的信任?！雹佟独碡攲＜摇罚蛾愒圃谘影病返谒募?，中共中央組織部研究室等單位聯(lián)合攝制的文獻電視專題片。

軍管會把解決電力、交通、通訊作為沈陽運轉(zhuǎn)的起點，并著力抓緊解決糧食供應(yīng)、金融物價等關(guān)系到城市資源配置最為關(guān)鍵的問題?！笆紫纫謴?fù)電力供應(yīng)。沒有電，電燈不亮，電話不通，自來水沒有，電車和火車也無法開動，變成一座死城，秩序就無法控制?！钡诙?，市內(nèi)就恢復(fù)了供電，城區(qū)一片通明。自來水及時供應(yīng)，電車開動了，電話、電報、通信開始使用。這樣，就初步恢復(fù)了城市運轉(zhuǎn)功能，穩(wěn)定了社會秩序。

同時軍管會要求群眾將手中的金圓券和東北九省流通券，在限期內(nèi)按規(guī)定的兌換比例、手續(xù)和地點兌換成共產(chǎn)黨東北銀行發(fā)行流通的東北幣，妥善解決了約15萬公教職工的工資問題，工資標(biāo)準(zhǔn)折合糧數(shù)按月80—400斤。入城第四天，商店即開市營業(yè)，失業(yè)工人領(lǐng)到糧食和生活費，工人職員拿到當(dāng)月工資，廣大群眾人心穩(wěn)定。

“對職員、工人一律發(fā)生活維持費十萬元①這里是指1946年3月東北銀行開始發(fā)行的東北幣，即東北解放區(qū)的地方流通券。中國人民銀行自1951年4月1日起，按東北幣九元五角折合人民幣一元的比價收兌。，等于四十斤糧，有些高級職員則不發(fā)?！彪m然這只是臨時過渡辦法，但避免了市民混亂和波動。

(4)金融與經(jīng)濟的穩(wěn)定

城市經(jīng)濟和金融是不同于農(nóng)村的基本特征，所以能否穩(wěn)定城市的金融和經(jīng)濟，是城市能否順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵之一。顧準(zhǔn)對于上海的財政金融工作的卓越管理就證明了這一點。［8］(PP167-169)

早在根據(jù)地時期，陳云就主抓根據(jù)地的經(jīng)濟和金融，并且穩(wěn)定了邊區(qū)的經(jīng)濟形勢，消除了邊區(qū)政府的財政赤字，具有這方面的豐富經(jīng)驗。

一是穩(wěn)定物價。沈陽市軍管會根據(jù)調(diào)研，對迅速解決糧食供應(yīng)和金融物價問題做出具體指示:沈陽糧食價格應(yīng)比周邊小城市鐵嶺、開原高一些，應(yīng)根據(jù)成本加運費及合理利潤來制定價格。糧食的市價低，沈陽市貿(mào)易局可以用適當(dāng)價格收購周邊農(nóng)民運進來的糧食。加上國營貿(mào)易公司調(diào)運一部分以及接收國民黨政府的存糧，就可保證沈陽市的糧食供應(yīng)。

陳云根據(jù)城市的運行成本比較高的特征，指出“沈陽物價不宜低于老解放區(qū)，否則市場上的大量物資會隱藏起來，對我們不利?！薄盀槲Z食入城，定價高于外地，二十六天來糧食源源不絕，物價無大波動，糧價大體尚超出我百貨公司收買價，高粱米每斤三千元?！庇捎诓扇〈胧┪Z食入城，避免了外地商人來搶購物資及物價先落速漲等現(xiàn)象發(fā)生。

針對部分商人不明幣值和物價行情，軍管會先介紹了近來解放區(qū)各地的物價表，同時陳云指示立即公布沈陽周圍地區(qū)物價表，讓商人熟知，心里有底，鼓勵商業(yè)開市。

二是解決貨幣。對金圓券②金圓券是1948年8月19日起國民黨政府發(fā)行的一種紙幣。當(dāng)時規(guī)定，以一比三百萬的比價限期收兌急劇貶值的法幣，并且限期收兌民間的金銀和外幣。至1949年5月，即不到10個月，金圓券發(fā)行總額由最初規(guī)定的20億元增加到68萬億元，增長約三萬四千倍。中華人民共和國成立后，人民政府以人民幣一元兌換金圓券十萬元的比價，將金圓券全部收回作廢。，軍管會并沒有馬上進行處理，而是等金圓券一元跌至共產(chǎn)黨發(fā)行的東北幣一百五十元時，沈陽市軍管會即掛牌以一比一百的比價，收兌一星期，使之自動向關(guān)里流出。國民黨發(fā)行的九省券③“九省券”是指1945年12月21日起國民黨政府中央銀行在東北九省發(fā)行的流通券，1948年5月31日停止發(fā)行。以共產(chǎn)黨發(fā)行的東北幣一比三千的比價，也兌換一星期?！皟烧呒鎯?，共兌出東北幣二億元。沈陽解放一個星期，凡能開市的買賣，大體已開市，市面很穩(wěn)定?！?/p>

(5)機動靈活的突發(fā)危機處置

戰(zhàn)爭后接收大城市，各種情況并不能按照預(yù)案進行，突發(fā)危機要比平時更為復(fù)雜，陳云等人采取了機動靈活的處置方案，這為接管積累了豐富的經(jīng)驗，《第一號布告》的制定和發(fā)布就是突出的證明。1948年11月1日，許多群眾聽了國民黨軍隊的宣傳，說是“共產(chǎn)黨來了殺人、放火、搶東西”，紛紛逃到外地。原先的預(yù)案不能解決這樣的情況，就需要采取特殊的危機處置方式。11月3日，陳云立即簽發(fā)了沈陽特別市軍事管制委員會第一號布告，中心內(nèi)容是:宣布解放軍入城紀(jì)律，宣傳中國共產(chǎn)黨和中國人民解放軍保護人民的生命財產(chǎn)安全、民族工商業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等。布告的及時發(fā)布，對瓦解敵人、爭取居民群眾、穩(wěn)定社會秩序、迅速恢復(fù)正常的生活與生產(chǎn)，起到了十分重要的作用。

當(dāng)時的沈陽市面臨著各種突發(fā)的事件，而每一個突發(fā)事件都是一場嚴(yán)重的公共危機。雖然當(dāng)時并沒有現(xiàn)在的公共危機的整個協(xié)調(diào)和處理機制，但是陳云為首的管理機構(gòu)卻能及時迅速地采取危機解決方式，有效地化解了城市接管后的動蕩和破壞性事件。

第一個就是散兵游勇的整體性解決，經(jīng)解放軍歷次放出的歸俘和戰(zhàn)敗回城的散兵近7萬多人①軍管會進城后，陳云提出對俘虜處理方針:首先是對散俘收容好，做到有飯吃、有房住，其次是處理好往外分散。他具體提出了解決五六萬俘虜吃飯的辦法:由市長朱其文先召集商人攤集糧食解決，然后由衛(wèi)戍司令部抽調(diào)得力干部在市黨政軍民及公安機關(guān)配合下，展開收容和妥善安置、遣散還鄉(xiāng)工作。。第二個是軍事物資的安置問題，軍管會入城后連夜組成運輸三人團指揮搶運疏散，調(diào)來幾百名技術(shù)干部和技工，與鐵路職工一起奮不顧身地積極奮戰(zhàn)，將大量彈藥搬運到數(shù)十里外的安全地區(qū)保管，保證了城市的安全②沈陽原是國民黨軍需補給基地，倉庫里儲存了大量炮彈、炸藥、雷管、槍械等物資。剛解放的沈陽，正是敵機轟炸的首選目標(biāo)，如不緊急疏散車站與鐵西區(qū)所存的彈藥，沈陽將有半城被毀的危險。。

3.基本順利的接收結(jié)果

通過以上步驟，沈陽在接管后呈現(xiàn)了一個有序形態(tài):“大街上，成批的青年高歌行進，墻上的紅綠標(biāo)語與街道上的白雪相映成趣(沈陽5日下了入冬第一場雪)。電車在城市里穿行，新華廣播電臺發(fā)送的電波在城市的空中飄蕩，市場重新開始營業(yè)，工廠紛紛重新開工，人們又開始上班、購物，報販又開始在街上叫賣報紙。沈陽與外地的鐵路交通也開通了。到12月25日，每天有96列客貨車進出沈陽，絕大部分工廠已經(jīng)恢復(fù)生產(chǎn)。”［9］這標(biāo)志著城市已經(jīng)恢復(fù)正常的秩序，城市接管的公共危機已經(jīng)度過，城市管理的日常工作已經(jīng)開展。

三、一個具有當(dāng)下意義的結(jié)論

在這一接管過程中，陳云等人抓住了城市危機處置的幾個重點:系統(tǒng)整體的接管機制，民主決策的程序和政策，管理人員的素質(zhì)和接收紀(jì)律，城市生活規(guī)律的尊重和理解，以及接管政策的連續(xù)性。正是從這個意義上說，沈陽市的成功接管為接管其他城市打下了堅實的基礎(chǔ)，積累了必需的成功經(jīng)驗。

如果按照現(xiàn)代城市應(yīng)急處置的視角觀察，城市接管就是一個完整的突發(fā)事件處置過程，即突發(fā)事件管理(Emergency Management)，它是典型的有組織地分析、規(guī)劃、決策、以及分配可用資源，以減輕(Mitigate)突發(fā)事件所造成的影響③一個完整的突發(fā)事件處置過程稱為突發(fā)事件管理(Emergency Management)，即有組織地分析、規(guī)劃、決策、以及分配可用資源，以減輕(Mitigate)突發(fā)事件所造成的影響、備戰(zhàn)(Preparedness)、應(yīng)急(Response)突發(fā)事件、恢復(fù)(Recover)正常秩序。(王文俊(北京大學(xué)計算機系):“應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)中的若干問題探討”，2008年8月。。城市接管，相對于城市管理而言，接管的每一步都是一個城市危機，涉及到政權(quán)的轉(zhuǎn)移，并且其中的各種城市設(shè)施的安全和運行，都比現(xiàn)在的城市危機更為嚴(yán)重。

接管城市最重要的兩個問題就是:“一、怎樣才能接收得快而完整;二、怎樣才能迅速恢復(fù)秩序”。這兩個問題相互依賴，步驟關(guān)聯(lián)性十分強，是涉及到公共危機化解的核心問題。

圖1 城市接管流程(PTRR)圖:公共危機的角度

PTRR流程貫徹了城市的接管和管理的全部核心問題，使得城市危機與城市管理兩個方面融為一體，創(chuàng)造了城市危機處置的典范。

城市接管呈現(xiàn)了對于公共危機的整體性思維角度，從人員設(shè)置到具體問題的設(shè)想，均是十分細膩和周到。同時接管組織對于制定的規(guī)章，也是十分嚴(yán)格地執(zhí)行。執(zhí)行過程的嚴(yán)謹(jǐn)保證了整個接管流程的進展，否則，接管就會出現(xiàn)預(yù)想不到的公共危機和暴亂。可以從接管沈陽這一歷史事件，得出對公共危機事件處置的系統(tǒng)圖示:

圖2 沈陽城市接管流程圖

接收和管理過程中，人員的素質(zhì)是一個關(guān)鍵因素。這既包括普通的干部，也包括以陳云為首的領(lǐng)導(dǎo)干部。任何管理都是一場危機，如果沒有高素質(zhì)的管理者，城市的日常管理會變成一場災(zāi)難。在接管過程中，接管者遵循了科學(xué)決策過程。它來源于對城市規(guī)律的充分理解、尊重和學(xué)習(xí)，這反映了當(dāng)時共產(chǎn)黨人的謙虛學(xué)習(xí)態(tài)度，以及對社會的高度責(zé)任感。這是城市接管的危機得以獲得科學(xué)解決的基礎(chǔ)。同時在信息公開、公共危機的處置方面，沈陽的接管都表現(xiàn)出科學(xué)的思維和民主的態(tài)度，這對當(dāng)前的城市管理具有很大的啟發(fā)意義。

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(責(zé)任編輯:黃俊堯)

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作者:韓福國，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系副教授，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任，博士，主要研究方向:地方政府創(chuàng)新與公共治理、城市管理學(xué)等。郵編:200444

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(10YJC810013);2010年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地立項社科規(guī)劃課題(10JDDF02Z)的部分研究結(jié)果。