規(guī)范與完善城市地下空間信息管理的對(duì)策

◎ 天津市地下空間信息中心 王 超

地下空間信息化建設(shè)工作是城市規(guī)劃建設(shè)管理十分重要基礎(chǔ)性工作，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，國(guó)內(nèi)對(duì)地下空間研究落后于城市發(fā)展和對(duì)地上發(fā)展空間的研究。地下空間信息化建設(shè)工作更是滯后于城市發(fā)展和國(guó)內(nèi)同行業(yè)水平，標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)投資，條塊分割，各自為政其已成為阻礙城市建設(shè)和規(guī)劃管理的瓶頸。

為解決好上述“地下空間”的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，必須從根本上建立地下空間規(guī)劃管理信息網(wǎng)絡(luò)體系。

一、以建立科學(xué)管理機(jī)制為前提，建立地下空間信息網(wǎng)絡(luò)體系。

天津市2006年成立了天津市地下空間規(guī)劃管理信息中心，是從事地下空間信息管理的專門機(jī)構(gòu)，成立專門機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立良好的外部環(huán)境和數(shù)據(jù)接收渠道，以建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制為前提，建成地下空間信息網(wǎng)絡(luò)體系，為這個(gè)機(jī)構(gòu)注入活力和生命力。

1、建立規(guī)劃建設(shè)等部門協(xié)調(diào)機(jī)制，掌握新建工程，不欠新帳。

通過(guò)與規(guī)劃管理職能部門建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將地下空間信息報(bào)驗(yàn)工作納入規(guī)劃管理工作程序，要求各建設(shè)單位在申報(bào)地下工程規(guī)劃許可手續(xù)前或建設(shè)單位在編制修建性詳細(xì)規(guī)劃前，提供施工地段地下現(xiàn)狀信息資料，對(duì)尚無(wú)現(xiàn)狀信息資料的建設(shè)單位，要到地下空間信息中心查詢或委托測(cè)繪單位實(shí)測(cè)地下空間現(xiàn)狀圖，同步委托簽定竣工測(cè)量合同，將現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、竣工數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫(kù)管理，從而保證規(guī)劃審批用圖現(xiàn)實(shí)性，也保證工程現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、竣工數(shù)據(jù)得到及時(shí)報(bào)驗(yàn)與接收，使新建地下空間信息得到有效控制，做到新帳不欠。

與建設(shè)管理職能部門建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)建設(shè)管理職能部門能及時(shí)掌握和了解全年地下工程建設(shè)投資計(jì)劃和各工程施工開工計(jì)劃，掌握了計(jì)劃，也就掌握了全年城市地下工程建設(shè)情況。地下空間信息中心根據(jù)計(jì)劃和工程建設(shè)情況安排專人，組織培訓(xùn)，提前介入、超前服務(wù)和及時(shí)跟蹤，隨時(shí)掌握地下工程開工和施工進(jìn)度情況，使新建地下工程掌控在我們視線之中，這也是控制違法建設(shè)、使地下工程信息及時(shí)報(bào)驗(yàn)的有效途徑。

2、建立地下空間信息共建共享機(jī)制

地下空間信息管理是一個(gè)跨行業(yè)、跨部門、多學(xué)科的新興產(chǎn)業(yè)，又是一個(gè)涉及多部門、作業(yè)面廣、技術(shù)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又具有隱蔽性與附屬性?？睖y(cè)單位提供的探測(cè)成果不能完全反映現(xiàn)狀，需要各專業(yè)、建設(shè)、管理等單位的廣泛參與。由于受政績(jī)工程、重點(diǎn)工程、民心工程影響，存在相當(dāng)一部分建設(shè)工程倒辦手續(xù)，這些因素直接影響信息接收，造成歷史未清又欠新帳，因此必須獲得各專業(yè)、建設(shè)、管理等單位的廣泛參與。近幾年，我中心與燃?xì)?、電力、自?lái)水等專業(yè)管線單位簽訂了信息數(shù)據(jù)的共享協(xié)議書，建立了信息數(shù)據(jù)定期交換制度，與城投集團(tuán)及所屬子公司等單位建立了信息資料共建共享制度，從而使中心獲得2萬(wàn)公里管線工程現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，相關(guān)單位獲得在信息數(shù)據(jù)利用政策上的支持，取得了雙贏的格局，初步形成了良好的數(shù)據(jù)接收渠道。

3、建立重點(diǎn)工程大客戶服務(wù)機(jī)制

重點(diǎn)工程具有作業(yè)面大、工期緊、任務(wù)重、政績(jī)工程、政府投資多，難以按正常程序辦理等特點(diǎn)。同時(shí)，重點(diǎn)工程信息資料收集匯交難，也是全國(guó)普遍存在的老大難問(wèn)題。針對(duì)這些特點(diǎn)和問(wèn)題，建立重點(diǎn)工程大客戶服務(wù)機(jī)制，采取主動(dòng)上門、超前介入、簡(jiǎn)化手續(xù)，打捆測(cè)繪、建立跟蹤服務(wù)表及專人跟蹤服務(wù)制度進(jìn)行全方位服務(wù)，通過(guò)提供全方位服務(wù)促使機(jī)制的建立，保證重點(diǎn)工程信息資料得到及時(shí)匯交。實(shí)踐證明，抓住了重點(diǎn)工程大客戶，就抓住了工程信息的主要。例如，2008年通過(guò)與重點(diǎn)工程建立大客戶服務(wù)機(jī)制，爭(zhēng)得了相關(guān)部門的積極配合與支持，一次完成了73條道路管線項(xiàng)目竣工補(bǔ)測(cè)工作，使拖欠的道路管線補(bǔ)測(cè)舊賬難題得到解決，使本市重點(diǎn)工程竣工補(bǔ)測(cè)工作有了一個(gè)良好的開端。因此，通過(guò)大客戶服務(wù)機(jī)制的建立，堅(jiān)持重點(diǎn)工程重點(diǎn)抓，解決重點(diǎn)工程信息資料匯交難問(wèn)題。

二、以法規(guī)建設(shè)為保障，建立地下空間信息法規(guī)體系。

“地下空間”是近年來(lái)被國(guó)內(nèi)各城市提出的一個(gè)較為熱門話題。它是隨著城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由地上向地下延伸出來(lái)的新課題，它的概念、內(nèi)容、內(nèi)涵與外延可參考借鑒東西很少， “地下空間信息”等方面的法律法規(guī)更是少之又少，地下空間信息化與數(shù)據(jù)更新沒有可參考統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為使地下空間信息化管理工作健康有序，建立健全地下空間信息的法規(guī)體系十分必要。

1.建立健全城市地下空間信息法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系

2008年3月天津市人大通過(guò)的《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》，該《條例》從規(guī)劃層面加強(qiáng)了地下空間管理。2011年以該《條例》為依據(jù)，出臺(tái)《天津市地下空間信息管理辦法》（天津市人民政府42號(hào)令），該《辦法》明確了地下空間信息的概念、范圍、工作程序、匯交信息內(nèi)容、各相關(guān)單位職能職責(zé)及法律責(zé)任等，為地下空間信息化管理工作提供法律依據(jù)。為進(jìn)一步使市政府批轉(zhuǎn)的《辦法》落地及合理開發(fā)地下空間信息資源，根據(jù)城市建設(shè)的需要，還制定與它配套的相應(yīng)規(guī)定，例如研究制定《天津市地下空間信息管理實(shí)施細(xì)則》，研究制定《天津市地下空間信息開發(fā)利用實(shí)施辦法》及《信息共享政策》等。從標(biāo)準(zhǔn)層面，從地下管線入手，2010年出臺(tái)了《天津市地下管線信息管理技術(shù)規(guī)程》（天津市地方標(biāo)準(zhǔn)），該標(biāo)準(zhǔn)從信息數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息化建設(shè)、數(shù)據(jù)整理與數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新等內(nèi)容對(duì)地下管線信息化管理做了明確規(guī)定。2012年編寫并報(bào)送了《天津市地下建構(gòu)筑信息管理技術(shù)規(guī)程》，作為天津市地方標(biāo)準(zhǔn)即將出臺(tái)，還正在研究并已完成《地質(zhì)勘測(cè)信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》編寫的初稿等。這些法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為加強(qiáng)地下空間信息化管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、信息共享奠定了比較好的基礎(chǔ)。

2、研究和探索城市地下空間信息數(shù)據(jù)執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制。

各城市紛紛建立起來(lái)的法律法規(guī)，走過(guò)了漫長(zhǎng)艱難立法之路，但在貫徹落實(shí)上大打折扣，要么貫徹落實(shí)的力度不夠，執(zhí)行力不強(qiáng)，要么相關(guān)部門唱獨(dú)角戲，形成不了合理，監(jiān)督機(jī)制跟不上。例如：《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第四十六條規(guī)定“地下建設(shè)項(xiàng)目竣工以及地下建筑物、構(gòu)筑物或其他設(shè)施報(bào)廢的，建設(shè)單位或管理單位應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門匯交信息數(shù)據(jù)、圖紙、資料”。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，新建的地下管線工程沒有按規(guī)定匯交相關(guān)信息數(shù)據(jù)比比皆是。因此，立法誠(chéng)可貴，執(zhí)法與監(jiān)督更可貴，努力做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，要在執(zhí)法與監(jiān)督上下更大的功夫，探索數(shù)據(jù)執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制。

三、以服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)為宗旨，建立信息服務(wù)體系。

服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)是地下空間信息管理工作的宗旨和目標(biāo)，建立高效的地下空間信息服務(wù)體系就是為了更好的服務(wù)城市規(guī)劃建設(shè)與管理。本著“管理就是服務(wù)”的原則，結(jié)合地下空間信息特點(diǎn)，急建設(shè)單位之所急，想建設(shè)單位之所想，努力幫助建設(shè)單位解決急需地下空間現(xiàn)狀信息，輔助規(guī)劃管理當(dāng)好參謀助手，為城市建設(shè)、規(guī)劃管理提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

1、為建設(shè)單位提供全天候的信息查詢服務(wù)

地下工程多為基礎(chǔ)工程、公共工程，具有隱蔽性、附屬性，時(shí)間緊、任務(wù)急、重點(diǎn)工程多等特點(diǎn)。根據(jù)建設(shè)單位的需要，要急工程之所急，想工程之所想，為建設(shè)單位提供全天候的信息查詢服務(wù)，縮短了工作周期，避免了重復(fù)測(cè)繪，為建設(shè)單位贏得報(bào)建時(shí)間和建設(shè)時(shí)間。例如：以中心提供全天候管線查詢服務(wù)為例，經(jīng)統(tǒng)計(jì)共為2300余個(gè)建設(shè)單位提供管線信息查詢利用服務(wù)，累計(jì)提供管線信息資料長(zhǎng)度3萬(wàn)余公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，由于有了中心提供管線資料，幾年來(lái)共為各建設(shè)單位節(jié)省測(cè)繪費(fèi)用達(dá)4000萬(wàn)余元。同時(shí)大大縮短測(cè)繪及工作周期，也正是由于我們提供高效服務(wù)，為建設(shè)單位贏得了報(bào)建時(shí)間和建設(shè)時(shí)間，得到了建設(shè)單位廣泛好評(píng)，取得了很好社會(huì)效益與信譽(yù)。

2、為重點(diǎn)工程超前組織好數(shù)據(jù)儲(chǔ)備

針對(duì)當(dāng)今地下現(xiàn)狀不清，結(jié)合重點(diǎn)工程的需要，超前組織即將開展重點(diǎn)工程區(qū)域現(xiàn)狀調(diào)查。本著“輕重緩急”的原則，為將要實(shí)施的重點(diǎn)工程提前組織安排地下管線現(xiàn)狀數(shù)據(jù)實(shí)測(cè)，將已有地下管線數(shù)據(jù)進(jìn)行接邊整合修測(cè)，對(duì)沒有地下管線現(xiàn)狀資料地段進(jìn)行補(bǔ)測(cè)，經(jīng)過(guò)修測(cè)補(bǔ)測(cè)形成完整系統(tǒng)現(xiàn)勢(shì)的地下管線現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資料，做好數(shù)據(jù)的儲(chǔ)備，便于快速應(yīng)對(duì)重點(diǎn)工程急需大量地下管線現(xiàn)狀信息資料需求。例如：2009年， 天津市地下空間信息中心共組織完成了12片重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域和30項(xiàng)重點(diǎn)工程地下管線修補(bǔ)測(cè)和數(shù)據(jù)整合工作，形成了道路長(zhǎng)度450公里、管線長(zhǎng)度約5000余公里管線現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，第一時(shí)間保證重點(diǎn)工程用圖，解決重點(diǎn)工程急需管線現(xiàn)狀信息數(shù)據(jù)的燃眉之急，為城市規(guī)劃建設(shè)管理及重點(diǎn)工程提供強(qiáng)有力的支持和保障，

3、為城市規(guī)劃編制工作提供技術(shù)支持。

科學(xué)開展城市地下空間規(guī)劃編制工作，必須有兩項(xiàng)基本工作的支撐，一是地下空間現(xiàn)狀情況，二是對(duì)城市地下空間資源現(xiàn)狀利用情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，這兩項(xiàng)工作都必須掌握地下空間利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。因此，掌握地下空間現(xiàn)狀是做好地下空間規(guī)劃編制工作的前提。根據(jù)大多城市對(duì)“地下空間”分屬多個(gè)部門管理、條塊分割的現(xiàn)狀，掌握獲取地下空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)有兩種途徑，一是采用普查辦法，二是采取“邊協(xié)調(diào)收集邊整理邊利用”的辦法。前者需要時(shí)間與大量資金支持，后者是一種經(jīng)濟(jì)實(shí)用快捷有效辦法。天津市在編制城市地下空間總體規(guī)劃時(shí)，采用了后者，收集并整理了天津市的全部人防項(xiàng)目、4000條項(xiàng)地下室、地下停車場(chǎng)等地下工程數(shù)據(jù)，使得天津市地下空間總體規(guī)劃編制和地下空間資源利用現(xiàn)狀評(píng)估專題順利通過(guò)，與此同時(shí)，本著“新賬不欠，舊賬逐步還清”原則，根據(jù)收集來(lái)的數(shù)據(jù)，制定標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)將這些來(lái)之不易的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫(kù)管理，建立動(dòng)態(tài)地下空間資源數(shù)據(jù)庫(kù)，為將來(lái)城市控詳規(guī)編制、規(guī)劃管理、城市建設(shè)提供技術(shù)支持和保障。

四、建立高效系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地下空間信息共享。

地下空間信息種類繁多，包括供排水、燃?xì)?、電力等各類地下管線、地下建（構(gòu)筑）物、建筑物基礎(chǔ)及規(guī)劃管理、規(guī)劃編制等幾十個(gè)專業(yè)，數(shù)據(jù)龐大、復(fù)雜且重要，應(yīng)用十分廣泛，包括各類管線普查數(shù)據(jù)、各專業(yè)管線單位匯交數(shù)據(jù)、各項(xiàng)新建、擴(kuò)建、改建工程數(shù)據(jù)、規(guī)劃管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制數(shù)據(jù)以及相關(guān)信息數(shù)據(jù)等，要想科學(xué)、高效、有序管理好這些海量數(shù)據(jù)需有一個(gè)好的技術(shù)平臺(tái)來(lái)支持，這就需要利用GIS技術(shù)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程技術(shù)、倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、多媒體技術(shù)和空間建模方法，建立一個(gè)具有高效能、前瞻性、共享性的地下空間信息綜合管理系統(tǒng)平臺(tái)。平臺(tái)的建立將對(duì)信息的綜合管理、應(yīng)用、更新、查詢、利用、共享、效率等方面具有絕對(duì)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)地下管線信息數(shù)據(jù)管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)地下空間信息數(shù)據(jù)采集、整理、編輯、輸出全過(guò)程信息化，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下空間信息數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理和動(dòng)態(tài)分析，為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和領(lǐng)導(dǎo)決策提供信息保障，為防災(zāi)搶險(xiǎn)系統(tǒng)提供有力支持。