修憲時(shí)刻

申欣旺

1980年9月10日，五屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕。

這次會(huì)議上，北京代表團(tuán)170多名代表就新中國(guó)成立以來投資最大的寶鋼工程建設(shè)問題向冶金工業(yè)部提出質(zhì)詢，成為“共和國(guó)第一質(zhì)詢案”，但這次會(huì)議值得歷史記住的不止于此。

被視為中國(guó)政治晴雨表的《人民日?qǐng)?bào)》在大會(huì)閉幕9月12日發(fā)表社論：“長(zhǎng)期以來，我們黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中必然損害黨和政府的民主生活這種現(xiàn)象，使我們吃了很多苦頭，‘文化大革命期間更為此付出了沉重的代價(jià)?！?/p>

該社論稱：“為了加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)，廢止實(shí)際上存在的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”，“我們改革了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，改革了政府的領(lǐng)導(dǎo)制度，還要改革人民代表大會(huì)的制度。”

細(xì)心的人們發(fā)現(xiàn)，“改革人民代表大會(huì)的制度”不僅僅是質(zhì)詢權(quán)的落實(shí)。一天前，大會(huì)還通過了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)決議草案。

但當(dāng)時(shí)（1978年）《憲法》頒行不過兩年半的時(shí)間而已。一場(chǎng)更大的改革正在醞釀之中。

在此之前，十一屆三中全會(huì)提出“憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯。”最膾炙人口的莫過于鄧小平所講的“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)。”

彼時(shí)，60個(gè)條文的1978年《憲法》依舊宣稱把“堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”規(guī)定為“全國(guó)人民在新時(shí)期的總?cè)蝿?wù)”。這部仍未走出“文化大革命”陰影的《憲法》在這種尊重人性、保障人民民主的大潮下，已然跟不上形勢(shì)了。

《選舉法》先行

在部分人大代表提出質(zhì)詢以行使代表權(quán)利之時(shí)，亦有人大代表呼吁落實(shí)早先已經(jīng)頒行的《選舉法》。同樣是在五屆全國(guó)人大三次會(huì)議期間，《人民日?qǐng)?bào)》首次刊登了部分全國(guó)人大代表的發(fā)言摘要，表達(dá)了對(duì)基層人大選舉要發(fā)揮積極作用的態(tài)度。

上海代表、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)說：“各省、市、縣解決了自己能夠解決的問題，全國(guó)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)就可以更集中討論全國(guó)性的問題。特別是在城市中居住集中，文化程度高，全市居民共同關(guān)心的問題很多，市政問題的解決更要通過人民代表大會(huì)來解決。因此城市人民代表大會(huì)更要走在前面，取得成功的經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

發(fā)言刊登之時(shí)，各省市正在或即將開展基層人民代表選舉。一年前的7月1日，五屆人大二次會(huì)議通過了新的《選舉法》，最顯著的變化是，直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)，即“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣，人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，由選民直接選出?！?/p>

人大代表們的呼吁，一時(shí)間對(duì)于盼望參與政治的高校學(xué)生而言，鼓舞極大。全國(guó)多所高校開始了“大學(xué)生競(jìng)選運(yùn)動(dòng)”，北京首位學(xué)生競(jìng)選者李盛平聲稱，他們的目標(biāo)是“響應(yīng)全國(guó)人大代表號(hào)召，讓人民代表大會(huì)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)?！?/p>

1980年11月1日，北京師范學(xué)院（現(xiàn)首都師范大學(xué)前身）歷史系的劉源在學(xué)校率先貼出了《競(jìng)選聲明》，成為師范學(xué)院此次競(jìng)選活動(dòng)首個(gè)候選者。

在多次民主討論會(huì)、答辯會(huì)上，劉源稱“今天，回顧以往的苦難，我絕不允許讓別人，讓我們的子孫后代再經(jīng)歷這樣的痛苦！”“我必須站起來為人民說話。為了避免災(zāi)難重演，就必須鏟除產(chǎn)生封建法西斯的土壤，實(shí)現(xiàn)民主，不管有多難，路有多長(zhǎng)，我們必須從現(xiàn)在起就去爭(zhēng)取民主?！?/p>

幾個(gè)月前，他的父親劉少奇剛被平反。而在最后投票的時(shí)候，劉源以微弱劣勢(shì)不敵教師候選人化學(xué)系副主任施浴谷，競(jìng)爭(zhēng)之激烈顯現(xiàn)出來。

不只是在大學(xué)生中，這次選舉也受到了全國(guó)上下的高度重視。時(shí)任民政部部長(zhǎng)程子華的另一個(gè)身份是全國(guó)縣級(jí)直接選舉工作辦公室主任，這位戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期帶領(lǐng)大軍縱橫馳騁的將軍此時(shí)在做的是，帶隊(duì)到基層指導(dǎo)選舉活動(dòng)。

對(duì)于選舉的意義，復(fù)出回到北京即主持起草《選舉法》的彭真說得非常透徹。在五屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作《選舉法》草案的說明時(shí)，彭真講，“保障人民自由行使選舉權(quán)利和罷免權(quán)利，是人民當(dāng)家做主、管理國(guó)家的重要保證，也是實(shí)行民主集中制的重要基礎(chǔ)。”

而在1979年12月27日全國(guó)選舉試點(diǎn)工作會(huì)議上談到差額選舉時(shí)，彭真認(rèn)為，“候選人多于應(yīng)選人的不等額選舉是搞好選舉的關(guān)鍵之一?！?/p>

他甚至講起了小故事，“1954年全國(guó)人大選舉國(guó)家主席時(shí)，大會(huì)主席團(tuán)提名毛澤東同志為主席候選人。選舉時(shí)，大會(huì)執(zhí)行主席是劉少奇同志，在投票前，他還征求大會(huì)有沒有代表提別人為主席候選人的?！?/p>

在《1981年關(guān)于全國(guó)縣級(jí)直接選舉工作的總結(jié)報(bào)告》中，程子華說，“全國(guó)縣級(jí)直接選舉工作，經(jīng)過1979年下半年和1980年上半年兩次試點(diǎn)，于1980年下半年全面鋪開，到今年8月，在全國(guó)2756個(gè)縣級(jí)單位（其中縣、旗2051個(gè)，自治縣、旗76個(gè)，不設(shè)區(qū)的市121個(gè)，市轄區(qū)等508個(gè)）中，已有2368個(gè)單位完成了選舉工作。”

“這屆縣級(jí)直接選舉工作”在他看來，“是在黨的十一屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制、撥亂反正的有利形勢(shì)下進(jìn)行的?？h級(jí)直接選舉工作是關(guān)系廣大人民行使當(dāng)家做主民主權(quán)利和加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)的大事?！?/p>

華東政法大學(xué)憲法學(xué)教授劉松山在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)憲法確定的根本政治制度，選舉制度則是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，彭真對(duì)于《選舉法》的重視，實(shí)際上為1982年憲法的起草做了準(zhǔn)備。

“兩院制”動(dòng)議始末

1980年9月15日，憲法修改委員會(huì)第一次全體會(huì)議召開，修憲工作隨之啟動(dòng)。主任委員葉劍英稱，“這（修憲）是我們國(guó)家政治生活中的一件大事。它標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制正在大踏步地向前發(fā)展?！?/p>

9月17日晚，憲法修改委員會(huì)秘書處（以下簡(jiǎn)稱“秘書處”）在人民大會(huì)堂小天津廳舉行成立會(huì)。

時(shí)任秘書處成員許崇德回憶，“秘書長(zhǎng)胡喬木主持會(huì)議，出席人員聆聽了胡喬木的長(zhǎng)篇講話。講話主旨是關(guān)于他思考已久的改革全國(guó)人民代表大會(huì)的組織體制，實(shí)行‘兩院制的設(shè)想。他認(rèn)為，目前全國(guó)人大有3000名代表，召集不易。會(huì)議舉行的時(shí)候，由于人數(shù)太多，很難討論深入，從而通過決議不免有走過場(chǎng)之嫌。”

胡喬木提出的辦法是，為了使人民代表大會(huì)擺脫給人以“橡皮圖章”的印象，他主張全國(guó)人大應(yīng)縮減代表人數(shù)，比如說，減至1000人，然后再分為兩個(gè)院，每院各500人，分頭議事。人少了就便于認(rèn)真討論問題，也可以展開辯論，這樣，可以使全國(guó)人大成為真正的人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。

胡喬木的論述很深入，許崇德回憶，“會(huì)議對(duì)秘書長(zhǎng)的講話稍作討論之后即宣布散會(huì)，這時(shí)已經(jīng)是第二天的凌晨一點(diǎn)鐘了?！?/p>

“兩院制”的動(dòng)議在秘書處獲得很大反響。秘書處的第二次、第三次會(huì)議對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了持續(xù)的討論。許崇德說，“多數(shù)同志認(rèn)為，實(shí)行兩院制，每院的人數(shù)較少，便于深入討論并解決問題；能使代表更好地代表人民；使通過的法律和對(duì)重大問題的決議更嚴(yán)密，實(shí)行監(jiān)督更有效，能夠起到制約與平衡的作用，有利于政局穩(wěn)定。”

但對(duì)“兩院制”也不乏反對(duì)意見?！坝腥苏J(rèn)為，外國(guó)的兩院制有其產(chǎn)生的歷史條件、自制條件和民族條件。我們國(guó)家好多人對(duì)現(xiàn)在實(shí)行的一院制并沒有多大意見，因此，對(duì)一院制仍應(yīng)作為一種方案加以研究?！?/p>

許崇德說，對(duì)于兩院的權(quán)力也存有不同意見，有的主張應(yīng)有區(qū)別，有的認(rèn)為應(yīng)該相當(dāng)。存疑的問題則更多，比如，兩院的代表如何分別產(chǎn)生，常委會(huì)設(shè)一個(gè)還是兩個(gè)，都需要認(rèn)真研究。

到9月底，關(guān)于兩院制的一些設(shè)想被設(shè)計(jì)出來。比如名稱，有人設(shè)想全國(guó)人民代表大會(huì)由地方院和社會(huì)院組成。也有人主張叫地區(qū)院與產(chǎn)業(yè)院或者經(jīng)濟(jì)院，人數(shù)則各由600人組成。

兩院的組成和選舉方式有了具體方案。地方院包括：50多個(gè)少數(shù)民族在地方院中，每一個(gè)民族至少應(yīng)有代表1人，其余代表由省、直轄市、自治區(qū)人民代表大會(huì)間接選舉產(chǎn)生。社會(huì)院的產(chǎn)生辦法則是，由各行業(yè)、各界成立全國(guó)性的團(tuán)體，主持召開各行業(yè)的代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生代表。

這個(gè)話題的討論拓展到憲法修改委員會(huì)秘書處組織的專家修憲座談會(huì)上。

在1981年1月3日舉行的第一次外地專家修憲座談會(huì)上，寧夏大學(xué)副校長(zhǎng)、憲法學(xué)家吳家麟做了長(zhǎng)篇發(fā)言。

談到兩院制，吳家麟認(rèn)為，“列寧說過，代表機(jī)構(gòu)應(yīng)該是工作機(jī)關(guān)。這一條我們忘得一干二凈。我們的代表很多是安排性質(zhì)的。安排問題應(yīng)該另想辦法，現(xiàn)在政協(xié)已經(jīng)安排了一批，可以考慮設(shè)元老院。在代表的組成上，可以考慮按照地區(qū)和行業(yè)分別產(chǎn)生，但不一定要分成兩院。”

中國(guó)政治學(xué)會(huì)專門組織的座談會(huì)上，北京大學(xué)法律系教授龔祥瑞甚至提出全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行三院制或者四院制，第一院代表地區(qū)，第二院代表各社會(huì)團(tuán)體，第三院代表少數(shù)民族，第四院代表黨派。四個(gè)院聯(lián)合成統(tǒng)一的全國(guó)人大，統(tǒng)一的人大常委會(huì)。

這次會(huì)議上也有人提出來，全國(guó)人大代表以500至600人為宜，代表一經(jīng)選出，就應(yīng)脫產(chǎn)，成為職業(yè)活動(dòng)家。還有人建議，全國(guó)人大每年舉行兩次會(huì)議，每次會(huì)議時(shí)間不得少于1個(gè)月。有人還主張全國(guó)人大常委會(huì)的委員應(yīng)該大部分脫產(chǎn)。

討論歸討論，對(duì)兩院制從期限、組織結(jié)構(gòu)、法律地位、權(quán)責(zé)等諸多問題上都有具體方案，但這些方案始終存在的問題是，按照吳家麟的說法，“實(shí)行兩院制的理由并不充分”。

關(guān)于是否采用兩院制的討論最終被匯報(bào)到鄧小平那里。據(jù)時(shí)任秘書處副秘書長(zhǎng)的王漢斌回憶，“小平同志認(rèn)為，還是不要搞兩院制，如果兩家意見不一致，協(xié)調(diào)起來非常麻煩，運(yùn)作困難。他還說，我們還是搞一院制，就是人民代表大會(huì)一院制，全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作就比較順當(dāng)。”

此外，針對(duì)當(dāng)時(shí)把中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議作為全國(guó)人大兩院中的上院的主張，1980年9月27日，鄧小平在為全國(guó)政協(xié)章程修改委員會(huì)第一次會(huì)議準(zhǔn)備的一個(gè)文件中批示：“不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督，它不同于人大，此點(diǎn)請(qǐng)注意?！?/p>

在當(dāng)年的11月12日，鄧小平又在烏蘭夫、劉瀾濤的信上批示：“原來講的長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系而言，對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督權(quán)，有其固定含義，政協(xié)不應(yīng)擁有這種權(quán)限，以不寫為好?！?/p>

作為一種憲法制度設(shè)計(jì)，“兩院制”的動(dòng)議至此終止。許崇德說，“后來的工作進(jìn)程表明，兩院制的方案最終沒有被采納。從條文的開始草擬，一直到憲法草案完成，都是按照一院制的思路進(jìn)行的。”

違憲必須追究

華東政法大學(xué)教授劉松山認(rèn)為，實(shí)際上當(dāng)時(shí)形成了一個(gè)良好的風(fēng)氣，憲法起草過程中碰到的各類問題都做了深入的討論，無論是黨內(nèi)還是社會(huì)，都能夠暢所欲言。

劉松山甚至認(rèn)為，我們今天碰到的很多問題，比如兩院制、憲法監(jiān)督等，實(shí)際上在30年前都討論過了，所不同的是，那時(shí)候的有些討論可能比現(xiàn)在還深入。

這一切，又與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景緊密相連。

1981年6月，中共十一屆六中全國(guó)通過“關(guān)于建國(guó)以來若干歷史問題的決議”，彭真完成“兩案”（四人幫和林彪集團(tuán)）審判的領(lǐng)導(dǎo)工作，6月27日六中全會(huì)決定，由彭真主持憲法起草工作。

對(duì)于憲法起草，彭真之子傅洋告訴《中國(guó)新聞周刊》，“老人家的工作方法是，搞調(diào)查研究，聽各方意見，把問題弄清楚之后就抓住了主要矛盾。”

長(zhǎng)期在彭真身邊工作的顧昂然回憶，“彭真同志聽取胡繩、王漢斌關(guān)于前一段時(shí)間修憲情況和問題的匯報(bào)，找一些同志了解情況，調(diào)查研究。彭真同志讓我們把問題列出來，每個(gè)問題都有什么各種意見，找不同意見的人一起討論。他說，把不同意見搞清，問題就清楚了。”

對(duì)于具體問題的重視，從會(huì)議數(shù)量可窺一斑。在起草這部憲法過程中，中央政治局和書記處專門召開了八次會(huì)議討論。憲法修改委員會(huì)開了五次全體會(huì)議，按照王漢斌的回憶，“這其中有三次都是逐章逐節(jié)逐條討論修改”。

許崇德的記載提供了具體的時(shí)間。1982年2月27日開始的憲法修改委員會(huì)第二次會(huì)議一直開到3月16日，前后會(huì)期共18天。這次會(huì)議首次系統(tǒng)的討論完整的《憲法修改草案》（討論稿），委員們逐條討論，留下了當(dāng)時(shí)修憲者對(duì)國(guó)家發(fā)展的忠實(shí)思考。

2月27日，胡喬木在憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上作了長(zhǎng)篇講話。胡喬木說，我國(guó)人民代表大會(huì)的制度，已經(jīng)有了28年的歷史，在我國(guó)民主化事業(yè)上起了巨大的作用，但也有矛盾需要解決。

胡喬木說，“現(xiàn)在考慮在全國(guó)人民代表大會(huì)傳統(tǒng)的、現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，使得人民代表大會(huì)所產(chǎn)生的常務(wù)委員會(huì)能夠做更多一些工作，來彌補(bǔ)人民代表大會(huì)人民代表人數(shù)多、開會(huì)時(shí)間短、不可能有充分的時(shí)間來考慮立法以及其他許多問題的困難”。

比如“人大常委會(huì)享有僅次于人大的很廣泛的權(quán)力。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)可以比較經(jīng)常的開會(huì)。這樣，它就起了一個(gè)國(guó)會(huì)的作用，跟一個(gè)經(jīng)常工作的國(guó)會(huì)差不多的作用”。

這個(gè)討論稿在提案和質(zhì)詢這兩個(gè)問題上做一些新的規(guī)定，比如人大代表和人大常委會(huì)都有權(quán)提出立法性的議案，議案的提出應(yīng)該按照法律規(guī)定的程序，這個(gè)議案應(yīng)該是立法性的議案。關(guān)于質(zhì)詢，則規(guī)定，全國(guó)人大代表有權(quán)質(zhì)詢，質(zhì)詢要依照法律規(guī)定的程序，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。

討論稿還設(shè)想，全國(guó)人大代表非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，非經(jīng)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。

傅洋認(rèn)為，“無論是修憲的廣泛討論還是這些制度上的改進(jìn)，實(shí)際上都是朝著有利于發(fā)展社會(huì)主義民主的方向上努力。”他認(rèn)為彭真主持的1982憲法實(shí)際上開啟的就是發(fā)展社會(huì)主義民主的政改之路。

1982年5月至8月，《憲法修改草案》交付全民討論。中央和國(guó)務(wù)院各部門、人民解放軍、各民主黨派和各人民團(tuán)體共91個(gè)單位報(bào)送材料，29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市報(bào)了兩次材料。憲法修改委員會(huì)秘書處把各方面的修改意見編成《全民討論憲法修改草案意見匯集》五集，秘書處根據(jù)全民討論中提出的意見，經(jīng)過認(rèn)真研究，對(duì)草案進(jìn)行了修改。

即便到了五屆全國(guó)人大五次會(huì)議分團(tuán)審議憲法修改草案時(shí)，仍然如此。

王漢斌回憶，“我印象最深的是,總政治部副主任劉志堅(jiān)代表提出,光講憲法必須遵守還不行,還得寫上‘對(duì)一切違反憲法的行為,必須予以追究。我們研究認(rèn)為,寫上這一條好是好,就怕做不到。怎么辦?經(jīng)請(qǐng)示彭真同志,他說：還是應(yīng)當(dāng)寫上。彭真同志是非常注意聽取意見的,不管誰提的意見,什么意見，他都認(rèn)真考慮?！?/p>

1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議就憲法修改草案進(jìn)行投票表決。當(dāng)天下午5點(diǎn)45分，大會(huì)執(zhí)行主席習(xí)仲勛宣布：根據(jù)總監(jiān)票人的報(bào)告，有效票3040張，其中贊成票3037張，反對(duì)票沒有，棄權(quán)票3張?，F(xiàn)在宣布中華人民共和國(guó)憲法已經(jīng)由本次會(huì)議通過。

語音剛落，全場(chǎng)掌聲雷動(dòng)。通過后的憲法第五條中增加規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！?/p>