水資源管理決策導(dǎo)向研究

［法國(guó)］K.帕里斯

1 概述

2010年5月，經(jīng)合組織在西班牙薩拉戈薩舉辦了“改善信息庫(kù)以更好地指導(dǎo)水資源管理決策”的研討會(huì)。許多學(xué)科的世界一流專家參加了會(huì)議。主要目標(biāo)是:

(1)了解決策者對(duì)與政策相關(guān)的水資源數(shù)據(jù)和信息的要求;

(2)回顧近年來(lái)各國(guó)和國(guó)際有關(guān)開(kāi)發(fā)水信息系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)及前景規(guī)劃;

(3)了解決策者對(duì)開(kāi)發(fā)和利用政策相關(guān)的水資源管理數(shù)據(jù)和信息的要求;

(4)回顧經(jīng)合組織和非經(jīng)合組織國(guó)家開(kāi)發(fā)水資源管理數(shù)據(jù)及其他相關(guān)信息以滿足決策者需求的情況;

(5)完善水資源管理數(shù)據(jù)集和信息領(lǐng)域，滿足決策者的未來(lái)需求;

(6)明確國(guó)家、經(jīng)合組織秘書處及其他水系統(tǒng)利益相關(guān)者今后的努力方向，促進(jìn)未來(lái)水資源管理數(shù)據(jù)收集和傳播。

本文介紹了研討會(huì)的主要成果和重要建議。

2 主要內(nèi)容

在很多國(guó)家，水信息系統(tǒng)(WIS)受控于以下主要因素:

(1)為提高水資源管理(WRM)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效率及有效性，對(duì)于需求方的經(jīng)濟(jì)制度和管理政策措施，正著重考慮基于技術(shù)(供應(yīng)方)的政策路徑。

(2)通過(guò)執(zhí)行水資源管理政策，一些國(guó)家的流域管理發(fā)生了很大改變，或正處于改革初期。這些改變大多情況下是為應(yīng)對(duì)水危機(jī)。

(3)在許多情況下，作為一攬子水政策改革的一部分，水?dāng)?shù)據(jù)的收集和公告應(yīng)受法律保護(hù)。政策改革(包括成功和失敗)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將有益于其他國(guó)家嘗試主動(dòng)規(guī)避水資源管理的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性。

(4)隨著水政策改革的快速發(fā)展和更多地強(qiáng)調(diào)水資源管理需求方的政策途徑，導(dǎo)致信息不對(duì)稱。其特征可以表現(xiàn)為一個(gè)倒金字塔的形式，實(shí)施水政策行動(dòng)缺乏數(shù)據(jù)或信息，特別是經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)方面的支持，而這些數(shù)據(jù)或信息能幫助引導(dǎo)決策者作出更加有效和高效的水資源管理策略。

(5)水系統(tǒng)的壓力和用水需求不斷增加，水變成了更有價(jià)值的資源，供水方和用水方都開(kāi)始重視水信息。但許多國(guó)家報(bào)導(dǎo)，資源的缺乏正損害收集水信息的能力，同時(shí)支撐決策的收集、分析和解釋水?dāng)?shù)據(jù)的專業(yè)能力也正在喪失。

(6)氣候變化對(duì)水文的影響是水系統(tǒng)面臨的主要潛在壓力。它可能是適應(yīng)性政策的催化劑，使水資源的使用和管理更高效和有效，并推進(jìn)水行政部門的體制和管理改革。

WIS和決策者需求之間的聯(lián)系較復(fù)雜，但可以封裝在一個(gè)“驅(qū)動(dòng)力(政策需求)－監(jiān)測(cè)－數(shù)據(jù)管理－報(bào)告”的框架內(nèi)。WIS也按全球－國(guó)家－地方(從流域到個(gè)人財(cái)產(chǎn))運(yùn)行，涉及一個(gè)復(fù)雜的管理和體制結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，包括:

(1)許多國(guó)際組織，約26家聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)和其他許多國(guó)際機(jī)構(gòu)涉足水問(wèn)題;

(2)多個(gè)國(guó)家和地方政府部委和政府機(jī)構(gòu);

(3)大型商業(yè)利益社區(qū)(私營(yíng)供水商國(guó)際聯(lián)盟(Aquafed)、經(jīng)合組織工商業(yè)咨詢委員會(huì)(BIAC)、世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì))、非政府組織(全球水伙伴、世界自然基金會(huì)、國(guó)際水管理研究所)和其他水系統(tǒng)的利益相關(guān)者(如研究人員)。

對(duì)水?dāng)?shù)據(jù)和信息的需求來(lái)源于水系統(tǒng)中的用戶和運(yùn)營(yíng)商、資源管理者、環(huán)境機(jī)構(gòu)和公職人員。水信息系統(tǒng)在支撐理解、管理、分配、利用和保護(hù)水資源方面發(fā)揮了作用，特別是:

(1)加強(qiáng)對(duì)水系統(tǒng)、存量和流量的科學(xué)認(rèn)識(shí)和技術(shù)掌握;

(2)提高用水的物理、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力;

(3)提高競(jìng)爭(zhēng)水用戶(如城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè))和環(huán)境需要之間水資源(和水質(zhì))分配的決策能力;

(4)致力于社會(huì)、管理和體制問(wèn)題，尤其關(guān)注國(guó)家和地區(qū)實(shí)施有效水政策存在的局域性;

(5)考慮到氣候變化和正在改變的水文系統(tǒng)，長(zhǎng)期可預(yù)期且靈活的規(guī)劃，例如氣候變化和發(fā)展情景，有助于指導(dǎo)制定今后的水安全與可持續(xù)利用政策和優(yōu)先級(jí)。

許多國(guó)家近來(lái)及將來(lái)在水政策設(shè)置、優(yōu)先級(jí)和需求方面的改變，主要強(qiáng)調(diào):

(1)維護(hù)國(guó)際和國(guó)家的WIS，不足以解決定期收集數(shù)據(jù)的政策相關(guān)性問(wèn)題;

(2)WIS的政策相關(guān)性欠缺，不僅存在于結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的系統(tǒng)(例如國(guó)家和國(guó)際環(huán)境經(jīng)濟(jì)水帳戶)，也存在于從事更務(wù)實(shí)的資料收集機(jī)構(gòu)，如經(jīng)合組織、歐盟統(tǒng)計(jì)局、糧農(nóng)組織、許多國(guó)家與非政府組織(例如水足跡網(wǎng));

(3)需要明晰和確定WIS演繹的數(shù)據(jù)和信息的目標(biāo)適合度。

在大多數(shù)情況下，WIS主要目的和目標(biāo)是提供數(shù)據(jù)和信息用于跟蹤、報(bào)告和評(píng)價(jià)國(guó)家水政策。WIS的限制和約束可大致概括如下:

(1)水系統(tǒng)中有關(guān)經(jīng)濟(jì)和體制方面的數(shù)據(jù)相比物理數(shù)據(jù)少得可憐，而且大多數(shù)國(guó)家和國(guó)際的WIS很少有定期更新。

護(hù)理效果對(duì)比，觀察組患者的下床活動(dòng)時(shí)間、肛門排氣時(shí)間、進(jìn)食時(shí)間及術(shù)后住院時(shí)間均較對(duì)照組要短，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）。見(jiàn)表1。

(2)當(dāng)前數(shù)據(jù)庫(kù)并不總是足以支持①水資源綜合管理;②水政策的高效規(guī)劃和執(zhí)行以及相關(guān)效果評(píng)價(jià);③綜合水管理和相關(guān)水價(jià)政策的經(jīng)濟(jì)分析;④國(guó)際水政策跟蹤、分析與評(píng)價(jià)。

(3)信息缺乏，識(shí)別數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)能力不足，特別是關(guān)于當(dāng)前最緊迫和日益突顯的政策問(wèn)題。

(4)收集、分析水?dāng)?shù)據(jù)和信息的專業(yè)能力需要拓展。

盡管WIS還存在上述限制，許多國(guó)家在完善水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)收集工作方面取得了進(jìn)展。新的信息技術(shù)應(yīng)用在一定程度支持了這些工作，如全球定位系統(tǒng)(GPS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)和網(wǎng)絡(luò)通信。

不過(guò)，最近許多國(guó)家和國(guó)際組織面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難，給完善WIS的進(jìn)展造成了威脅。

研討會(huì)將WIS面臨的數(shù)據(jù)質(zhì)量挑戰(zhàn)和機(jī)遇作了概括，如圖1，相關(guān)內(nèi)容見(jiàn)圖2。盡管從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度將與水的主要物理尺度相關(guān)的術(shù)語(yǔ)和定義協(xié)調(diào)一致，圖2仍列出了2個(gè)主要挑戰(zhàn):①要確保WIS經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)尺度的精確闡述(如水價(jià));②要確保歷史時(shí)間序列數(shù)據(jù)得以保留和在政策相關(guān)方面得到持續(xù)發(fā)展。

圖1 改善WIS數(shù)據(jù)質(zhì)量和解決數(shù)據(jù)缺失的挑戰(zhàn)

圖2 完善多尺度WIS的概念、方法和數(shù)據(jù)所

3 改善水信息系統(tǒng)

研討會(huì)認(rèn)為，要在改善WIS中取得顯著進(jìn)展，考慮到長(zhǎng)期因素特別是氣候變化，水資源和水政策問(wèn)題的整體政策價(jià)值必須按從低到高的政策優(yōu)先級(jí)來(lái)評(píng)價(jià)，這需要政府首腦和相關(guān)部長(zhǎng)的關(guān)注。如果要WIS更好地滿足決策者的需求，則應(yīng)首先解決好以下需要:

(1)加強(qiáng)水管理部門對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境數(shù)據(jù)和指標(biāo)的整合，以利于政策引導(dǎo)。

(3)評(píng)估當(dāng)前的國(guó)家WIS滿足政策需求、優(yōu)先權(quán)和未來(lái)規(guī)劃的程度，評(píng)估其符合現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)(例如聯(lián)合國(guó)水統(tǒng)計(jì)的國(guó)際建議)的程度，同時(shí)識(shí)別國(guó)際上通用的關(guān)鍵水信息和指標(biāo)，以指導(dǎo)全球水信息和數(shù)據(jù)采集工作。

(4)在國(guó)家和國(guó)際層面上進(jìn)行現(xiàn)有WIS的成本－效益分析，以確定當(dāng)前水信息和數(shù)據(jù)如何被決策者收集或不收集和使用或不使用，以及收集、分析和傳播這些信息的成本和效益分析。

(5)使WIS具有更大的靈活性，以應(yīng)對(duì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期政策變更的要求，例如，開(kāi)發(fā)一個(gè)流域內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)水平的信息系統(tǒng)(包括不同氣候變化情景)，將其用于模型，以確定極端天氣事件(如嚴(yán)重的干旱、洪水和風(fēng)暴)對(duì)流域內(nèi)本地社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生態(tài)系統(tǒng)的影響。

(6)將完善WIS的實(shí)用性與戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程(如“戰(zhàn)略財(cái)政規(guī)劃”)聯(lián)系起來(lái)。

基于數(shù)據(jù)收集支持水信息系統(tǒng)的考慮，研討會(huì)提出以下建議以及需要完善的地方:

(1)改善對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)的利用，旨在將數(shù)據(jù)采集分散到適合的使用點(diǎn)，例如農(nóng)場(chǎng)用水計(jì)量。

(2)審查當(dāng)前收集的水?dāng)?shù)據(jù)，識(shí)別重復(fù)的領(lǐng)域和主要缺口，在適當(dāng)情況下，審查它們與國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的符合性。

(3)鼓勵(lì)在物理、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)和體制方面水?dāng)?shù)據(jù)采集的創(chuàng)新。這可能包括使用新技術(shù)(例如遙感)和收集數(shù)據(jù)的自愿行動(dòng)。公共部門也會(huì)要求通過(guò)用水產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的用戶支付數(shù)據(jù)收集、維護(hù)和分析的費(fèi)用?？紤]到不同地區(qū)水?dāng)?shù)據(jù)和信息可能為私人或公共所有，公共部門也可以采取調(diào)控或經(jīng)濟(jì)手段，以確保數(shù)據(jù)收集及其恰當(dāng)?shù)木S護(hù)。

(4)協(xié)調(diào)國(guó)際組織間(例如灌區(qū))和國(guó)家間的數(shù)據(jù)庫(kù)，在合適的情況下(如每公頃灌溉地的水利用率差異)遵循國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)更明確地區(qū)分全球水資源管理的相關(guān)信息和區(qū)域相關(guān)信息，繼續(xù)完善水文基本數(shù)據(jù)。

(5)鑒于支持國(guó)際WIS的資源日益有限，經(jīng)合組織可以在方法、標(biāo)準(zhǔn)定義和有關(guān)水價(jià)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政的數(shù)據(jù)方面開(kāi)展深入研究。

研討會(huì)認(rèn)為，水?dāng)?shù)據(jù)和信息的有效交流是必不可少的，并建議在這方面應(yīng)進(jìn)一步開(kāi)展:

(1)增加信息交流，應(yīng)從水?dāng)?shù)據(jù)的報(bào)告和分析到政策顧問(wèn)和廣大公眾，而不僅僅只在研究圈內(nèi)。

(2)通過(guò)獲取決策者和其他利益相關(guān)者對(duì)有關(guān)水系統(tǒng)術(shù)語(yǔ)更加廣泛的認(rèn)同和理解，改善信息交流，避免對(duì)某些術(shù)語(yǔ)的混淆和誤解，如用水、抽水和退水。

(3)探討水?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的應(yīng)用方式，以更好地表現(xiàn)時(shí)間和空間的多樣性。

(4)促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間公開(kāi)獲取數(shù)據(jù)的透明度，同時(shí)適應(yīng)用戶對(duì)數(shù)據(jù)獲取途徑的多樣性要求，從研究者需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)到廣大公眾需要更整合和概化的指標(biāo)。

(5)在指標(biāo)研發(fā)中，應(yīng)涵蓋所有的水系統(tǒng)利益相關(guān)者，建立數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和所有權(quán)。目前的趨勢(shì)為越來(lái)越多的公眾參與到地方流域管理，有可能得到響應(yīng)和有效修訂地方政策，并推動(dòng)大尺度改革。

4 強(qiáng)化水資源管理決策

為說(shuō)明經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)信息在有效的水政策和管理中的作用，研討會(huì)確定:

(1)全面加強(qiáng)WIS的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)信息收集，明確收集和分析的目的，并告知決策者。

(2)闡述水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以在競(jìng)爭(zhēng)的用水戶和環(huán)境需要之間強(qiáng)化水資源配置決策，包括從以下方面提高對(duì)水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)和度量:①公眾用水需求(如水的實(shí)際用途，未來(lái)的機(jī)會(huì)成本);②水的環(huán)境和社會(huì)價(jià)值(例如水作為生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)、水的娛樂(lè)價(jià)值、景觀價(jià)值)。

(3)提出經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的方法、定義和標(biāo)準(zhǔn)，揭示在水管理和決策中完善這些信息的價(jià)值，基于在該領(lǐng)域已完成的工作，如聯(lián)合國(guó)水資源環(huán)境－經(jīng)濟(jì)帳戶系統(tǒng)和全球水統(tǒng)計(jì)建議。

(4)根據(jù)政策發(fā)展、實(shí)施和評(píng)價(jià)的需要，確定指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)方面的常規(guī)水?dāng)?shù)據(jù)收集的優(yōu)先基準(zhǔn)。