珠江三角洲小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整及后效規(guī)劃研究

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小、用地空間不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間用地空間不協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重復(fù)布局以及由此導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)與沖突等問(wèn)題嚴(yán)重制約了鎮(zhèn)域行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。分割的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)區(qū)已成為影響珠江三角洲區(qū)域協(xié)作的基本問(wèn)題所在。近十年來(lái)，廣東省把行政區(qū)劃調(diào)整作為解決區(qū)域和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的一種手段，如番禺、順德的撤市設(shè)區(qū)；南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)、黃岐鎮(zhèn)、鹽步鎮(zhèn)合并為大瀝鎮(zhèn)；順德區(qū)容奇鎮(zhèn)、桂洲鎮(zhèn)等合并為容桂街道辦事處政區(qū)調(diào)整等。現(xiàn)從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度，以佛山市順德區(qū)容桂街道辦事處為例研究珠江三角洲小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整及后效問(wèn)題。

1 行政區(qū)調(diào)整概念

行政區(qū)劃調(diào)整是指在當(dāng)前行政體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)和區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)、方向和發(fā)展背景、條件進(jìn)行的對(duì)行政區(qū)體系和行政區(qū)邊界的重新設(shè)置和劃分。其途徑主要是通過(guò)政府的行政手段對(duì)行政區(qū)等級(jí)和機(jī)構(gòu)的調(diào)整以及行政區(qū)邊界的拆分或合并，目的則是為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而促進(jìn)城市質(zhì)量、規(guī)模和結(jié)構(gòu)的發(fā)展和提高。

圖1 佛山市在珠江三角洲中的位置圖

2 容桂的歷史沿革

容桂街道辦事處由原容奇鎮(zhèn)和桂洲鎮(zhèn)合并而成，其行政區(qū)劃調(diào)整有獨(dú)特的歷史沿革。明景泰三年(1452年)順德建縣后，其縣以下行政區(qū)體系分為都、堡、圖、村四級(jí)。容奇和桂洲堡是其38堡中的兩堡都?xì)w東涌都管轄。順德縣在1946年起實(shí)行撤鄉(xiāng)并區(qū)，把容奇等三個(gè)鄉(xiāng)并為容奇鎮(zhèn)并與桂洲里村等三鄉(xiāng)一起由第十區(qū)管轄，區(qū)公所就設(shè)在容奇鎮(zhèn)。1951年初第十區(qū)將容奇鎮(zhèn)與容里鄉(xiāng)劃分新的鎮(zhèn)域，隨后在1958年由于全縣撤銷鎮(zhèn)、區(qū)級(jí)建制而改為桂洲鄉(xiāng)。到1958年末的公社化時(shí)期，容奇鎮(zhèn)與桂洲鄉(xiāng)合并成立容桂人民公社。1959年中，容桂人民公社撤銷并分別成立了容奇人民公社和桂洲人民公社，到1961年進(jìn)行的行政區(qū)劃調(diào)整容奇恢復(fù)為基層鎮(zhèn)，而桂洲人民公社也調(diào)整為桂洲鎮(zhèn)并管轄四個(gè)公社，但到1963年撤區(qū)建制時(shí)又恢復(fù)為桂洲人民公社，一直持續(xù)到1983年時(shí)又改為桂洲鎮(zhèn)。2000年2月順德區(qū)撤銷容奇鎮(zhèn)、桂洲鎮(zhèn)，成立容桂鎮(zhèn)，到2002年時(shí)又改容桂鎮(zhèn)為容桂區(qū)，并于2003年初成立容桂街道辦事處。

3 行政區(qū)劃調(diào)整前的容桂發(fā)展現(xiàn)狀

容桂街道辦事處由容奇鎮(zhèn)與桂洲鎮(zhèn)這兩個(gè)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后設(shè)立。行政區(qū)劃調(diào)整前，容奇鎮(zhèn)與桂洲鎮(zhèn)共同位于由容桂水道和桂洲水道兩條河流環(huán)繞形成的區(qū)域內(nèi)。

3.1 土地利用

容桂行政區(qū)劃調(diào)整前，容奇與桂洲兩個(gè)鎮(zhèn)差異最大的地方就是土地。兩鎮(zhèn)在土地利用方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)為土地資源的數(shù)量懸殊、土地利用結(jié)構(gòu)失衡、土地利用布局混亂以及部分土地利用低效益等。土地資源數(shù)量懸殊，容奇鎮(zhèn)的行政區(qū)域面積一直為7.7平方公里，已基本全部實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。桂洲鎮(zhèn)的土地資源則相對(duì)充裕。桂洲鎮(zhèn)的總面積為72.3平方公里，約是容奇鎮(zhèn)總面積的十倍，而且未利用地相對(duì)較多。從土地利用結(jié)構(gòu)來(lái)看，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中兩個(gè)鎮(zhèn)都存在類似的問(wèn)題：居住和工業(yè)用地占比例大，而其他用地特別是綠地、公共設(shè)施用地、倉(cāng)儲(chǔ)和交通等市政公用設(shè)施用地等則嚴(yán)重缺乏，缺乏高效快速的交通網(wǎng)絡(luò)，難以滿足城市發(fā)展的需要。

3.2 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)

城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)是城市的骨架，是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。容桂行政區(qū)劃調(diào)整前，作為基礎(chǔ)設(shè)施的骨架和重要組成部分的城鎮(zhèn)道路是容奇與桂洲兩個(gè)鎮(zhèn)沖突問(wèn)題表現(xiàn)最為明顯的地方，尤其是兩鎮(zhèn)的行政區(qū)邊緣地帶的城鎮(zhèn)道路。兩鎮(zhèn)在路網(wǎng)結(jié)構(gòu)上的沖突和問(wèn)題主要體現(xiàn)在道路口錯(cuò)開(kāi)、道路等級(jí)不對(duì)稱、道路的不連續(xù)以及兩鎮(zhèn)邊緣地帶道路的質(zhì)量差和管理不善等方面。此外，從兩鎮(zhèn)整體的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，南北連通的道路比較多，等級(jí)較高，而東西連通的道路缺乏，并且道路等級(jí)低，這嚴(yán)重影響東西部之間的交流和運(yùn)輸。

3.3 產(chǎn)業(yè)布局

容桂行政區(qū)劃調(diào)整前，兩鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局的最大特點(diǎn)就是大多沿道路布置，沿兩鎮(zhèn)行政區(qū)的邊緣地帶布置，布局缺乏合理的規(guī)劃引導(dǎo)和管理。這種產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)在產(chǎn)生的后果主要反映在兩個(gè)方面：第一，工業(yè)、居住、商業(yè)用地布局混雜，造成城市管理和空間的混亂；第二，工業(yè)分散于居住區(qū)之間；企業(yè)布局分散，產(chǎn)業(yè)類型混雜，工業(yè)與居住用地的混雜導(dǎo)致了企業(yè)分散，工業(yè)、居住、商業(yè)區(qū)混雜這一問(wèn)題，而且企業(yè)之間大多呈現(xiàn)的是一種雜聚現(xiàn)象，不同類型的企業(yè)雜聚一處的情況普遍存在。

4 行政區(qū)劃調(diào)整后的容桂后效分析

容桂行政區(qū)劃調(diào)整后隨即進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃，分別對(duì)合并以前存在的土地利用、產(chǎn)業(yè)布局以及路網(wǎng)結(jié)構(gòu)等設(shè)施配置和建設(shè)等各方面的問(wèn)題進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃引導(dǎo)和布局，合并后總體改善很大。

4.1 土地利用變化

土地利用是促使兩鎮(zhèn)合并的一個(gè)主要因素。容桂行政區(qū)劃調(diào)整后，部分未開(kāi)發(fā)地和農(nóng)用地經(jīng)征用后轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而其中大部分則經(jīng)規(guī)劃成為工業(yè)園區(qū)或科技園區(qū)。從整體來(lái)看，中心部分主要為居住和商業(yè)、市政、文化體育、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，在東西兩翼則為工業(yè)相對(duì)集聚的工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和部分保留的農(nóng)用地和農(nóng)村居住建設(shè)用地。中心部分的建設(shè)用地也進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)劃和管理 ，商業(yè)、服務(wù)業(yè)呈集中成片的形態(tài)分布于中心的繁華地區(qū)，居住區(qū)也基本成片布局，并在其中配套相應(yīng)的公共和基礎(chǔ)設(shè)施用地。合并后的土地利用布局按照土地的區(qū)位和價(jià)值差異進(jìn)行科學(xué)、合理的土地利用分區(qū)和布局，明顯比合并之前的布局形態(tài)科學(xué)，充分發(fā)揮了土地的規(guī)模效益和集聚效益，使土地得到合理、集約的利用。

4.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化

容桂行政區(qū)劃調(diào)整后，第三產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)行業(yè)的作用和影響日趨顯著，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)注逐漸提高，尤其是對(duì)以信息和高新技術(shù)為基礎(chǔ)的企業(yè)的發(fā)展得到了極大的重視，同時(shí)一些房地產(chǎn)、物流行業(yè)也迅速興盛起來(lái)。隨著越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)將研發(fā)、信息中心設(shè)置在順德，這一地區(qū)已不僅僅是生產(chǎn)基地，而是越來(lái)越多高科技信息、技術(shù)的研發(fā)中心和公司總部所在地。容桂街道辦事處在新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以不僅是專門強(qiáng)調(diào)工業(yè)的發(fā)展，而是在工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上大力發(fā)展高新技術(shù)和第三產(chǎn)業(yè)，而其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向也開(kāi)始轉(zhuǎn)向總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力圖把容桂打造成未來(lái)公司總部集聚地，區(qū)域甚至國(guó)際的經(jīng)濟(jì)樞紐和節(jié)點(diǎn)之一。

圖2 行政區(qū)劃調(diào)整后的容桂街道總體規(guī)劃圖

圖3 容桂街道行政區(qū)調(diào)整后新建的花溪公園

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施的變化

容桂行政區(qū)劃調(diào)整前，路網(wǎng)普遍存在道路不相接、錯(cuò)開(kāi)、斷頭、道路等級(jí)不一致，道路不連續(xù)，部分道路路面質(zhì)量較差的情況。在容桂行政區(qū)劃調(diào)整后，這些現(xiàn)象有了明顯的改善。內(nèi)部交通上加強(qiáng)了東西向道路的建設(shè)，一些以前處于不連續(xù)狀態(tài)的道路基本上都已改造完善。東、西部與中心城區(qū)形成為一個(gè)有機(jī)的整體，已形成了暢通、高效的內(nèi)外交通網(wǎng)絡(luò)。兩鎮(zhèn)合并后新建了旭升、海凌、青華工業(yè)區(qū)等變電站，并加強(qiáng)了高壓走廊的建設(shè)，形成了一個(gè)環(huán)形的高壓走廊。同時(shí)，建設(shè)容桂污水處理廠，在河涌邊配置污水管網(wǎng)，增加污水泵，著力對(duì)污水進(jìn)行了處理。另外還配套了哥頓酒店、花溪公園、宏峻廣場(chǎng)、天佑城等休閑娛樂(lè)設(shè)施。兩鎮(zhèn)合并后對(duì)原來(lái)的客運(yùn)、公交站點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整、整合，新建了一個(gè)客運(yùn)站，解決容桂的對(duì)外交通問(wèn)題。此外對(duì)港口、碼頭等也進(jìn)行了整治，對(duì)其配套設(shè)施、貨艙、船運(yùn)等都進(jìn)行了大力的整頓，并提升了各港口、碼頭的功能等級(jí)。

5 結(jié)論

在全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，伴隨著快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，珠三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村化地域——鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)為“城鎮(zhèn)化地域——城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”，小城鎮(zhèn)行政區(qū)調(diào)整面臨著新的時(shí)代背景。當(dāng)前，行政改革的形式和方向正處于一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)期，因此如何從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度，研究珠江三角洲小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整及后效問(wèn)題，是擺在我們城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者面前值得深入探討的時(shí)代課題。