我國養(yǎng)老服務(wù)制度：必要性、認(rèn)識誤區(qū)及構(gòu)建策略

汪連新 劉曉靜

（1．中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院社會保障研究中心，北京100872；2．河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院，河北石家莊050091）

我國養(yǎng)老服務(wù)制度：必要性、認(rèn)識誤區(qū)及構(gòu)建策略

汪連新1劉曉靜2

（1．中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院社會保障研究中心，北京100872；2．河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院，河北石家莊050091）

我國老年人口基數(shù)大，老齡化、高齡化與空巢化并行，養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識誤區(qū)以及我國養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展存在諸多制約因素，無法滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的需求，養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)任務(wù)十分緊迫。要從滿足老年人自身服務(wù)需求為出發(fā)點，整合個人、家庭、社區(qū)、社會、政府資源，形成提供養(yǎng)老服務(wù)的合力，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，激勵社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)，社會政策支持子女有條件履行贍養(yǎng)照護(hù)老人的責(zé)任，解除老年人照護(hù)后顧之憂，實現(xiàn)其安享晚年的目標(biāo)。

老年服務(wù)保障；必要性；認(rèn)識誤區(qū)；構(gòu)建策略

黨的十七屆五中全會提出“積極應(yīng)對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，2010年3月全國“兩會”溫家寶總理政府工作報告提出“加快建立健全養(yǎng)老社會服務(wù)體系”的要求。2011年12月，國務(wù)院辦公廳出臺了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015）》，提出構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。在人口老齡化快速增長背景下，構(gòu)建適合中國國情的養(yǎng)老服務(wù)保障制度，具有必要性和緊迫性。

我國人口老齡化呈現(xiàn)出基數(shù)大、速度快的特點，第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上的老年人占比13．26%，比2000年人口普查上升2．93個百分點，2010年我國城鄉(xiāng)部分失能和完全失能的老人大約3300萬，其中完全失能老年人1080萬，占家庭居住老年人口的6．4%。預(yù)計到2015年，這一數(shù)據(jù)將達(dá)到4000萬，完全失能老年人口將會超過1200萬人，老年失能照護(hù)任務(wù)將十分艱巨。我國人口高齡化與老齡化并行，截止2009年底，我國80周歲及以上的高齡老人1899萬人，占11．4%，有失能老人1036萬，半失能老人2123萬，共占老年人總數(shù)的18．9%（高齡化趨勢見表1）；同時，家庭呈現(xiàn)核心化、小型化、空巢化等特點（見圖1），平均每個家庭戶的人口為3．10人，比2000年人口普查的3．44人減少0．34人，多數(shù)家庭呈現(xiàn)“4－2－1”型或“4－2－2”型的倒金字塔結(jié)構(gòu)形狀，獨生子女對老人的贍養(yǎng)在經(jīng)濟(jì)、精力和時間上顯得力不從心，因此養(yǎng)老不僅僅是家庭的責(zé)任，而是政府和社會義不容辭的義務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)制度構(gòu)建的必要性在哪里？如何糾正人們對養(yǎng)老服務(wù)問題認(rèn)識的誤區(qū)？養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)如何發(fā)揮政府、社會組織、社區(qū)、家庭及老年人的作用？這些都是養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展中面臨的課題。

表1 我國高齡老人增長趨勢表（2005－2011年）

圖1 不同類型家庭和年齡階段空巢老人所占比重

一、關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)保障

社會保障是國家或社會依法建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)。［1］（P7）社會保障具有三個層次，即經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障，其中服務(wù)保障是應(yīng)對當(dāng)前我國家庭結(jié)構(gòu)變遷和就業(yè)方式靈活多樣，人們自我保障能力弱化，通過提供服務(wù)形式來滿足個人照料需求，如殘疾人服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、兒童服務(wù)等，本文僅談老年服務(wù)（老年服務(wù)保障層次見圖2）。

圖2 老年保障層次

養(yǎng)老保障從滿足老年人需求層次可以劃分為經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障，經(jīng)濟(jì)保障是基礎(chǔ)，服務(wù)保障是關(guān)鍵，精神保障滿足老年人更高層次需求的制度安排。西方學(xué)者將老年的需求分為3M：money，即收入保障或經(jīng)濟(jì)保障；medicare，即醫(yī)療保險或醫(yī)療保障；mental，即精神需求或心理滿足，［2］（P45－46）養(yǎng)老服務(wù)是老年保障的重要內(nèi)容。

（一）養(yǎng)老服務(wù)的涵義

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)，多位專家學(xué)者有過解釋。筆者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)保障內(nèi)涵從以下方面理解：一是養(yǎng)老服務(wù)的主體，以政府為主導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化社會責(zé)任，充分發(fā)揮傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能；二是養(yǎng)老服務(wù)的對象是面向全體老年人，具有普惠共享性，政府政策重點保護(hù)城市“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人以及低收入的高齡、空巢、失能、殘疾老人，將無償、低償與有償服務(wù)相結(jié)合；三是養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，為老年人提供包括生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、長期護(hù)理、法律援助、心理咨詢等多樣化服務(wù)；四是養(yǎng)老服務(wù)主要依靠專業(yè)社會工作者，同時與志愿者結(jié)合；五是老年服務(wù)體系方面，以居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為示范和技術(shù)支撐。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的特點及內(nèi)容

國外將養(yǎng)老服務(wù)稱為社會照顧，社會照顧體系是由家人親屬、朋友鄰里等提供的非正式照顧與政府及社會組織提供的正式照顧組成。［3］（P107）正式照顧制度是以政府為主導(dǎo)，由專業(yè)化機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，由護(hù)士、養(yǎng)老護(hù)理員或其他接受老年相關(guān)醫(yī)學(xué)護(hù)理培訓(xùn)教育、具備老年照顧從業(yè)資格的專業(yè)人員提供服務(wù)的制度，正式照顧制度往往受到國家經(jīng)濟(jì)條件和管理體制的制約。影響運行效率的因素較多，但其特點是具備較高專業(yè)化水平、有政策考核激勵、目標(biāo)比較明確、有較強(qiáng)的考核要求，在養(yǎng)老服務(wù)保障體系中作用日益增強(qiáng)；非正式照顧制度，是自然形成的，由家庭親屬、鄰里朋友等老年人情感關(guān)系網(wǎng)組成，家庭在老人照顧方面仍然發(fā)揮不可替代的作用。①Angel，Ronald J．＆Angel，Jacqueline L．，Who Will Care Us？：Aging and Long－term Care in a Multicultural America，New York University，1997。非正式照顧制度的特點是：一是提供非技術(shù)性照護(hù)，如老人日常生活照顧，家務(wù)料理等；二是提供服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)時間不確定，根據(jù)老人需求臨時變動；三是精神慰藉和情感支持，配偶、子女及其他家庭成員在老年失能照顧和臨終關(guān)懷等方面的作用是不可替代的。養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容可以用表2表示。

表2 養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容

（三）從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障的必然性

經(jīng)濟(jì)保障是基礎(chǔ)，服務(wù)保障是滿足物質(zhì)需求基礎(chǔ)之上的精神文化層次的服務(wù)需求。服務(wù)保障的制度建設(shè)具有緊迫性和必要性：一是實現(xiàn)老有所養(yǎng)全面保障的需要；二是維護(hù)老年人尊嚴(yán)的更高層次制度安排；三是維護(hù)家庭代際和諧的需要；四是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的必然要求。［4］（P11－13）

二、養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識誤區(qū)

（一）中國“未富先老”

2011年度，我國財政收入103740億元，GDP總量達(dá)到471564億元②國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：／／www．sina．com．cn，2012年02月22日。，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP接近5000美元，2011年上海人均GDP12784美元③2012年01月20日，來源：人民網(wǎng)－上海頻道，http：／／sh．people．com．cn／n／2012／0120／c176738－16695617．html。，但養(yǎng)老服務(wù)化制度無論從保障水平、提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，尤其是財政投入等方面跟發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn)，因此，要謹(jǐn)慎再提“未富先老”。經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)達(dá)的省市，必須切實履行政府養(yǎng)老的責(zé)任，走出認(rèn)為服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)條件尚不成熟的認(rèn)識誤區(qū)。

（二）人口老齡化是社會負(fù)擔(dān)

有人擔(dān)心中國老年人口基數(shù)大，老齡化、高齡化速度快，空巢老人也快速增加，會成為社會的負(fù)擔(dān)，阻礙中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這實際是認(rèn)識的片面或誤區(qū)。發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷老齡化過程，我們首先要肯定人口老齡化是社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展的重要成果和體現(xiàn)，我國平均壽命從解放初期的不到40歲到現(xiàn)在的74．83歲；④中國人口信息網(wǎng)站，http：／／www．cpdrc．org．cn／。其次，要充分認(rèn)識到我國人口老齡化面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，通過老齡化帶來的新的經(jīng)濟(jì)增長點和社會保障制度的有效安排，不僅能夠保障老年人基本生存的經(jīng)濟(jì)條件，同時也能使老年人生有體面，死有尊嚴(yán)。

（三）老年人只需要經(jīng)濟(jì)保障

有人認(rèn)為，老年人只要基本生活需求得到滿足就可以達(dá)到晚年幸福了，這其實存在認(rèn)識的誤區(qū)。美國心理學(xué)家馬斯洛的社會需求理論認(rèn)為，人的需求是有層次性的，從滿足衣食住行等基本生理需要開始，逐漸增加新的需求，包括安全需要、社會交往需要、尊重需要、以及自我實現(xiàn)的需要。在通過社會保障的制度安排滿足低層次的生理生存需要的基礎(chǔ)上，更要通過養(yǎng)老服務(wù)體系滿足老年人精神慰藉和文化娛樂需求。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)制度問題分析

（一）老年服務(wù)需求存在“供給——需求脫節(jié)”現(xiàn)象

預(yù)計“十二五”末期，我國的人均壽命將達(dá)到74．5歲，同時高齡老人和失能老人護(hù)理將會成為家庭普遍的需求，多數(shù)獨生子女無法親自照料到臥床或年邁的父母親，社會化的養(yǎng)老服務(wù)方式需求在不斷增加，老年人追求個性、獨立的生活方式，與子女分開居住，但親情照護(hù)的需求仍然存在。［5］但是，我國養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足，無論是資金支持、養(yǎng)老設(shè)施、人才培養(yǎng)、還是管理制度及服務(wù)項目內(nèi)容等方面明顯不足，無法滿足老人的需求。

（二）政府存在“越權(quán)”與“空權(quán)”并存問題

一方面存在是傳統(tǒng)政府“官本位”理念和思想，行政指令性多，服務(wù)意識缺乏。在養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)中全過程都由政府包干，效率低下，居民參與積極性不高，資金來源渠道單一，服務(wù)內(nèi)容狹窄，方式僵化，造成資源的浪費；另一方面，政府責(zé)任也存在“失職”方面，投入資金無法有制度化、預(yù)算化的約束，政府政策支持力度不夠，在激勵吸引社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面尚未采取積極的優(yōu)惠鼓勵措施，養(yǎng)老服務(wù)制度的設(shè)計規(guī)劃、人才培養(yǎng)等方面缺失頂層設(shè)計。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能尚待發(fā)揮

社區(qū)能使老年人不脫離其熟悉的生活環(huán)境，又能享受到老年服務(wù)。一方面，社區(qū)建立老年服務(wù)中心，提供老年人娛樂活動、教育、健康咨詢、醫(yī)療康復(fù)等服務(wù)；另一方面，社區(qū)專業(yè)服務(wù)人員可以上門提供居家服務(wù)，因此，社區(qū)服務(wù)是居家服務(wù)的載體，為老年人提供全方位的服務(wù)保障，通過社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施、老年日托所、社區(qū)衛(wèi)生所等機(jī)構(gòu)，滿足老年人的生活照料和精神娛樂需求以及老年教育、健康咨詢、心理調(diào)節(jié)輔導(dǎo)等服務(wù)，為老年人提供精神慰藉。但目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無論從資金投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)人員，還是管理制度等方面都很滯后，設(shè)施簡陋、資金缺乏、服務(wù)專業(yè)性和服務(wù)意識較差，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的功能尚未真正得到發(fā)揮。

四、相關(guān)政策及建議

（一）發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)制度中的主導(dǎo)責(zé)任

發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)歷程表明，政府在社會化養(yǎng)老服務(wù)保障過程中發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任。政府要給予必要的財力支持，大力推動政府購買服務(wù)的方式，通過向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等組織支付一定的專項金額，由這些組織完成本轄區(qū)內(nèi)老年服務(wù)工作；規(guī)劃培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才；鼓勵支持社會資本參與老年服務(wù)事業(yè)，并給以稅收等優(yōu)惠政策；制定完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法；將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，克服原有的壟斷供給或“搭便車”帶來的高成本、低效益、官僚化、關(guān)系網(wǎng)的弊端。

（二）構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系

養(yǎng)老服務(wù)社會化，就是要改變目前政府“大包大攬”的現(xiàn)狀，分散政府的責(zé)任，吸收社會其他主體加入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來，實現(xiàn)“服務(wù)對象社會化、資金來源社會化、管理服務(wù)方式社會化、服務(wù)設(shè)施社會化、服務(wù)隊伍社會化”。借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，充分發(fā)揮非營利組織（NPO）的作用。［6］非營利組織是一種不以權(quán)力和利益為目的，為社會公益服務(wù)的獨立組織，它們參與養(yǎng)老服務(wù)，能動員更多的社會力量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的社會化進(jìn)程，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)保障的多元化，從政府養(yǎng)老服務(wù)單一的提供者與提供方式變?yōu)榻M合式多元化的提供者與提供方式。

（三）培養(yǎng)老年服務(wù)專業(yè)人員

國務(wù)院辦公廳在國辦發(fā)［2000］1號《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的總體要求》文件中提出我國應(yīng)對老齡化“投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化”的要求，規(guī)劃培養(yǎng)老年服務(wù)技術(shù)人員應(yīng)對策略主要有：一是政府?dāng)U大養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)力度，把養(yǎng)老服務(wù)作為一項專業(yè)化職業(yè)來定位，高等學(xué)校和職業(yè)學(xué)校設(shè)立社區(qū)護(hù)理、老年心理學(xué)等專業(yè)和相關(guān)課程，把養(yǎng)老服務(wù)人員的在職培訓(xùn)納入社會養(yǎng)老服務(wù)的工作規(guī)劃之中，從業(yè)人員持證上崗；二是將養(yǎng)老服務(wù)崗位設(shè)置為公益崗位。目前養(yǎng)老服務(wù)人員工資水平低、人們對老年人護(hù)理人員存在歧視，造成養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)隊伍很不穩(wěn)定。如果將老年護(hù)理設(shè)置為公益性崗位，政府保證從業(yè)人員按時拿到工資并實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人員工資待遇增長，這樣就有利于穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍；三是采取措施培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊伍?？梢钥紤]與養(yǎng)老服務(wù)人員簽訂勞動合同，為其辦理社會保險，解除其后顧之憂，為養(yǎng)老從業(yè)人員穩(wěn)定打下基礎(chǔ)。

（四）宣傳“孝道”文化，形成尊老敬老的社會氛圍

宣傳“孝道”文化，形成尊老敬老的社會氛圍，我們要做到以下幾點：一是發(fā)揚“尊老敬老”的優(yōu)良傳統(tǒng)，宣傳“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的制度目標(biāo)，在全社會形成尊重老年人，愛護(hù)老年人的氛圍；二是以“親情、關(guān)愛”為文化理念，全面建立養(yǎng)老服務(wù)保障體系，對不同區(qū)域、不同收入水平和不同健康狀況的老年人提供多樣性養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮傳統(tǒng)家庭親情養(yǎng)老的主體功能，滿足老年人情感需要，結(jié)合社區(qū)提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，將社區(qū)養(yǎng)老文化娛樂服務(wù)活動、衛(wèi)生醫(yī)療保健服務(wù)、日常生活照料服務(wù)和心理健康咨詢服務(wù)等多種服務(wù)項目結(jié)合起來；［7］三是社區(qū)養(yǎng)老彌補(bǔ)老年人因子女不在身邊照料而造成的贍養(yǎng)不周，讓老年人在自己熟悉的生活環(huán)境里，實現(xiàn)精神情感的滿足。

［1］鄭功成．社會保障學(xué)［M］．北京：中國勞動社會保障出版社，2005．

［2］董紅亞．國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2011．

［3］羅觀翠．中國城市老人社區(qū)照顧綜合服務(wù)模式的探索北京社會科學(xué)出版社

［4］安玉雪．構(gòu)建適應(yīng)老齡化社會的養(yǎng)老服務(wù)體系［J］．中國集體經(jīng)濟(jì)．2010，（1）（下）．

［5］張世峰．構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)保障制度框架之思考［J］．社會福利．2008，（4）．

［6］穆光中．挑戰(zhàn)孤獨空巢家庭．［M］．石家莊：河北人民出版社．2002．

［7］Li－Juan Liu1 and Qiang Guo．Loneliness and Health－related Quality of Life for the Empty Nest Elderly in the Rural Area of a Mountainous County in China［M］．Quality of Life Research，2007．

汪連新（1971－），男，北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院金融與貿(mào)易系副教授，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院社會保障研究中心2010級博士研究生，主要從事養(yǎng)老保險研究；劉曉靜（1977－），女，碩士，河北師范大學(xué)公管系講師，主要從事老年福利研究。