我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成原因及化解對(duì)策

王 鳳

隨著當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)已經(jīng)成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，它已經(jīng)影響到政府的形象，影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村的穩(wěn)定。如何充分發(fā)揮政府財(cái)政的職能，采取有效措施化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)矛盾，是我們必須思考和解決的重大問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的基本概念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)已經(jīng)成為影響當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)主要指的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其職能部門(mén)以直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成并最終必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償還的債務(wù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法回避的責(zé)任和義務(wù)。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖欠教師工資以及承擔(dān)的清退農(nóng)村股金會(huì)所形成的債務(wù)等。從總體來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)普遍性的社會(huì)問(wèn)題，“部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債十分沉重，憑自身財(cái)力已經(jīng)無(wú)法全部?jī)斶€，而且債務(wù)債權(quán)互相糾葛，關(guān)系復(fù)雜，這必然會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的清償和化解帶來(lái)影響”。因此，必須高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的原因，以找出針對(duì)性的解決對(duì)策。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足

近幾年來(lái)，隨著國(guó)家農(nóng)村政策的逐步完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入普遍有了明顯增長(zhǎng)，但是仍然有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，除了那些沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快之外，我國(guó)處于中西部地區(qū)的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)困境，政府債務(wù)問(wèn)題極為突出。在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)所占比例較大，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占比例極小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要是農(nóng)業(yè)稅。而隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅和各種攤派取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有其他財(cái)源，主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持，加上近年來(lái)中央財(cái)政收入不斷集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政面臨著較大困難。在這樣的情況下，不僅原有債務(wù)無(wú)法化解，而且極易產(chǎn)生新的債務(wù)。

2.公共產(chǎn)品及服務(wù)增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出

為廣大人民群眾提供公共物品和服務(wù)是政府的重要職責(zé)，政府對(duì)于公共資源的配置主要體現(xiàn)在公共物品或服務(wù)的提供方面。而人民群眾對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求總是要隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷增加。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)確實(shí)有了巨大發(fā)展，農(nóng)民收入有了較大增長(zhǎng)，農(nóng)民生活水平也有了明顯提高。盡管與城市發(fā)展相比，仍然處于低水平。但在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出壓力，在很多時(shí)候必須要執(zhí)行上級(jí)政府的指令，完成上級(jí)布置的任務(wù)，提供實(shí)際上較多超越鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財(cái)力的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。而在很多時(shí)候，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)力支撐這些費(fèi)用支出，只好舉債完成，由此背上沉重的債務(wù)包袱。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本過(guò)高造成債務(wù)問(wèn)題

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的一個(gè)普遍問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，而機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，政府運(yùn)行成本過(guò)高的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近五萬(wàn)個(gè)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在三萬(wàn)人，有些邊遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在一萬(wàn)人左右，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩三千人。然而，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位數(shù)量在三十個(gè)左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更多，因此，政府運(yùn)行成本較多，財(cái)政壓力較大。冗員過(guò)多，工資標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)不斷提高且呈剛性化，是引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)不斷積累的又一重要原因。越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，人員超編、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象越嚴(yán)重，行政辦公成本的急劇增加也就不可避免。

4.財(cái)政體制不健全，事權(quán)與財(cái)權(quán)不完善而產(chǎn)生新的債務(wù)

二十世紀(jì)九十年代我國(guó)實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制改革，要求必須科學(xué)界定各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍，使事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。但是目前大多數(shù)基層采取了財(cái)政包干的辦法，這在一定程度上調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府增加財(cái)政收入的積極性，但同時(shí)又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)壓力。從一定程度上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)大部分被上收，而事權(quán)卻大大增加。而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基層各項(xiàng)公益事業(yè)亟需建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不完善的矛盾進(jìn)一步凸現(xiàn)出來(lái)，這就必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生新的債務(wù)。

三、化解我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的主要對(duì)策

（一）加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府債務(wù)的化解，從根本上說(shuō)，必須要建立在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)之上。而要加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，必須要進(jìn)一步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，從制度上打破城鄉(xiāng)分治、城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，科學(xué)制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源合理配置，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。同時(shí)，要在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)和大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。尤其注意加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開(kāi)展招商引資，加快第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。從而增加政府財(cái)政收入，化解政府債務(wù)。

（二）積極轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理力度

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重與政府職責(zé)不明確、財(cái)政管理不夠嚴(yán)格有著密切聯(lián)系。我們認(rèn)為，要積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，減少政府財(cái)政不必要的支出，必須要加快政府職能轉(zhuǎn)變，按照現(xiàn)代政府職責(zé)要求，不斷優(yōu)化和科學(xué)調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政支出的重點(diǎn)放在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)。同時(shí)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理力度，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)和財(cái)務(wù)監(jiān)督，建立完善財(cái)政支出預(yù)算、審批以及效果考核評(píng)價(jià)機(jī)制和責(zé)任追究制度，確保政府財(cái)政支出的科學(xué)合理。另外，要積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，加大并鎮(zhèn)撤鄉(xiāng)的力度，嚴(yán)格控制并逐步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府人員，消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，減少政府財(cái)政支出。

（三）采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的控制和化解力度

一方面，要把控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)與對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核結(jié)合起來(lái)，嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度，把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期工作范圍，把政府債務(wù)管理作為評(píng)價(jià)考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要指標(biāo)之一。對(duì)那些完成化解債務(wù)任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)政府可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，從而調(diào)動(dòng)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制和化解債務(wù)的積極性。另一方面，要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，建立規(guī)范、全面、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)制度和監(jiān)督審查制度。對(duì)急需建設(shè)的公益性項(xiàng)目，由縣級(jí)政府財(cái)政部門(mén)等對(duì)建設(shè)規(guī)模、籌集渠道、成本收益等進(jìn)行評(píng)審論證，重大項(xiàng)目一定要通過(guò)聽(tīng)證、公示等方式廣泛征求意見(jiàn)，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)舉債。

（四）逐步推行鄉(xiāng)財(cái)縣管，提高財(cái)政資金使用效率

要科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的作用，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任，逐步推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由縣區(qū)統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支，合理安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能的履行和基層政權(quán)建設(shè)的正常開(kāi)展。要在保證鄉(xiāng)政府財(cái)政管理的法律主體地位不變的情況下，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，從而提高財(cái)政管理效率，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，要加大各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政的支持。政府要合理編制財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，提高財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的透明度，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，積極改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況，逐步化解縣鎮(zhèn)政府的債務(wù)問(wèn)題。

（五）建立健全法律法規(guī)，制定合科學(xué)政策，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解債務(wù)

要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題，必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)，以法律制度的形式明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史債務(wù)問(wèn)題，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是很難解決的，必須要制定科學(xué)的政策，積極引導(dǎo)基層政府逐步化解。一方面，要徹底清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史債務(wù)問(wèn)題，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，明確區(qū)分政府及相關(guān)單位的責(zé)任，采取有針對(duì)性措施，推動(dòng)地方債務(wù)逐步化解。另一方面，上級(jí)政府要考慮集中財(cái)力，積極建立幫助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)資金，用于支持基層政府解決由于歷史原因形成的債務(wù)問(wèn)題。同時(shí)，要根據(jù)相關(guān)政策，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、文化、體育、衛(wèi)生以及道路建設(shè)等方面積極尋求國(guó)家資金支持，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金支出。

四、結(jié)論

在當(dāng)前社會(huì)階段，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題。要認(rèn)真分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因，采取有針對(duì)性的措施，不斷減少和化解債務(wù)，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

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