環(huán)境公共政策評估方法分析

劉俊秀

(內蒙古財經大學 研究生處，內蒙古 呼和浩特 010070)

環(huán)境公共政策作為生態(tài)系統(tǒng)健康與管理政策、社會倫理與法律政策和可持續(xù)發(fā)展經濟與市場調節(jié)政策的結合，主要由評估主體、評估對象、評估標準和評估方法四部分組成。由于環(huán)境政策工具影響評估方法的選擇，所以，環(huán)境公共政策工具是環(huán)境公共政策評估方法的重要組成部分。

一、環(huán)境公共政策工具分析

20世紀70年代初環(huán)境經濟學迅速發(fā)展，應用經濟理論和經驗研究方法的最新成果不斷呈現(xiàn)，引起人們對環(huán)境公共政策的廣泛關注。而幾乎所有的環(huán)境公共政策都是由確切的總體目標和實現(xiàn)目標的手段或工具這兩部分構成[1]。其中的環(huán)境公共政策工具主要包括以下幾種:

(一)環(huán)境稅

環(huán)境稅的思想起源于“庇古稅(Pigouvian Taxes)”，早在1920年英國經濟學家庇古就在其《福利經濟學》一書中指出，解決環(huán)境問題的最好辦法是對污染環(huán)境的生產廠商強行征稅[2]。它以經濟學上的“外部性”理論為依據(jù)，污染者通過污染行為將環(huán)境成本外部化，從而將本應承擔的成本轉嫁給社會。而通過對污染行為征稅，讓污染者承擔本應由其承擔的環(huán)境成本，反映出環(huán)境的實際價值。因此廠商的理性選擇是將污染削減到邊際控制成本等于稅率這一水平上。

圖1 庇古稅示意圖

圖1中，MNPB為企業(yè)邊際私人純收入;MEC為邊際外部成本;Q為有效排污量;Q’為廠商追求私人純收益最大化的排污量;t為排污稅;MNPB’為政府征收排污稅時企業(yè)邊際私人純收益。從經濟學角度來看，用稅收方式解決環(huán)境問題有特別的優(yōu)勢，可以清楚地看到將控制成本降到最低時，對相關行為起到的明顯的刺激作用以及增加的國家收入。但信息不對稱問題的存在使得環(huán)境稅的效果可控性較差。

(二)排污權交易

排污權交易是評估環(huán)境公共政策效果的又一重要工具。它既能對排放總量進行控制，又能將成本控制在一定的額度范圍內。排污權交易就是在環(huán)境價值評估系統(tǒng)健全的條件下，通過依法建立的排污權限定企業(yè)、個人對環(huán)境的使用容量，并允許像商品一樣進行交易，因此該工具可減少排污者對政策的抵觸。進行排污權交易的前提是規(guī)定一個總的排放量，即在國民核算中估算出當期相應的環(huán)境價值總量和未來生產部門所消耗的環(huán)境價值變量[3]。相較環(huán)境稅而言，排污權交易的優(yōu)勢主要在于:能通過自發(fā)的調節(jié)獲得，有效的結合實物和市場價值，為污染物排放量提供了確定性依據(jù)。

(三)環(huán)境債券

“環(huán)境債券”的概念首先由Perrings(1989)提出[4]，然后由 Castanze(1990)和 Perrings(1990)做出進一步討論[5]，最后由 Shogeren(1993)進行總結[6]。環(huán)境債券是基于生態(tài)安全最低標準產生的一種項目評估方法。其運行機理[7]是:(1)項目開發(fā)之前，環(huán)保局先咨詢有關獨立專家的意見，做出詳細的關于開發(fā)時能想到的給環(huán)境帶來最壞結果的評估報告。(2)企業(yè)必須通過提前給環(huán)保局預存相當于該后果成本的債券才能獲得項目的批準。(3)項目開發(fā)之后，環(huán)保局依據(jù)該項目對環(huán)境帶來后果的最長影響時間決定債券是全部、部分返還企業(yè)還是全部沒收。環(huán)境債券的優(yōu)勢主要在于:政府可通過事前預防控制，用市場調節(jié)企業(yè)對環(huán)境的影響，它有利于激勵企業(yè)積極探索降低項目對環(huán)境的影響，促進環(huán)境安全。但如果環(huán)保專家對環(huán)境價值估算不準確，就會導致該項目的收益遠遠高于債券的成本，企業(yè)就會繼續(xù)開發(fā)其項目，致使環(huán)境惡化。

二、環(huán)境公共政策評估方法詮釋

基于環(huán)境公共政策工具制定的約束和要求，環(huán)境公共政策一般使用環(huán)境經濟學評估方法、社會學評估方法和數(shù)學評估方法三大類評估方法。

(一)環(huán)境經濟學評估方法——收益/成本分析

收益/成本分析是評估公共項目或政策最基本的方法，是從全社會的角度衡量項目或政策的成本和收益、最終做出決策的一種系統(tǒng)方法。該方法首先確定一個項目或方案的所有潛在成本和收益，然后把它們轉換成貨幣單位，進行折現(xiàn)，并依據(jù)決策標準進行比較，最后確定該項目或政策是否可行。因此，將該方法應用于環(huán)境公共政策的評估，首先必須研究環(huán)境價值的估價方法，才能對比其在公共政策中的收益與成本。

1.環(huán)境價值估價方法

環(huán)境作為一種資源，經濟學家將它的全部經濟價值分解為三個主要部分:使用價值、選擇價值和非使用價值，將這些價值綜合起來，就得出總支付意愿(TWP)=使用價值 +選擇價值 +非使用價值[8]。環(huán)境①價值的估價方法主要有以下幾種:

(1)直接市場法

直接市場法是最常見的環(huán)境價值估價方法，它是建立在充分的信息和確定的因果關系的基礎上，利用生產率的變動或實際價格(市場價格)對可以衡量和觀察的環(huán)境價值的變化進行評估的方法。它主要包括生產率變動法、影子價格法、防止支出法、機會成本法等。

生產率變動法是通過利用生產率變動測算環(huán)境變化結果的一種環(huán)境價值估價方法。該方法將環(huán)境作為一種傳統(tǒng)的生產要素看待，企業(yè)向環(huán)境中排放廢物導致環(huán)境質量的下降即可看作是生產率的下降。由于其直接表現(xiàn)為在初始投入不變的情況下產出量的下降，因此可通過產出量的變化來估算環(huán)境的價值，具體可分為以下兩種情況:第一，產出量變化對市場影響較小時(假設產品的市場價格保持不變)，環(huán)境估價公式:D=P·△Q。其中:D是環(huán)境收益或損失;P是產品市場價格;△Q是產出量變化量。第二，產出量變化對市場影響較大時(即會引起市場價格的變化)，環(huán)境估計公式:D=△Q·其中:P1是產量增加前產品市場價格;P2是產量增加后產品市場價格[9]。影子價格這一概念最早是由Jan Tinbergen提出的，是資源的一種隱含的潛在價值，表明單位資源的貢獻。影子價格法是針對收益最大的產品生產安排所作的一種價格估價。它是現(xiàn)有的技術水平下，單位資源所能獲得的最大效用，反映了資源的稀缺性[10]。防止支出法是指用于減少污染造成的損害，可以通過一些防止或避免的措施來達到。由于人們一般來說不愿花過多的錢來避免出現(xiàn)某一問題，而寧愿花更多的錢來解決由某種問題所造成的問題，因此防止支出法可提供由污染造成的損害的下限估計[8]。機會成本法是從資源的稀缺性和多用性出發(fā)，通過幫助決策者建立資源配置比較的觀念，全面地考慮各種備選方案的收益的方法。該方法既可用于估算因環(huán)境污染造成的經濟損失，又可為選擇資源的最佳方案提供重要依據(jù)[11]。

(2)市場替代法

市場替代法又稱間接觀察法，通過觀察人們活動中涉及的實際行為間接估計出環(huán)境質量變化的經濟價值。具體方法包括旅行——成本法和享樂資產價值法。

旅行——成本法(TCM)是一種基于消費者選擇理論的評估環(huán)境價值的方法。TCM的思想最早可追溯到Harold Hotelling(1947)的相關建議，之后由Clawson(1959)提出用該方法來評價森林旅游價值，將其應用于實踐，至二十世紀七八十年代TCM已得到廣泛的應用。目前，該方法已成為世界上最流行的游憩價值評估方法[12]。TCM的基本思想是:通過旅客對前往旅游景區(qū)所支付的旅行費用，用多元統(tǒng)計回歸分析方法，得出各個影響因素與旅行次數(shù)的關系:。式中，Vi是旅行的次數(shù);TCi是旅行費用;INCi是個人收入;EDi是文化程度;Ti是旅行時間;a，b，c，d，f是待定系數(shù)。TCM是以旅行的消費者剩余作為旅游區(qū)的經濟價值。但由于該方法未考慮時間因素的影響，因此可能導致總效益的低估。享樂資產價值法是將環(huán)境當作影響資產價值的因素，試圖將其分解為不同的價值標志成分。它的特征是使用多元回歸分析的統(tǒng)計方法在相關市場中剔除環(huán)境成分價值，使分析者將財產價值與污染分開，以確定減少污染的支付意愿[8]。但由于該方法依賴于大量的數(shù)據(jù)資料及假設條件，使其結果的可靠性受資料的影響程度較大。

(3)條件價值評估法

條件價值評估法(CVM，也叫意愿調查價值評估法)依賴于新古典經濟學原理，應用Hicks消費者剩余對環(huán)境狀態(tài)變化所引起的福利變化進行計量。該方法一般隨機選擇部分家庭或個人作為樣本，通過問卷調查形式詢問假設問題，通過模擬市場揭示消費者對環(huán)境等公共物品和服務的偏好，以獲受訪者對環(huán)境改善計劃項目支付意愿(WTP)或者對資源質量損失的受償意愿(WTA)。WTP或 WTA的大小就反映了人們對非市場商品的偏好程度，而后將被調查者對非市場商品的個人消費意愿轉化成貨幣形式以進行價值評估。該方法是進行環(huán)境經濟評估的一個重要方法，也可用來校正使用其他方法獲得的數(shù)據(jù)。此外，該方法還能估計WTP或WTA與其他社會經濟變量(如年齡、收入等)的關系。但由于條件價值評估法主要依賴于人們的看法而非行為，并且數(shù)據(jù)是通過調查獲得的，因此會存在例如范圍偏差、工具偏差、假想偏差、起始點偏差、調查者偏差等偏差[14]。

綜上所述，直接市場法是最常用的環(huán)境價值估價方法，它主要通過直接運用貨幣價格(市場價格)對環(huán)境質量的變化進行測算。但直接市場法對于缺乏市場價格數(shù)據(jù)的環(huán)境變化無法進行估價，此時就需采用市場替代法。市場替代法主要是通過測算環(huán)境的功能價值來替代環(huán)境價值，但其可信程度低于直接市場法。在以上評估方法均不能使用時，條件價值評估法是唯一可以使用的方法。該方法主要將消費者的WTP或WTA轉化為貨幣形式進行價值評估，但測算結果常會出現(xiàn)偏差。

2.環(huán)境公共政策收益/成本對比分析

將采用以上方法估計的環(huán)境公共政策成本乘以當年存款利率，即為“虛擬收益”。假定采用7%[8]的貼現(xiàn)率將各年的環(huán)境成本、“虛擬收益”、政策收益進行折現(xiàn)，求得現(xiàn)值。再分別將環(huán)境成本和政策收益的各年現(xiàn)值相加，計算出差額λ，與虛擬收益折現(xiàn)σ對比，當λ＞σ，政策的收益大于成本;當λ＜σ，政策收益小于成本;λ=σ，政策收益等于成本。經濟學家認為，如果收益大于成本，那么，這項行動就是值得的;如果收益小于成本，那么，這項行動就不值得[8]。因此將收益/成本分析用于環(huán)境公共政策的評估時應選擇收益/成本最大的方案。

(二)社會學評估方法

環(huán)境公共政策評估中應用的社會學評估方法主要包括以下幾種:

1.目標評估方法

目標評估方法主要是針對環(huán)境公共政策的實現(xiàn)目標進行評估的一種方法，它包括對目標的合理性和實現(xiàn)程度兩個層次的評估。具體分為SMART原則評估法和目標與現(xiàn)實差異對比評估法[15]。(1)Nunan(2002)最先在搜集與環(huán)境相關的數(shù)據(jù)時提出應遵循SMART原則，即Specific(明確)、Measurable(可度量)、Achievable(可實現(xiàn))、Relevant(相關性)、Time－Bound(有時間限制)。而調整后的SMART原則也可用于評估環(huán)境公共政策目標的合理性，即對實現(xiàn)目標的措施、指標、方法、時間及內容進行評估。(2)目標與現(xiàn)實差異對比評估法的核心是現(xiàn)實結果與環(huán)境公共政策目標的對比，使用該方法應注意與其他方法結合使用，并選擇政策效果明顯好或差的區(qū)域進行評估。

2.利益相關者方法

“利益相關者”最早是作為公司治理方面的一個概念由斯坦福研究所(1963)提出的，該方法主要是通過運用參與式政策工具獲得環(huán)境公共政策利益相關者對政策的反饋信息，是一種基于需求和權衡各方利益的參與式評估方法。其中的利益相關者是指與環(huán)境公共政策有利益關系或對其感興趣的組織或個人，具體包括調適對象、環(huán)境公共政策的制定者、執(zhí)行者、評估者、受益者、受損者以及對環(huán)境公共政策感興趣的個人或團體七類[16]。該方法可以克服單個決策者做出決策所造成的片面性，并可以減少公眾對政策的抵觸，便于政策的實施。但該方法評估成本過高，可能產生各方利益難以權衡的局面。

3.SWOT分析法

SWOT分析法[17]是20世紀80年代初由美國國際管理研究和行為科學教授Heinz Weihrich首先提出，是一種能夠客觀準確分析一個區(qū)域現(xiàn)實情況的方法。基于優(yōu)勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機會(Opportunity)、威脅(Threats)的SWOT分析法能夠將內部條件與外部環(huán)境結合運用于環(huán)境公共政策的評估，尤其適用于較小區(qū)域的分析，可準確判斷出環(huán)境公共政策實施的必要性及對該區(qū)域發(fā)展的影響。

4.第三方評估法

第三方評估方法是由環(huán)境公共政策體系之外的主體對環(huán)境公共政策的要素的單項或綜合進行評估。一方面，由于第三方在環(huán)境公共政策體系之外，利益關系相對于政策的制定者和執(zhí)行者等來說不是十分緊密，因此更易發(fā)現(xiàn)問題，兼顧各方利益，確保結果的公平公正;另一方面，該方法的發(fā)展還會加速評估過程中的技術更新與改造，使評估結果更具針對性和實用性[15]。

5.環(huán)境政策執(zhí)行力評估方法

政策執(zhí)行力是指政策主體使政策執(zhí)行達到預期效果的能力，是政策執(zhí)行的各種資源的組合，它側重于揭示政策執(zhí)行結果的原因。該方法主要用來衡量政策的落實是否達到預期要求，即政策的實施是否得到保障，因此可用于對環(huán)境公共政策的執(zhí)行過程進行評估[18]。黃卉等[19]將政策執(zhí)行力分解為人力、財力、資源力、組織力、技術力、理解力、信息力、監(jiān)控力、創(chuàng)新力等九個分力，這種劃分比較具有實踐意義，但使用時應注意根據(jù)評估目的，選擇所要評估的環(huán)境公共政策執(zhí)行的資源類別，而不需對所有分力都進行評估。

(三)數(shù)學評估方法

運用定量方法對環(huán)境公共政策進行評估是環(huán)境公共政策評估的又一個發(fā)展趨勢。數(shù)學評估方法是將數(shù)學分析方法或數(shù)學模型應用于環(huán)境公共政策評估的方法。它主要包括模糊綜合評價法和層次分析評價法。

1.模糊綜合評價法

模糊綜合評價法就是利用模糊數(shù)學②，對政策進行全面定量的評價。它使用模糊數(shù)學的基本理論和方法，對政策制定過程中模糊不確定的事物定量化，通過模糊數(shù)學的方法進行運算，得出定量的綜合評價結果，為正確的決策提供依據(jù)[20]。具體將模糊綜合評價法用于環(huán)境公共政策的評估可分為以下幾步:(1)建立環(huán)境公共政策評估的指標體系Ii(i=1，2，…，n);(2)對政府部門、環(huán)境公共政策的利益相關者及第三方進行問卷調查，并按指標的重要程度進行打分排序，統(tǒng)計各指標分值Ni，計算各指標的權重，計算出隸屬度μIi;(4)求和即得環(huán)境公共政策效果指數(shù)P，公式為:

2.層次分析評價法

層次分析評價法(AHP)是二十世紀七十年代初由美國運籌學家T.L.Saaty首先提出，是一種將定性與定量相結合的系統(tǒng)分析方法。AHP采用0.1～0.9標度法，能夠準確的描述任意兩個因素關于某一準則的相對重要程度。相對于簡單的比較分析方法而言，該方法主要是針對一些較為復雜和模糊的問題做出決策，具體高度的邏輯性和系統(tǒng)性，更科學，更準確[20]。

三、環(huán)境公共政策評估方法評價

基于對環(huán)境公共政策評估方法的詮釋，該部分主要從不同環(huán)境公共政策評估方法的適用范圍及進行方法選擇時應遵循的基本原則對環(huán)境公共政策的評估方法做出評價。

(一)適用范圍

針對不同的環(huán)境公共政策評估的要求，需要選擇不同的評估方法，即環(huán)境公共政策的評估方法都有其具體的適用范圍，表1具體說明各種環(huán)境公共政策評估方法的適用范圍。

表1 環(huán)境公共政策評估方法適用范圍

然而，由于環(huán)境公共政策評估的目的不同以及受到政策工具制定的影響，有時單一的評估方法往往無法滿足環(huán)境公共政策的要求，因此可將多種方法綜合使用，以期達到較好的效果。

(二)方法選擇原則

由于環(huán)境公共政策的評估方法并非在每項環(huán)境公共政策評估的活動中都要涉及，因而應選擇適當?shù)姆椒ㄟM行評估，在進行環(huán)境公共政策方法選擇時一般應遵循以下原則[17]:

1.依據(jù)評估目的選擇。如上所述，每種環(huán)境公共政策的評估方法都有其各自適用范圍，應選擇能滿足評估目的的方法。

2.依據(jù)預算和技術水平選擇。評估過程中不僅需要政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還需要大量第一手資料和數(shù)據(jù)，有些評估方法如利益相關者方法需要實地調查，對問卷分析和評估技巧方面要求較高，需要專業(yè)評估人員的參與，因此應依據(jù)預算和專業(yè)水平進行選擇。

3.依據(jù)可收集資料的完備程度選擇。我國目前的環(huán)境公共政策評估處于起步階段，在制定和執(zhí)行時尚未考慮到今后評估所需資料的收集和整理，因此在環(huán)境公共政策評估過程中會出現(xiàn)資料不足的狀況，應依據(jù)所掌握信息的完備程度進行選擇。

[注釋]

① 環(huán)境是相對于一定中心事物而言的，與某一中心事物相關的周圍事物的集合就稱為這一中心事物的環(huán)境。環(huán)境可分為自然環(huán)境和社會環(huán)境。本文所研究的環(huán)境主要是指自然環(huán)境，它包括自然資源和生態(tài)環(huán)境.

② 美國加州大學L.A.扎德(L.A.Zadeh)教授針對經典集合理論只能描述“分明概念”和只能表現(xiàn)“非此即彼”的局限，提出了模糊集合概念，宣告了模糊數(shù)學的誕生.

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