如何實現(xiàn)稅務稽查現(xiàn)代化

■仇應廣

（作者系安徽省地稅局稽查局局長）

在經(jīng)濟全球化和信息化的背景下，經(jīng)濟成分與經(jīng)濟結構日趨復雜，傳統(tǒng)的稅收管理模式已落后于經(jīng)濟形勢的發(fā)展，實現(xiàn)稅收管理的現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國下一階段稅制改革的新取向、新主題。

稅務稽查現(xiàn)代化是過程和目標的統(tǒng)一，在一個循序漸進的過程中，充分汲取當代最先進的管理理念、方法，利用當代所具有的技術手段，運用到稅務稽查的所有領域，實現(xiàn)稅務稽查現(xiàn)代化的目標。稅務稽查現(xiàn)代化具體包括環(huán)境現(xiàn)代化、手段現(xiàn)代化、方法現(xiàn)代化、體制現(xiàn)代化四個階段或者步驟。最終體制的現(xiàn)代化又反作用于稽查管理的環(huán)境，促使或者導致環(huán)境的進一步改進和提高，它既是上一段現(xiàn)代化的最后階段，也是下一段現(xiàn)代化的出發(fā)點。

稽查環(huán)境的現(xiàn)代化

稽查環(huán)境是稽查管理賴以產(chǎn)生和發(fā)揮作用的各種外部影響因素以及稽查管理體制內(nèi)部各要素的總和。

外部因素包括社會的法治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、人民生活環(huán)境、企業(yè)管理水平、普遍使用的技術水平，以及稅收法律制度、稅收管理模式等稅收管理要素。從我們現(xiàn)在所處的環(huán)境來看，中國已經(jīng)進入信息化時代，信息技術幾乎已經(jīng)滲透到我們生活的每一個環(huán)節(jié)，因特網(wǎng)已經(jīng)普及，政府電子政務和企業(yè)的電子商務也逐漸普及，越來越多的企業(yè)利用現(xiàn)代電子信息化管理技術來對日常事務進行管理，企業(yè)交易成本越來越低，交易實現(xiàn)的速度不斷加快，銀行等金融部門的信息化程度也已經(jīng)非常高，經(jīng)濟總體增長水平良好。從行政管理的制度環(huán)境來看，依法行政已經(jīng)作為中國政府提出的一個首要目標，公共管理的理念和方法滲透到日常的政府管理之中，同樣也滲透到稅收管理之中。外部環(huán)境中稅收管理模式對稅務稽查現(xiàn)代化路徑選擇的影響最為直接，直接影響到稅務稽查在稅收管理模式中的定位。根據(jù)現(xiàn)代稅收管理的內(nèi)在規(guī)律和國際通行做法，現(xiàn)代化的稅收管理模式是建立與納稅人自主評定制度相適應的現(xiàn)代稅收管理格局，其基本特征主要包括：稅收管理中心內(nèi)容包括稅收服務和稅收執(zhí)法，根本目標是促進稅收遵從。要從法律上保證稅務稽查執(zhí)法地位的排他性與獨立性，完善和強化稅務稽查的職能與執(zhí)法手段，確保其剛性。

實現(xiàn)稽查內(nèi)部環(huán)境現(xiàn)代化最重要的目標是實現(xiàn)稽查理念的現(xiàn)代化。新形勢對稽查工作提出了更高的要求，納稅人對稅收公平正義有了更多的期待，推進稽查現(xiàn)代化必然要求我們更新稽查理念，體現(xiàn)“以人為本”的基本特征。在稅務稽查工作中，只有首先堅持依法行政、執(zhí)政為民，才能獲得全社會最廣泛的認可，才能贏得納稅人最廣泛的遵從。因此，現(xiàn)代化的稽查理念可以表述為，堅持依法行政、執(zhí)政為民，牢固樹立執(zhí)法與為民、稽查與服務相結合的理念。

稽查手段的現(xiàn)代化

稽查手段包括稽查管理工具和稽查執(zhí)法手段。

稅收管理工具目前在中國可以劃分為兩類：征稅用工具和通用工具。征稅用工具包括發(fā)票和銀行賬戶兩種；通用工具主要是信息技術、通訊技術、防偽技術、數(shù)據(jù)識別技術和其他相關的一些技術以及相應的設備和設施?；楣芾砉ぞ咭膊煌夂踹@兩種。

通用工具的現(xiàn)代化具體到稅務稽查管理而言，包括覆蓋全國的稽查信息網(wǎng)絡和伸展到各個稅務稽查機構的網(wǎng)絡系統(tǒng)、計算機設備和相關的其他設備，以及稽查電子查賬和相關設備配置等。一是要在充分利用最新信息技術手段的基礎上，建立多渠道、多層次的縱橫交錯、上下貫通的全國稅務稽查信息系統(tǒng)；二是加快電子查賬軟件的開發(fā)應用，大力推進電子稅務稽查。依托信息化建設帶來的技術創(chuàng)新，提升稽查工作信息化程度，以信息化推動現(xiàn)代化。

征稅用工具的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在對銀行賬戶和發(fā)票管理、監(jiān)控的現(xiàn)代化。一是要建立銀行等部門提供納稅人收入、財產(chǎn)信息的“第三方信息報告”制度；二是明確公安、海關等執(zhí)法部門與稅務部門配合的法律責任約束，調(diào)整稅務機關與其他政府及相關部門的協(xié)作關系，促成由政府牽頭的，稅務部門與工商管理、銀行、公安、法院等其他部門相互協(xié)作的部門協(xié)調(diào)機制建立。

另一個征稅用的工具是發(fā)票。要進一步推行防偽稅控增值稅專用發(fā)票的開具和使用，稅控收款機開具普通發(fā)票，結合電子技術、防偽技術、網(wǎng)絡技術，最終建立全國統(tǒng)一的發(fā)票認證和交叉稽核比對系統(tǒng)以及實現(xiàn)納稅人與稅務機關的聯(lián)機實時開票。

再談稽查執(zhí)法手段。要研究建立稅務司法體系或在立法上先賦予稽查部門在稅務檢查中一定的搜查權。將稽查部門上升為稅務警察機構，使其具有對涉稅犯罪的刑事偵查權，可對案件當事人進行留置、監(jiān)控、審訊。這樣一方面可確保重大涉稅違法案件查處的及時性和權威性；另一方面可解決當前負責偵查稅務案件的公安機關不熟悉稅收業(yè)務、辦案經(jīng)費不足等問題，降低訴訟成本。在稅務司法體系建立之前，可在立法上賦予稽查人員有限制的稅務檢查搜查權，以解決調(diào)查取證難的問題。

稽查方法的現(xiàn)代化

所謂方法的現(xiàn)代化，就是將現(xiàn)代管理學、經(jīng)濟學、數(shù)學和信息科學的方法應用到稅務稽查實踐中去，充分發(fā)揮工具現(xiàn)代化所帶來的效用，提高稅務稽查的質(zhì)量和效率。

第一，根據(jù)不同規(guī)模、行業(yè)的納稅人的經(jīng)營特征進行科學分類，歸納通用行業(yè)檢查指南，針對涉稅共性問題，實施重點管理。按照總局部署，“十一五”時期安徽地稅稽查先后對29個行業(yè)和5個重點地區(qū)開展稅收專項檢查和專項整治，實踐證明，專項檢查和專項整治工作是稅務部門整頓和規(guī)范稅收秩序的一記重拳，能及時發(fā)現(xiàn)并糾正行業(yè)性問題，并促進行業(yè)納稅遵從度。

第二，引入風險管理，通過風險評價，對不同風險等級的納稅人采取不同的稽查管理措施。近幾年來，安徽地稅根據(jù)本省重點稅源情況，選擇部分重點稅源企業(yè)開展輪查，并采取分級分類稽查方式組織檢查工作，突出重點，體現(xiàn)了風險管理理念。接下來，要不斷總結并探索分級分類稽查管理的方式方法，促進不同類型企業(yè)提高納稅遵從度。

第三，運用系統(tǒng)論、控制論、負反饋、運籌學理論對稽查工作流程進行再造，精簡和優(yōu)化管理環(huán)節(jié)，降低稽查管理的成本和稽查執(zhí)法的風險?；檗k案選案、稽查、審理、執(zhí)行相分離的“四分離”機制，保證了稽查工作的規(guī)范有序，體現(xiàn)了專業(yè)化分工及分權制約的原則，符合工作流的最優(yōu)設計。但目前縣級稽查機構執(zhí)法質(zhì)效普遍較低，特別是地稅稽查受編制等限制，取消縣級稽查局難度較大，可以考慮將選案、稽查、審理、執(zhí)行職責在市、縣級稽查局之間進行適當調(diào)整，如采取市級稽查局統(tǒng)一選案、審理，縣級稽查局只負責案件實施和執(zhí)行，提高執(zhí)法質(zhì)效。

第四，基于現(xiàn)代企業(yè)管理理論，建立績效考核、組織激勵、流程控制等內(nèi)部管理制度規(guī)范，進一步優(yōu)化稽查四分離的工作流程，可以從以下兩方面予以考慮：

一是制定科學規(guī)范的標準控制體系。結合稽查工作實際情況，修訂和完善選案、檢查、審理、執(zhí)行四環(huán)節(jié)作業(yè)標準，明晰各環(huán)節(jié)作業(yè)權限、內(nèi)容、方法、時限、流向等，提高稽查人員業(yè)務水平，并通過流程信息系統(tǒng)如稽查信息系統(tǒng)實施控制，全面提升稽查工作質(zhì)量。

二是實行績效管理，建立合理的稽查考核評價體系。必須建立一個合理的包含各環(huán)節(jié)考核評價體系，加大對選案準確率、案卷退審率、查處入庫率、復查差錯率和協(xié)查回復率的考核，保證四環(huán)節(jié)相互相離又協(xié)調(diào)運作，促進稽查工作不斷發(fā)展。

稽查體制的現(xiàn)代化

在稽查管理方法現(xiàn)代化基本完成以后，必須考慮如何鞏固已經(jīng)取得的成果，同時對稅務稽查管理體制、機構等進行重組，建立適應現(xiàn)代稅源結構特征的稽查資源配置模式和管理機制，保證稅務稽查現(xiàn)代化實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍。

第一，按照稅源分布結構和分級分類稽查管理方式，對稽查管理機構進行重組，職能重新劃分，賦予不同層級的稅務稽查局不同的執(zhí)法任務，使稽查資源與稽查執(zhí)法對象相匹配，提高稽查執(zhí)法的質(zhì)量和效率。推行省域范圍內(nèi)直接由上級稽查部門垂直領導的新模式，全國稅務稽查力量歸屬總局稽查局的統(tǒng)一領導，稽查系統(tǒng)依法獨立行使稽查權,實現(xiàn)“三個獨立”,即一是實現(xiàn)稽查機構的相對獨立；二是對稽查干部管理的相對獨立;三是經(jīng)費的相對獨立,實行單獨的經(jīng)費預算。

第二，根據(jù)稽查管理方式改革結果，建立內(nèi)部激勵約束機制，打造現(xiàn)代化稽查隊伍，鞏固方式創(chuàng)新和機構重組成果。總結推廣稽查人員等級制、稽查人才庫管理和分級分類培訓的經(jīng)驗做法，積極探索符合稽查工作要求的人才培養(yǎng)和管理辦法，建設一支廉潔、高效的稅務稽查隊伍。

第三，對管理理念、管理思想進行變革，實現(xiàn)稽查管理最佳狀態(tài)，為環(huán)境變化做好準備。在體制變革的推動下，新的稽查理念將應運而生，引領稽查現(xiàn)代化邁上更高的臺階?！?/p>