如何實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化

■仇應(yīng)廣

（作者系安徽省地稅局稽查局局長(zhǎng)）

在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的背景下，經(jīng)濟(jì)成分與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的稅收管理模式已落后于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)稅收管理的現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國(guó)下一階段稅制改革的新取向、新主題。

稅務(wù)稽查現(xiàn)代化是過(guò)程和目標(biāo)的統(tǒng)一，在一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程中，充分汲取當(dāng)代最先進(jìn)的管理理念、方法，利用當(dāng)代所具有的技術(shù)手段，運(yùn)用到稅務(wù)稽查的所有領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的目標(biāo)。稅務(wù)稽查現(xiàn)代化具體包括環(huán)境現(xiàn)代化、手段現(xiàn)代化、方法現(xiàn)代化、體制現(xiàn)代化四個(gè)階段或者步驟。最終體制的現(xiàn)代化又反作用于稽查管理的環(huán)境，促使或者導(dǎo)致環(huán)境的進(jìn)一步改進(jìn)和提高，它既是上一段現(xiàn)代化的最后階段，也是下一段現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)。

稽查環(huán)境的現(xiàn)代化

稽查環(huán)境是稽查管理賴以產(chǎn)生和發(fā)揮作用的各種外部影響因素以及稽查管理體制內(nèi)部各要素的總和。

外部因素包括社會(huì)的法治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人民生活環(huán)境、企業(yè)管理水平、普遍使用的技術(shù)水平，以及稅收法律制度、稅收管理模式等稅收管理要素。從我們現(xiàn)在所處的環(huán)境來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入信息化時(shí)代，信息技術(shù)幾乎已經(jīng)滲透到我們生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)，因特網(wǎng)已經(jīng)普及，政府電子政務(wù)和企業(yè)的電子商務(wù)也逐漸普及，越來(lái)越多的企業(yè)利用現(xiàn)代電子信息化管理技術(shù)來(lái)對(duì)日常事務(wù)進(jìn)行管理，企業(yè)交易成本越來(lái)越低，交易實(shí)現(xiàn)的速度不斷加快，銀行等金融部門的信息化程度也已經(jīng)非常高，經(jīng)濟(jì)總體增長(zhǎng)水平良好。從行政管理的制度環(huán)境來(lái)看，依法行政已經(jīng)作為中國(guó)政府提出的一個(gè)首要目標(biāo)，公共管理的理念和方法滲透到日常的政府管理之中，同樣也滲透到稅收管理之中。外部環(huán)境中稅收管理模式對(duì)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化路徑選擇的影響最為直接，直接影響到稅務(wù)稽查在稅收管理模式中的定位。根據(jù)現(xiàn)代稅收管理的內(nèi)在規(guī)律和國(guó)際通行做法，現(xiàn)代化的稅收管理模式是建立與納稅人自主評(píng)定制度相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收管理格局，其基本特征主要包括：稅收管理中心內(nèi)容包括稅收服務(wù)和稅收?qǐng)?zhí)法，根本目標(biāo)是促進(jìn)稅收遵從。要從法律上保證稅務(wù)稽查執(zhí)法地位的排他性與獨(dú)立性，完善和強(qiáng)化稅務(wù)稽查的職能與執(zhí)法手段，確保其剛性。

實(shí)現(xiàn)稽查內(nèi)部環(huán)境現(xiàn)代化最重要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)稽查理念的現(xiàn)代化。新形勢(shì)對(duì)稽查工作提出了更高的要求，納稅人對(duì)稅收公平正義有了更多的期待，推進(jìn)稽查現(xiàn)代化必然要求我們更新稽查理念，體現(xiàn)“以人為本”的基本特征。在稅務(wù)稽查工作中，只有首先堅(jiān)持依法行政、執(zhí)政為民，才能獲得全社會(huì)最廣泛的認(rèn)可，才能贏得納稅人最廣泛的遵從。因此，現(xiàn)代化的稽查理念可以表述為，堅(jiān)持依法行政、執(zhí)政為民，牢固樹(shù)立執(zhí)法與為民、稽查與服務(wù)相結(jié)合的理念。

稽查手段的現(xiàn)代化

稽查手段包括稽查管理工具和稽查執(zhí)法手段。

稅收管理工具目前在中國(guó)可以劃分為兩類：征稅用工具和通用工具。征稅用工具包括發(fā)票和銀行賬戶兩種；通用工具主要是信息技術(shù)、通訊技術(shù)、防偽技術(shù)、數(shù)據(jù)識(shí)別技術(shù)和其他相關(guān)的一些技術(shù)以及相應(yīng)的設(shè)備和設(shè)施?；楣芾砉ぞ咭膊煌夂踹@兩種。

通用工具的現(xiàn)代化具體到稅務(wù)稽查管理而言，包括覆蓋全國(guó)的稽查信息網(wǎng)絡(luò)和伸展到各個(gè)稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)設(shè)備和相關(guān)的其他設(shè)備，以及稽查電子查賬和相關(guān)設(shè)備配置等。一是要在充分利用最新信息技術(shù)手段的基礎(chǔ)上，建立多渠道、多層次的縱橫交錯(cuò)、上下貫通的全國(guó)稅務(wù)稽查信息系統(tǒng)；二是加快電子查賬軟件的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，大力推進(jìn)電子稅務(wù)稽查。依托信息化建設(shè)帶來(lái)的技術(shù)創(chuàng)新，提升稽查工作信息化程度，以信息化推動(dòng)現(xiàn)代化。

征稅用工具的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在對(duì)銀行賬戶和發(fā)票管理、監(jiān)控的現(xiàn)代化。一是要建立銀行等部門提供納稅人收入、財(cái)產(chǎn)信息的“第三方信息報(bào)告”制度；二是明確公安、海關(guān)等執(zhí)法部門與稅務(wù)部門配合的法律責(zé)任約束，調(diào)整稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他政府及相關(guān)部門的協(xié)作關(guān)系，促成由政府牽頭的，稅務(wù)部門與工商管理、銀行、公安、法院等其他部門相互協(xié)作的部門協(xié)調(diào)機(jī)制建立。

另一個(gè)征稅用的工具是發(fā)票。要進(jìn)一步推行防偽稅控增值稅專用發(fā)票的開(kāi)具和使用，稅控收款機(jī)開(kāi)具普通發(fā)票，結(jié)合電子技術(shù)、防偽技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，最終建立全國(guó)統(tǒng)一的發(fā)票認(rèn)證和交叉稽核比對(duì)系統(tǒng)以及實(shí)現(xiàn)納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的聯(lián)機(jī)實(shí)時(shí)開(kāi)票。

再談稽查執(zhí)法手段。要研究建立稅務(wù)司法體系或在立法上先賦予稽查部門在稅務(wù)檢查中一定的搜查權(quán)。將稽查部門上升為稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，使其具有對(duì)涉稅犯罪的刑事偵查權(quán)，可對(duì)案件當(dāng)事人進(jìn)行留置、監(jiān)控、審訊。這樣一方面可確保重大涉稅違法案件查處的及時(shí)性和權(quán)威性；另一方面可解決當(dāng)前負(fù)責(zé)偵查稅務(wù)案件的公安機(jī)關(guān)不熟悉稅收業(yè)務(wù)、辦案經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，降低訴訟成本。在稅務(wù)司法體系建立之前，可在立法上賦予稽查人員有限制的稅務(wù)檢查搜查權(quán)，以解決調(diào)查取證難的問(wèn)題。

稽查方法的現(xiàn)代化

所謂方法的現(xiàn)代化，就是將現(xiàn)代管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)和信息科學(xué)的方法應(yīng)用到稅務(wù)稽查實(shí)踐中去，充分發(fā)揮工具現(xiàn)代化所帶來(lái)的效用，提高稅務(wù)稽查的質(zhì)量和效率。

第一，根據(jù)不同規(guī)模、行業(yè)的納稅人的經(jīng)營(yíng)特征進(jìn)行科學(xué)分類，歸納通用行業(yè)檢查指南，針對(duì)涉稅共性問(wèn)題，實(shí)施重點(diǎn)管理。按照總局部署，“十一五”時(shí)期安徽地稅稽查先后對(duì)29個(gè)行業(yè)和5個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展稅收專項(xiàng)檢查和專項(xiàng)整治，實(shí)踐證明，專項(xiàng)檢查和專項(xiàng)整治工作是稅務(wù)部門整頓和規(guī)范稅收秩序的一記重拳，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正行業(yè)性問(wèn)題，并促進(jìn)行業(yè)納稅遵從度。

第二，引入風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的納稅人采取不同的稽查管理措施。近幾年來(lái)，安徽地稅根據(jù)本省重點(diǎn)稅源情況，選擇部分重點(diǎn)稅源企業(yè)開(kāi)展輪查，并采取分級(jí)分類稽查方式組織檢查工作，突出重點(diǎn)，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理理念。接下來(lái)，要不斷總結(jié)并探索分級(jí)分類稽查管理的方式方法，促進(jìn)不同類型企業(yè)提高納稅遵從度。

第三，運(yùn)用系統(tǒng)論、控制論、負(fù)反饋、運(yùn)籌學(xué)理論對(duì)稽查工作流程進(jìn)行再造，精簡(jiǎn)和優(yōu)化管理環(huán)節(jié)，降低稽查管理的成本和稽查執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)?；檗k案選案、稽查、審理、執(zhí)行相分離的“四分離”機(jī)制，保證了稽查工作的規(guī)范有序，體現(xiàn)了專業(yè)化分工及分權(quán)制約的原則，符合工作流的最優(yōu)設(shè)計(jì)。但目前縣級(jí)稽查機(jī)構(gòu)執(zhí)法質(zhì)效普遍較低，特別是地稅稽查受編制等限制，取消縣級(jí)稽查局難度較大，可以考慮將選案、稽查、審理、執(zhí)行職責(zé)在市、縣級(jí)稽查局之間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如采取市級(jí)稽查局統(tǒng)一選案、審理，縣級(jí)稽查局只負(fù)責(zé)案件實(shí)施和執(zhí)行，提高執(zhí)法質(zhì)效。

第四，基于現(xiàn)代企業(yè)管理理論，建立績(jī)效考核、組織激勵(lì)、流程控制等內(nèi)部管理制度規(guī)范，進(jìn)一步優(yōu)化稽查四分離的工作流程，可以從以下兩方面予以考慮：

一是制定科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)控制體系。結(jié)合稽查工作實(shí)際情況，修訂和完善選案、檢查、審理、執(zhí)行四環(huán)節(jié)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明晰各環(huán)節(jié)作業(yè)權(quán)限、內(nèi)容、方法、時(shí)限、流向等，提高稽查人員業(yè)務(wù)水平，并通過(guò)流程信息系統(tǒng)如稽查信息系統(tǒng)實(shí)施控制，全面提升稽查工作質(zhì)量。

二是實(shí)行績(jī)效管理，建立合理的稽查考核評(píng)價(jià)體系。必須建立一個(gè)合理的包含各環(huán)節(jié)考核評(píng)價(jià)體系，加大對(duì)選案準(zhǔn)確率、案卷退審率、查處入庫(kù)率、復(fù)查差錯(cuò)率和協(xié)查回復(fù)率的考核，保證四環(huán)節(jié)相互相離又協(xié)調(diào)運(yùn)作，促進(jìn)稽查工作不斷發(fā)展。

稽查體制的現(xiàn)代化

在稽查管理方法現(xiàn)代化基本完成以后，必須考慮如何鞏固已經(jīng)取得的成果，同時(shí)對(duì)稅務(wù)稽查管理體制、機(jī)構(gòu)等進(jìn)行重組，建立適應(yīng)現(xiàn)代稅源結(jié)構(gòu)特征的稽查資源配置模式和管理機(jī)制，保證稅務(wù)稽查現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍。

第一，按照稅源分布結(jié)構(gòu)和分級(jí)分類稽查管理方式，對(duì)稽查管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，職能重新劃分，賦予不同層級(jí)的稅務(wù)稽查局不同的執(zhí)法任務(wù)，使稽查資源與稽查執(zhí)法對(duì)象相匹配，提高稽查執(zhí)法的質(zhì)量和效率。推行省域范圍內(nèi)直接由上級(jí)稽查部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的新模式，全國(guó)稅務(wù)稽查力量歸屬總局稽查局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，稽查系統(tǒng)依法獨(dú)立行使稽查權(quán),實(shí)現(xiàn)“三個(gè)獨(dú)立”,即一是實(shí)現(xiàn)稽查機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立；二是對(duì)稽查干部管理的相對(duì)獨(dú)立;三是經(jīng)費(fèi)的相對(duì)獨(dú)立,實(shí)行單獨(dú)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

第二，根據(jù)稽查管理方式改革結(jié)果，建立內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制，打造現(xiàn)代化稽查隊(duì)伍，鞏固方式創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)重組成果。總結(jié)推廣稽查人員等級(jí)制、稽查人才庫(kù)管理和分級(jí)分類培訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)做法，積極探索符合稽查工作要求的人才培養(yǎng)和管理辦法，建設(shè)一支廉潔、高效的稅務(wù)稽查隊(duì)伍。

第三，對(duì)管理理念、管理思想進(jìn)行變革，實(shí)現(xiàn)稽查管理最佳狀態(tài)，為環(huán)境變化做好準(zhǔn)備。在體制變革的推動(dòng)下，新的稽查理念將應(yīng)運(yùn)而生，引領(lǐng)稽查現(xiàn)代化邁上更高的臺(tái)階。■