我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的變遷：一個(gè)分析框架及其應(yīng)用

李 瑩 周永新

20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民工問題成為學(xué)術(shù)界研究的一大熱點(diǎn)。很多學(xué)者采用在某一個(gè)或某幾個(gè)具體城市進(jìn)行調(diào)查的方法，提供了大量關(guān)于農(nóng)民工當(dāng)前的生活情況、所面臨的問題與福利保護(hù)狀況的事實(shí)資料以及具體的政策建議。相比之下，從現(xiàn)存的社會(huì)政策理論出發(fā)，探討我國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)政策制定及發(fā)展問題的研究成果則較少。由于這類研究的缺乏，導(dǎo)致對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工問題的研究經(jīng)常被淹沒于大量細(xì)致的事實(shí)報(bào)告以及針對(duì)不同問題的各種意見之中，缺乏對(duì)農(nóng)民工社會(huì)政策發(fā)展的總體形勢(shì)的估計(jì)，以及對(duì)不同政策建議進(jìn)行篩選、整合的宏觀視角與把握。

本文旨在縮小這一研究差距，首先簡(jiǎn)要介紹關(guān)于社會(huì)政策發(fā)展的主要理論，并探討這些理論對(duì)于中國(guó)的適用性。其次，建立一個(gè)分析我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策問題的研究框架，繼而結(jié)合實(shí)際情況對(duì)我國(guó)近年來(lái)的農(nóng)民工政策進(jìn)行具體分析。在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的主要影響因素及改革路徑提出了自己的見解。

一、建立農(nóng)民工社會(huì)政策決定分析框架的必要性

農(nóng)民工問題，很大程度上是指農(nóng)民工在其所工作的城市公民權(quán)的缺失與保障不力的問題。簡(jiǎn)單來(lái)說，便是農(nóng)民工雖然在城市工作、生活，但是不能得到與城市居民同等程度的待遇。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民工的公民權(quán)問題逐漸成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。這種關(guān)注始于人們逐漸提高的對(duì)于農(nóng)民工在城市所處劣勢(shì)地位的認(rèn)識(shí)。突出的例子包括農(nóng)民工子女入學(xué)問題，以及農(nóng)民工勞工權(quán)益頻被侵犯的問題。這些問題引發(fā)了賦予農(nóng)民工同等公民權(quán)的呼聲。

馬歇爾根據(jù)對(duì)英國(guó)社會(huì)的考察，認(rèn)為公民權(quán)包括三個(gè)要素：基本公民權(quán) （保障個(gè)人自由所需的權(quán)利，如人身自由、言論自由、思想自由，財(cái)產(chǎn)占有以及簽署契約權(quán)利等），政治參與的權(quán)利，以及在社會(huì)認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)上享受文明生活的社會(huì)權(quán)利。但就中國(guó)目前的狀況而言，筆者認(rèn)為，農(nóng)民工公民權(quán)問題的核心在于社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋诨竟駲?quán)方面，農(nóng)民工與城市居民基本沒有差異①當(dāng)然，有人可能認(rèn)為，在遷徙自由方面，農(nóng)民工與城市居民存在一定差異。但如果不考慮戶籍的變更，農(nóng)民工是可以自由遷徙的。如果考慮戶籍問題，那么，這一遷徙自由問題實(shí)質(zhì)上是本文后面著重論述的農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)利保障問題。。在政治權(quán)利方面，農(nóng)民工雖不能獲得與城市居民一樣的政治權(quán)利，但其實(shí)城市居民本身的政治參與途徑與效度也是有限的。即使賦予農(nóng)民工同等權(quán)利，其借此爭(zhēng)取自身利益改善、影響政策制定的效果可能也是微弱的。相比較而言，當(dāng)前與農(nóng)民工自身利益密切相關(guān)的，是農(nóng)民工在就業(yè)地社會(huì)權(quán)利的缺失，包括相對(duì)于城市居民而言，在就業(yè)、教育、獲得社會(huì)保護(hù)與救助等方面基本權(quán)益的缺失。這些與農(nóng)民工的生活質(zhì)量息息相關(guān)的實(shí)際權(quán)益的缺失是導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)民工福利水平低下以及種種極端行為的主要原因。

應(yīng)該說，農(nóng)民工的出現(xiàn)是中國(guó)城市化過程的必然產(chǎn)物，而農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利缺失問題則帶有中國(guó)特定政治制度環(huán)境的烙印，尤其是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及相應(yīng)的就業(yè)、福利管理制度。農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利的獲得便涉及對(duì)既有制度安排的變革。近年來(lái)，變革農(nóng)民工政策，給予農(nóng)民工與城市居民同等地位的呼聲越來(lái)越高。一方面，大眾媒介以及很多學(xué)者出于同情或社會(huì)平等的理念，呼吁給予農(nóng)民工更多尊重和保護(hù)。另一方面，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，政府部門從消除社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的角度，認(rèn)識(shí)到提高農(nóng)民工待遇的必要性。改革農(nóng)民工政策的社會(huì)氛圍、政治意愿似乎已經(jīng)具備。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，學(xué)界和大眾媒介從農(nóng)民工面臨的具體問題出發(fā)，提出了不少對(duì)策建議，政府部門也推出一系列新措施，期望解決農(nóng)民工在就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育等方面受到的不公平待遇，促進(jìn)其在城市的平等地位與權(quán)利。然而，農(nóng)民工距離獲得與城市公民同樣的社會(huì)權(quán)利仍有很大差距。已經(jīng)推出的一些措施，實(shí)施效果也差強(qiáng)人意。這樣的政策進(jìn)程與表現(xiàn)需要我們對(duì)農(nóng)民工社會(huì)政策變革進(jìn)行更多理性的思考。

本研究致力于綜合考量農(nóng)民工社會(huì)政策變革的推動(dòng)力量以及阻礙因素，對(duì)當(dāng)前政策進(jìn)程、效果以及未來(lái)可能的路徑選擇進(jìn)行討論。這便需要我們建立一個(gè)分析框架，這一框架應(yīng)該包含可能影響政策制定的相關(guān)主體及因素，并勾勒出各主體及因素之間的作用機(jī)制。這一分析框架將有助于政策制定者在制定政策時(shí)協(xié)調(diào)各方利益，同時(shí)有助于學(xué)界及公眾了解政策變革可能帶來(lái)的利益重組以及重點(diǎn)、難點(diǎn)與突破口，進(jìn)而合理估計(jì)政策變革的進(jìn)程，作出切合實(shí)際的路徑選擇。

二、社會(huì)政策與福利發(fā)展的主要理論及對(duì)于中國(guó)社會(huì)政策研究的啟示

關(guān)于國(guó)家福利與社會(huì)政策，國(guó)外學(xué)界已經(jīng)建構(gòu)了一些理論用于解釋社會(huì)政策的發(fā)展，這里將對(duì)主要的理論作一個(gè)簡(jiǎn)單介紹。根據(jù)分析層次以及研究視角的不同，這些理論大體上可以分為三類：

（一）宏觀理論

顯然，不同理論在分析層次上多有不同。在解釋社會(huì)政策發(fā)展的理論中，主要有工業(yè)化理論與馬克思主義理論，它們?cè)诒容^高的抽象層次上對(duì)社會(huì)政策與國(guó)家福利的發(fā)展作出了解釋，從而明顯區(qū)別于其他理論。并且，這兩個(gè)理論都試圖用一個(gè)普遍適用的邏輯對(duì)國(guó)家福利在不同國(guó)家的發(fā)展作出解釋。［1］

首先，工業(yè)化理論應(yīng)用工業(yè)化的邏輯來(lái)解釋國(guó)家福利的發(fā)展。［2］［3］該理論認(rèn)為，一方面，隨著工業(yè)化的發(fā)展，傳統(tǒng)的福利供給者如家庭和社區(qū)的作用逐漸減弱，同時(shí)，由于更加頻繁的工業(yè)事故、現(xiàn)代疾病、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等等，社會(huì)需求不斷增長(zhǎng)；另一方面，工業(yè)化創(chuàng)造了新的資源，這些資源可以被政府利用來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求和工業(yè)化的需要。［4］［5］［6］［7］這也就導(dǎo)致了國(guó)家福利的興起。該理論強(qiáng)調(diào)工業(yè)化對(duì)國(guó)家福利發(fā)展的決定性作用，認(rèn)為正在經(jīng)歷工業(yè)化的國(guó)家都會(huì)產(chǎn)生相似的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目，或隨著工業(yè)化的推進(jìn)，各國(guó)間的社會(huì)政策與福利的差異會(huì)逐漸縮小。［8］［9］

其次，有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，馬克思主義理論是從資本主義發(fā)展的功能需求的邏輯來(lái)解釋國(guó)家福利的發(fā)展的。［10］［11］該理論認(rèn)為，社會(huì)保障項(xiàng)目在資本主義社會(huì)中具有獨(dú)特的功能。一方面，國(guó)家福利具有對(duì)工人階級(jí)進(jìn)行社會(huì)控制的功能；另一方面，國(guó)家福利項(xiàng)目促進(jìn)資本主義社會(huì)的順利運(yùn)行。［12］由于國(guó)家福利政策具有這些重要的功能，它們才在眾多的資本主義國(guó)家獲得了發(fā)展。

在國(guó)外一些學(xué)者看來(lái)，工業(yè)化和馬克思主義理論均表現(xiàn)出濃厚的功能主義的色彩，并且都預(yù)示了在不同國(guó)家，社會(huì)政策的發(fā)展會(huì)有一種趨同的趨勢(shì)。［13］［14］但無(wú)數(shù)的事實(shí)證明，這兩個(gè)理論并不是有效的。［15］［16］最大的問題在于，由于他們強(qiáng)調(diào)用一種普遍適用的邏輯來(lái)解釋社會(huì)政策的發(fā)展，其目光主要集中在各國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的共性上，這使他們不能解釋各國(guó)間社會(huì)政策與福利的巨大差異，以及一國(guó)之內(nèi)各社會(huì)項(xiàng)目之間的

差異。［17］［18］［19］［20］

除了這兩個(gè)較為宏大的理論，還有一些理論試圖在更為實(shí)際的層面上揭示社會(huì)政策與國(guó)家福利的發(fā)展。根據(jù)它們研究視角的不同，這些理論又可以分為兩類。［21］一類主要關(guān)注社會(huì)群體的力量，一類強(qiáng)調(diào)國(guó)家在政策制定中的作用。

（二）社會(huì)群體視角

有兩個(gè)理論應(yīng)用社會(huì)群體的影響來(lái)解釋社會(huì)政策的發(fā)展，它們是：社會(huì)民主理論 （the Social Democratic Theory）與利益群體理論 （Interest Group Politics）。

社會(huì)民主理論認(rèn)為，來(lái)自工人階級(jí)的壓力是國(guó)家引入與擴(kuò)張各種福利項(xiàng)目的原因。這個(gè)理論的擁護(hù)者指出，勞工運(yùn)動(dòng)和社會(huì)民主黨派是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展社會(huì)福利的主要行動(dòng)者。［22］［23］典型的過程通常是這樣：很高比例的工人被組織進(jìn)工會(huì)，工會(huì)導(dǎo)致社會(huì)民主或勞動(dòng)黨派的誕生，這些黨派在選舉中又會(huì)得到工人的支持。簡(jiǎn)單來(lái)說，就是工人運(yùn)用他們選舉的力量來(lái)為他們的代言人獲取政治權(quán)力，同時(shí)影響政策決定，促進(jìn)政策決定者引入需要的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目。［24］

與之不同的是，利益群體理論強(qiáng)調(diào)不同利益群體之間而不是階級(jí)之間的沖突。［25］這個(gè)理論指出，依社會(huì)成員的不同屬性，比如宗教、語(yǔ)言、種族、經(jīng)濟(jì)地位、性別、年齡等，存在不同社會(huì)群體，它們之間的利益沖突削弱了產(chǎn)生全國(guó)性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的可能。但同時(shí)，擁有共同利益和價(jià)值觀的人們會(huì)組織在一起對(duì)政策制定者施加壓力來(lái)促進(jìn)他們的利益。［26］［27］簡(jiǎn)言之，利益群體理論將國(guó)家福利的擴(kuò)張歸因于利益群體的壓力。［28］

顯然，社會(huì)民主理論與利益群體理論在哪些社會(huì)行動(dòng)者是影響政策制定的主體問題上存在分歧，但它們都強(qiáng)調(diào)了社會(huì)群體在國(guó)家福利發(fā)展中的決定作用。這也是把這兩個(gè)理論放在一起介紹的原因。

（三）國(guó)家中心視角

國(guó)家中心的分析視角 （State－centered Approach）主要是由美國(guó)學(xué)者斯考切波 （Skocpol，T．）發(fā)展 起來(lái)的。［29］［30］［31］這一分析視 角 既 包含制度主義 （Institutionalist）成分［32］，也反映了傳統(tǒng)國(guó)家主義 （Statist）分析的元素。首先，簡(jiǎn)單來(lái)說，國(guó)家可概括地理解為中央決策機(jī)構(gòu)。［33］斯考切波給出了一個(gè)更加詳細(xì)的定義。她將國(guó)家定義為：“一套相互有別的組織，對(duì)一片領(lǐng)土及其上人民擁有主權(quán)和強(qiáng)制性控制，在與其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)中維護(hù)并且擴(kuò)展這些權(quán)利”［34］（P43）。具體來(lái)說，斯考切波認(rèn)為，“國(guó)家的核心組織包括行政的、司法的和治安機(jī)構(gòu)”［35］（P43）。

斯考切波提出了在社會(huì)政策研究中探討國(guó)家角色的兩個(gè)分析策略。［36］［37］第一個(gè)策略將國(guó)家視為一個(gè)影響政治形態(tài)的制度安排。核心的觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家的結(jié)構(gòu)安排影響社會(huì)群體的形成以及它們參與、影響政策制定的能力；并且，前一時(shí)期的政策會(huì)影響后一時(shí)期的政治形態(tài)，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前的政策制定產(chǎn)生影響。第二個(gè)分析策略是將國(guó)家本身視為一個(gè)行動(dòng)者，這個(gè)行動(dòng)者不僅要回應(yīng)社會(huì)群體的需求，而且在政策制定上有她自己的影響力。因此，這個(gè)視角的分析關(guān)注國(guó)家在政策制定中的自主性，也即國(guó)家在制定政策時(shí)可以在多大程度上不受社會(huì)力量的影響，其具體的政策主張與投入是什么，以及國(guó)家達(dá)到其政策目標(biāo)的能力有多大。

（四）對(duì)于中國(guó)社會(huì)政策研究的啟示

迄今為止，以上幾個(gè)解釋社會(huì)政策發(fā)展的理論中，還沒有哪一個(gè)是被廣泛接受的，或者被認(rèn)為是普遍適用的。［38］首先，兩個(gè)采用宏觀視角、試圖用普遍適用的邏輯解釋社會(huì)政策的理論——工業(yè)化理論及馬克思主義理論，因?yàn)槠洳荒芙忉寚?guó)家之間以及國(guó)家內(nèi)部各社會(huì)福利項(xiàng)目間的顯著差異，遭到批評(píng)。相比較而言，社會(huì)民主理論、利益群體理論以及國(guó)家中心的視角更關(guān)注政策制定的具體過程，因而能夠抓住具體的影響因素，進(jìn)而解釋一國(guó)社會(huì)政策的具體形態(tài)及與他國(guó)的不同。具體來(lái)說，這些理論提供了兩個(gè)不同的研究視角。［39］

第一個(gè)是社會(huì)群體的視角，主要采用從下而上的方式來(lái)解釋社會(huì)政策的發(fā)展。這一視角提醒我們關(guān)注社會(huì)群體的訴求以及他們影響政策制定的能力，比如，要關(guān)注各社會(huì)群體的偏好，采取的行動(dòng)，以及他們可能對(duì)政策制定者施加的種種影響等等。另外一個(gè)是國(guó)家中心的研究視角，即采用自上而下的方式來(lái)解釋社會(huì)政策的發(fā)展。具體而言，國(guó)家中心理論的研究者認(rèn)為，一國(guó)的制度安排，比如，政府的政策決策機(jī)制，公民參與政策決定的制度安排與渠道等等，都會(huì)影響政策的出臺(tái)以及具體形態(tài)，因而值得注意。此外，原有社會(huì)政策會(huì)影響新時(shí)期政策的制定。并且，除了作為一個(gè)制度集合，國(guó)家本身還是一個(gè)行動(dòng)主體。在政策制定中，國(guó)家會(huì)有自己的偏好與目標(biāo)，并根據(jù)這些偏好來(lái)決定社會(huì)福利項(xiàng)目的具體模式。

一般認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)來(lái)講，國(guó)家中心的視角顯得尤為重要。這是因?yàn)?，關(guān)注社會(huì)群體的理論主要是基于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐發(fā)展起來(lái)的，這些理論強(qiáng)調(diào)不同的政治行為主體在西方民主社會(huì)環(huán)境下對(duì)于國(guó)家福利發(fā)展的影響。［40］換句話說，西方的民主體制是這些理論分析中隱含的政治背景。雖然西方的這種民主制度并不一定必然導(dǎo)致國(guó)家福利的發(fā)展，但通常人們認(rèn)為，這種民主政治制度是各社會(huì)群體對(duì)政策決定施加影響的一個(gè)前提條件。［41］［42］然而，在很多發(fā)展中國(guó)家，包括中國(guó)，西方式的民主并不存在［43］，自覺組織起來(lái)對(duì)政策制定施加影響的社會(huì)群體也并不多。這個(gè)巨大的差別削弱了自下而上的視角的解釋力。因此，有研究者認(rèn)為，一個(gè)自上而下的理論可能更適合于解釋中國(guó)的福利發(fā)展，在研究中國(guó)社會(huì)政策時(shí)要特別注意國(guó)家在其中的作用。［44］

應(yīng)該說，這一觀點(diǎn)對(duì)于抓住中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的主要影響因素?zé)o疑是有用的，但如果我們要全面理解中國(guó)的社會(huì)政策發(fā)展，尤其是對(duì)于其將來(lái)的發(fā)展提出一些建議的話，可能還是需要將這種自上而下以及自下而上的視角結(jié)合起來(lái)，將相關(guān)的因素與行動(dòng)主體都考慮在內(nèi)。一個(gè)主要的原因在于，雖然中國(guó)的中央政府在政策制定上具有較強(qiáng)的影響力，但這一狀況并不是一成不變的。

首先，毋庸置疑，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無(wú)論是對(duì)個(gè)人、對(duì)社會(huì)群體還是對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，中國(guó)的中央政府都是一個(gè)強(qiáng)有力的行動(dòng)者。［45］但改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入，國(guó)家讓渡了一部分權(quán)力給地方政府及市場(chǎng)。同時(shí)，社會(huì)群體的力量，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速成長(zhǎng)起來(lái)的私營(yíng)企業(yè)主群體，也逐漸增強(qiáng)。另外，值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展，來(lái)自國(guó)際上的各種力量也制約著國(guó)家進(jìn)行政策決策的選擇。比如，各國(guó)際組織，如世界銀行、勞工組織等等，對(duì)于一國(guó)社會(huì)政策的決策往往可以施加一定的影響。在這種情況下，國(guó)家在制定政策時(shí)的自主性 （state autonomy），以及其執(zhí)行政策達(dá)致既定目標(biāo)的能力 （state capacity）都不可避免地受到?jīng)_擊，從而成為研究者需持續(xù)關(guān)注的議題。

基于以上分析，在研究中國(guó)的社會(huì)政策時(shí)，既需要注意到國(guó)家本身的力量與偏好，又需要對(duì)于其他相關(guān)行動(dòng)主體的訴求 （包括國(guó)內(nèi)以及國(guó)際上的）有所考慮。以下針對(duì)農(nóng)民工問題，提出一個(gè)具體的研究框架，并利用這一框架對(duì)我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民工政策進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

三、農(nóng)民工社會(huì)政策問題：一個(gè)研究框架與具體分析

根據(jù)以上對(duì)現(xiàn)有社會(huì)政策發(fā)展理論的分析，圖1列出了研究我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策需要考慮的主要因素。概括來(lái)說，可沿虛線將影響農(nóng)民工社會(huì)政策的因素分為四個(gè)部分，右上角為制度部分，主要是國(guó)家的各種制度安排，其他三個(gè)區(qū)域包括三個(gè)層次的相關(guān)行動(dòng)主體，分別是國(guó)家、社會(huì)組織 （如非政府組織）以及享有共同利益的社會(huì)群體 （在這里主要是農(nóng)民工、城市居民以及雇主群體）?？疾焖鼈冎g的相互作用，可以幫助我們理解相關(guān)的政策變化。

圖1 我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的分析框架

在這個(gè)框架里，自上而下地影響政策制定的因素包括，作為一個(gè)集體行動(dòng)者的國(guó)家，以及作為一個(gè)制度的集合的國(guó)家。具體來(lái)說，在農(nóng)民工問題上，主要涉及規(guī)定城鄉(xiāng)居民社會(huì)福利權(quán)利的戶籍制度，制約社會(huì)成員影響政策制定能力的制度安排，如選舉、政策決策機(jī)制，以及社會(huì)組織管理方面的制度安排。其次，采用自下而上的視角，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的政策制定涉及的社會(huì)群體包括農(nóng)民工、城市居民、城市雇主，以及代表農(nóng)民工或其他群體利益的社會(huì)組織。

下面，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，對(duì)這些因素的作用及相互間的關(guān)系作一詳細(xì)說明。

首先，可以看到，作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘留下來(lái)的制度，戶籍制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之后（包括現(xiàn)在）還是有較大的影響的。這一制度在很大程度上決定了農(nóng)民工、城市居民、城市雇主與國(guó)家之間的利益分配，從而對(duì)各方的行為產(chǎn)生制約 （箭頭1、2、3、4）。具體來(lái)說，在原有的戶籍體制下，全國(guó)人民分為城市與農(nóng)村居民。對(duì)于前者，國(guó)家提供一整套福利供給與保護(hù)，包括收入保障、醫(yī)療、教育等；對(duì)于后者，國(guó)家提供的福利很少，農(nóng)民有問題時(shí)基本上依靠鄉(xiāng)村集體、家庭成員與鄰里互助等等。在這一制度安排下，當(dāng)農(nóng)民大量進(jìn)入城市工作的時(shí)候，如果直接給予他們城市戶口與保障，一方面，意味著國(guó)家必須承擔(dān)更多的財(cái)政支出，另一方面，也意味著城市居民在享受國(guó)家福利保障方面種種優(yōu)越待遇的喪失。在這種情況下，國(guó)家與城市居民進(jìn)行戶籍制度改革、平等吸納農(nóng)民工的積極性都不高。另外，改革開放后，國(guó)家對(duì)于舊有的福利體制進(jìn)行了改革，先后建立了城市職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度、住房保障制度等，但這些社保制度的建立仍是在二元體制下進(jìn)行的，即這些制度建立之初并未將農(nóng)民工涵蓋在內(nèi)。雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)城遷移的合理性以及農(nóng)民工問題的嚴(yán)重性，逐漸放開了城市的社會(huì)保險(xiǎn)，要求各地將農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，但由于社會(huì)保險(xiǎn)制度要求企業(yè)為員工繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)，城市雇主不愿履行，逃避為農(nóng)民工繳費(fèi)的行為嚴(yán)重。在農(nóng)民工方面，受長(zhǎng)期施行的城鄉(xiāng)分割的戶籍體制影響，農(nóng)民工通常覺得他們只是暫時(shí)在城市工作，缺少爭(zhēng)取與城市居民同等權(quán)利的意識(shí)；很多農(nóng)民工仍然視自己為外來(lái)人，在受到不公平待遇的時(shí)候，他們通常只是被動(dòng)地接受，很少積極地采取行動(dòng)來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。［46］近年來(lái)，伴隨農(nóng)民工的代際變化，新生代農(nóng)民工與老一代農(nóng)民工之間出現(xiàn)差異，他們的平等與維權(quán)意識(shí)趨向更強(qiáng)，但這一意識(shí)能否轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，還需要有相應(yīng)的政治參與渠道。

我國(guó)當(dāng)前的政治制度安排，尤其是規(guī)定社會(huì)成員參與政策制定渠道的制度安排，沒有保障農(nóng)民工在工作城市的政治權(quán)利 （箭頭5）。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工對(duì)于在城市遭遇種種不公平待遇的忍受在某種程度上也可認(rèn)為是這種制度約束的結(jié)果。由于沒有本地戶籍身份，農(nóng)民工在工作城市的政治權(quán)利缺失，無(wú)法參與城市的政協(xié)會(huì)議、人大代表大會(huì)、黨代會(huì)的選舉，甚至社區(qū)居民委員會(huì)的選舉權(quán)利都沒有保障。在這種制度安排下，即使農(nóng)民工有心爭(zhēng)取自身生活狀況的改善，但由于沒有有效的渠道去表達(dá)這種愿望，也只能采取忍耐的態(tài)度。雖然自2007年以來(lái)，某些地方以及全國(guó)人大均嘗試吸納了一些農(nóng)民工代表，但仍屬鳳毛麟角。另外，由于農(nóng)民工代表具有的文化水平、社會(huì)知識(shí)背景以及政治參與動(dòng)機(jī)和資源較為有限，他們的政策影響能力亦受限。當(dāng)然，如同前文已經(jīng)指出的，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，給予農(nóng)民工同等政治權(quán)利可能也并不能帶來(lái)較大的政策改變。

其他國(guó)家的實(shí)踐表明，如果國(guó)民自由結(jié)社與集體行動(dòng)的空間較大，他們與政府之間進(jìn)行溝通進(jìn)而影響政策選擇的力量也會(huì)更強(qiáng)。但在我國(guó)，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理較為嚴(yán)格，農(nóng)民工自己的組織，或者并非農(nóng)民工組成但是以促進(jìn)農(nóng)民工利益為目標(biāo)的社會(huì)組織，主要是各種非政府組織或稱非營(yíng)利組織的發(fā)展受到限制 （箭頭6和7）。這些社會(huì)組織影響政府決策、促進(jìn)農(nóng)民工政策改善的能力也很弱 （箭頭8）。

近幾年，有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，即農(nóng)民工由于正當(dāng)權(quán)利受到侵害，在忍無(wú)可忍又缺少有效的解決途徑的時(shí)候，他們采取了一些過激的手段。比如有人指出，在走投無(wú)路的情況下，自殺式維權(quán)已經(jīng)成為很多農(nóng)民工的選擇。［47］還有不少農(nóng)民工走上犯罪道路。［48］除這些個(gè)體行動(dòng)之外，農(nóng)民工的群體性事件也越來(lái)越多。一個(gè)很典型的例子就是罷工行動(dòng)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民工的罷工事件逐漸增加。目前，這種自發(fā)的群體性事件雖然還沒有導(dǎo)致嚴(yán)重后果，但不容置疑的是，這種情況已經(jīng)逐漸改變了國(guó)家政策決定的環(huán)境，尤其是在現(xiàn)代傳媒發(fā)達(dá)的今天，任何一起群體性事件的發(fā)生都會(huì)迅速在社會(huì)上公開，引起較大的社會(huì)反響。這對(duì)于國(guó)家的政策制定會(huì)產(chǎn)生一定的壓力 （箭頭9）。

此外，國(guó)家作為一個(gè)集體行動(dòng)者，也會(huì)有她的偏好與傾向，而這種偏好可以形成改變現(xiàn)有制度安排的某種外在力量（箭頭10）。這種偏好或傾向可以從國(guó)家所提出的發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略中得到很好體現(xiàn)。在我國(guó)，從2003年起，國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)出現(xiàn)了較大的變化?？茖W(xué)發(fā)展觀、五個(gè)統(tǒng)籌，尤其是建立和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，可以幫助我們理解國(guó)家對(duì)于農(nóng)民工的總體態(tài)度。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)于農(nóng)民工的態(tài)度出現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)調(diào)有序流動(dòng)與控制到強(qiáng)調(diào)促進(jìn)流動(dòng)與農(nóng)民工的社會(huì)保護(hù)。這種轉(zhuǎn)變是與國(guó)家試圖改善農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，減少社會(huì)問題，促進(jìn)農(nóng)村與城市、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目標(biāo)密切相關(guān)的。這種偏好提供了一種自上而下的改變舊有的戶籍以及福利供給制度、改善農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利的動(dòng)力。

四、我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的影響因素與發(fā)展路徑

結(jié)合多個(gè)關(guān)于社會(huì)政策發(fā)展的理論，上文建構(gòu)了一個(gè)農(nóng)民工政策分析的框架。這一框架可以幫助我們對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策制定有一個(gè)全面、深入的了解，同時(shí)找出需要關(guān)注的問題。如圖1所示，考察農(nóng)民工問題，需要考慮國(guó)家本身的政策目標(biāo)，農(nóng)民工、本地市民、雇主的訴求，以及社會(huì)組織的力量。此外，要注意到所有這些行動(dòng)主體都是在既有的制度安排下行動(dòng)并受其制約的，包括戶籍制度與相應(yīng)福利安排、選舉決策機(jī)制以及社會(huì)組織管理體制等。

我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的走向受到兩股相反力量的影響：一方面，為了保護(hù)自己的優(yōu)勢(shì)地位與切身利益，城市居民對(duì)于農(nóng)民工持有一定的排斥態(tài)度；雇主出于降低勞動(dòng)力成本的考慮，對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)及其他與就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障制度持抵制態(tài)度；出于政府財(cái)政承受能力的考慮，國(guó)家也對(duì)農(nóng)民工的市民化進(jìn)程存有顧慮；由于政治權(quán)利的缺失以及國(guó)家嚴(yán)格的社會(huì)組織管理體制，農(nóng)民工通過政治參與以及集體行動(dòng)影響政策的可能性也較低。這些因素，構(gòu)成了農(nóng)民工在就業(yè)地獲得平等社會(huì)權(quán)利的障礙。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體狀況的變化，國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)亦在發(fā)生變化。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、社會(huì)和諧發(fā)展成為核心要義。國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，促使人們從國(guó)家利益與發(fā)展的角度對(duì)農(nóng)民工問題進(jìn)行反思，并對(duì)這一問題的解決持有更加積極的態(tài)度。此外，在農(nóng)民工的基本權(quán)益受到侵犯時(shí)，個(gè)別農(nóng)民工采取極端行為或群體罷工行為表達(dá)不滿，這些行動(dòng)經(jīng)媒體放大，對(duì)國(guó)家決策形成一股倒逼力量。

以上兩方面因素何者居于主體，對(duì)于農(nóng)民工政策的走向至關(guān)重要。筆者認(rèn)為，對(duì)這一問題的回答，在不同時(shí)期可能是不同的。就近年來(lái)的情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民工政策表現(xiàn)出較大轉(zhuǎn)變，即從強(qiáng)調(diào)對(duì)他們的限制到強(qiáng)調(diào)給予他們更多社會(huì)保護(hù)。結(jié)合上文關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)政策決定影響因素的分析，筆者認(rèn)為這一正向轉(zhuǎn)變主要受兩方面力量影響：一個(gè)是自下而上的，農(nóng)民工在陷入困境時(shí)采取的種種極端行動(dòng)以及這些極端行動(dòng)導(dǎo)致的不良社會(huì)影響；另外一個(gè)是自上而下的，國(guó)家自身發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，主要包括對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村居民收入提高以及社會(huì)和諧的關(guān)注與強(qiáng)調(diào)。筆者認(rèn)為，目前后一個(gè)因素的作用顯得更為重要。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，國(guó)家中心的視角對(duì)于當(dāng)前政策轉(zhuǎn)變的解釋力最大。當(dāng)然，提出以上兩個(gè)因素，并不意味著其他阻礙農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的因素沒有發(fā)揮作用。由上文所構(gòu)建的分析框架可知，農(nóng)民工問題的解決，牽涉到多項(xiàng)制度安排以及多方利益主體。事實(shí)上，雖然近年來(lái)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)移及態(tài)度轉(zhuǎn)變?cè)谵r(nóng)民工政策決定中居于主導(dǎo)地位，但是考察國(guó)家政策制定的理念以及策略選擇，可以發(fā)現(xiàn)，其他因素的影響力依然存在。比如，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今政府的改革路徑是漸進(jìn)性、選擇性的改革。對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)需求與權(quán)利保護(hù)，是按照需求的緊迫程度、解決起來(lái)由易到難的程度，選擇性地保護(hù)某些農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利，而對(duì)于其他則不作硬性規(guī)定。如對(duì)于侵犯農(nóng)民工基本勞動(dòng)權(quán)利、引發(fā)巨大社會(huì)矛盾的行為 （如工資拖欠）給予極大關(guān)注；對(duì)于某些對(duì)政府財(cái)政、城市居民利益沖擊較小的社會(huì)項(xiàng)目（如社會(huì)保險(xiǎn)）也宣布予以保障；對(duì)于其他可能對(duì)政府財(cái)政、城市居民沖擊較大的社會(huì)權(quán)利 （如住房保障、社會(huì)救助權(quán)利等）則不作硬性規(guī)定。顯然，這一政策路徑選擇應(yīng)是綜合考慮各方利益的結(jié)果。

雖然當(dāng)前改革沒有一步到位地解決農(nóng)民工在城市的社會(huì)權(quán)利的獲取問題，但相比于以往的排斥隔離政策，仍然有極大的進(jìn)步。在此過程中，國(guó)家態(tài)度的轉(zhuǎn)變功不可沒。然而，關(guān)于政策執(zhí)行效果的檢查發(fā)現(xiàn)，國(guó)家改善農(nóng)民工地位的政策并沒有達(dá)到預(yù)期效果。［49］這一狀況引發(fā)我們關(guān)于國(guó)家政策執(zhí)行能力的思考：為什么國(guó)家可以出臺(tái)政策，卻無(wú)法保障政策的如期進(jìn)行？

檢視我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的具體執(zhí)行，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)民工政策的執(zhí)行是在地方分權(quán)的行政體制下進(jìn)行的。中央政府主要對(duì)農(nóng)民工社會(huì)政策的發(fā)展作出原則性規(guī)定與引導(dǎo)，而在很多方面賦予地方政府一定的自主權(quán)。在這一執(zhí)行體制下，一方面，中央政府允許地方創(chuàng)新，改善農(nóng)民工的社會(huì)地位與待遇；另一方面，伴隨權(quán)力的下放，如何貫徹政策、促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利成為地方的事情，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任模糊，實(shí)際上是將提供農(nóng)民工社會(huì)保障的成本加于地方政府。因而，這一策略雖然有助于鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，探索農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的新路子，但也使得某些地方政府繼續(xù)忽視農(nóng)民工的劣勢(shì)地位，以此避免公共開支的增加，同時(shí)保持勞動(dòng)力價(jià)格的低廉，換取地方投資與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

這一事實(shí)印證了一些學(xué)者關(guān)于中國(guó)研究的觀點(diǎn)，即隨著市場(chǎng)化的進(jìn)行以及地方分權(quán)趨勢(shì)的發(fā)展，中央政府的影響力在下降。地方政府及社會(huì)群體擁有更大的行動(dòng)空間與自決權(quán)，而不受中央政府影響。當(dāng)國(guó)家基于一國(guó)整體發(fā)展與利益的政策選擇與某些社會(huì)群體或地方群體利益不一致時(shí)，便導(dǎo)致執(zhí)行問題。具體到農(nóng)民工政策上，農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)以及社會(huì)融合，對(duì)于國(guó)家的收益顯而易見，最為明顯的是城市化、現(xiàn)代化水平的提高，人口資源配置的優(yōu)化以及人民整體福利的改善。然而對(duì)于地方政府，農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)以及社會(huì)融合需要地方政府安排更多服務(wù)資金，其收益卻不顯著。畢竟在當(dāng)前勞動(dòng)力總體供過于求的情況下，即使農(nóng)民工待遇沒有太大提高，地方政府也不用擔(dān)心勞動(dòng)力供給的問題。

因此，在社會(huì)行動(dòng)空間逐漸擴(kuò)大的今天，雖然中央政府仍然在政策決策方面具有較大自主性，但是如果其政策決定與其他利益主體不一致，便會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行中的陽(yáng)奉陰違、消極對(duì)待。在這一情勢(shì)下，雖然考慮到各地的發(fā)展差異，采取分權(quán)化的執(zhí)行方式是適合我國(guó)國(guó)情的，但這一策略并不代表國(guó)家可把這一問題完全交給地方。中央政府需意識(shí)到，地方政府作為獨(dú)立行為主體，有其自身資源約束，以及在資源約束下自身的發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先次序。因此，采用分權(quán)化的策略實(shí)施農(nóng)民工社會(huì)政策的改革，中央政府需要付出一定的人力、物力與財(cái)力，以保證這一改革的順利實(shí)施。我們認(rèn)為，中央政府需要努力的方向主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）資金支持。要明確中央政府在農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利保障中的財(cái)政責(zé)任，對(duì)地方提供資金支持。比如，根據(jù)各地外來(lái)人口規(guī)模、外來(lái)人口在當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谥械谋戎?，撥付一攬子資金予以支持。為了保證財(cái)政資源的有效利用，這種支持可以與使用用途掛鉤，如用于外來(lái)人口子女教育、保障房建設(shè)、農(nóng)民工聚居區(qū)的公共設(shè)施改造等。

（2）激勵(lì)與監(jiān)督。對(duì)于各地農(nóng)民工政策執(zhí)行情況進(jìn)行年度評(píng)估。對(duì)于農(nóng)民工問題解決好的地方政府，給予獎(jiǎng)勵(lì)或后期資助；對(duì)于消極對(duì)待、敷衍了事的地方政府，了解原因與問題所在，如有特殊困難，適當(dāng)給予特別支持，如無(wú)特殊情況，應(yīng)給予懲戒。各地農(nóng)民工政策與執(zhí)行情況以及中央政府的評(píng)估報(bào)告應(yīng)定期發(fā)布公報(bào)，向社會(huì)公開，通過引入社會(huì)力量，彌補(bǔ)中央政府單一主體監(jiān)督的不足。

（3）政策方向判斷與政策實(shí)施指導(dǎo)。將農(nóng)民工各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略以及國(guó)家其他重大事項(xiàng)統(tǒng)籌考慮，對(duì)于農(nóng)民工各項(xiàng)社會(huì)政策的發(fā)展方向與原則進(jìn)行宏觀把握與指導(dǎo)。同時(shí)，收集各地促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利增強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)，吸收學(xué)界關(guān)于農(nóng)民工市民化的各種意見，進(jìn)而對(duì)農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方案、所需組織構(gòu)建與制度協(xié)調(diào)提出更加具體的指導(dǎo)意見。

（4）制度構(gòu)建與協(xié)調(diào)。由于農(nóng)民工有很強(qiáng)的流動(dòng)性，所以，農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)涉及多個(gè)地方政府，國(guó)家應(yīng)在相關(guān)問題的解決上發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，及時(shí)建立相應(yīng)的制度規(guī)范。最典型的例子是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，包括在不同城市間，以及城市與農(nóng)村保險(xiǎn)制度間的銜接問題，在地方主導(dǎo)的社保體制下，這一問題顯然不是哪一個(gè)地方政府可以獨(dú)立解決的。

以上分析的主要結(jié)論為，國(guó)家在近年來(lái)農(nóng)民工政策選擇轉(zhuǎn)向中發(fā)揮了較大作用。然而，在地方分權(quán)式政策實(shí)施的過程中，中央政府責(zé)任承擔(dān)過少，對(duì)于地方政府的激勵(lì)、約束措施不足，導(dǎo)致新政策實(shí)施效果差強(qiáng)人意。筆者認(rèn)為，今后農(nóng)民工社會(huì)政策的實(shí)踐效果與社會(huì)權(quán)利的平等獲得在很大程度上取決于中央政府的責(zé)任承擔(dān)，包括在中央層面的組織機(jī)構(gòu)、制度創(chuàng)新以及資源供給上作出適當(dāng)安排。

在國(guó)家力量依然強(qiáng)大的情況下，當(dāng)前國(guó)家主導(dǎo)的、漸進(jìn)的、選擇性的農(nóng)民工政策改革路徑將持續(xù)下去，不同之處在于，改革的進(jìn)程可能依歷屆政治精英的認(rèn)識(shí)與努力程度而有所差異。需要注意的是，農(nóng)民工問題牽涉到多種制度，農(nóng)民工政策的路徑選擇也面臨諸多變數(shù)。比如，如果農(nóng)民工權(quán)益長(zhǎng)期得不到改善，在缺乏正規(guī)政治參與渠道的情況下，極端的體制外反抗行為可能更為頻繁，倒逼政策改革；再如，當(dāng)前正在探索的選舉決策機(jī)制的改革以及社會(huì)組織管理制度的放松可能賦予農(nóng)民工更多政治參與渠道與資源，形成自下而上政策革新的力量。此外，如將本文所建分析框架置于中國(guó)宏大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景中，可以發(fā)現(xiàn)，其他外生變量的變化也可能帶來(lái)農(nóng)民工社會(huì)政策的較大改變。比如，當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)的變化尤其是未來(lái)5～10年勞動(dòng)力供給可能從無(wú)限供給到出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺的轉(zhuǎn)變［50］，可能使得農(nóng)民工作為勞動(dòng)者的重要性增加，進(jìn)而會(huì)改變國(guó)家政策決定的人口經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

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