公益性出版單位財務治理機制分析*

文/程 博

根據(jù)我國新聞出版體制改革的總體方向，出版單位確定為公益性出版和經(jīng)營性兩類，并實行分類管理。公益性出版單位是新聞出版業(yè)一種制度創(chuàng)新的結果，對于這種創(chuàng)新的制度安排形式，理論界和實務界對其的關注主要集中在從宏觀層面探討公益性出版單位體制改革與發(fā)展思路方面，而微觀層面研究公益性出版單位文獻甚少，基于此動因，本文從財務治理這一微觀視角展開研究。

一、治理焦點：控制權分配與制衡

公益性出版單位是不以營利為目的，為社會提供公共產(chǎn)品或公共服務的新聞出版服務機構，主要承擔“政治性、公益性出版任務”，旨在提高公共文化服務的能力，滿足人民群眾基本的物質文化和精神文化的需求，影響人們的思想、道德和情操，對人們的意識形態(tài)有著潛移默化的引導作用，為我國公共文化事業(yè)的發(fā)展起到推波助瀾的作用[1]。根據(jù)新聞出版總署《關于深化出版發(fā)行體制改革工作實施方案》、中宣部、新聞出版總署等多個部委聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加大對少數(shù)民族文字出版事業(yè)扶持力度的通知》相關文件規(guī)定，人民出版社、民族出版社、中國盲文出版社、中國藏學出版社、新疆大學出版社、少數(shù)民族文字出版和軍隊等部分出版社被定性為公益性出版單位[2]。公益性出版單位是不同于政府組織和企業(yè)的非營利組織，旨在解決政府做不了或做不好、市場不好做或者交易成本太高的工作，它為社會提供部分公共物品與服務，強調奉獻、互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性、非分配約束性等重要特征。

根據(jù)Coase(1960)、Demsetz(1988)、Alchain(1994)等學者的觀點，產(chǎn)權是一種社會工具，是指各行為主體在社會經(jīng)濟運行中圍繞財產(chǎn)而建立的責、權、利關系，它表明一個組織可以做什么、不可以做什么以及應該如何對其行為負責。[3]公益性出版單位的出資者是政府，管理者是出版社，受益者是廣大社會公眾。出版單位對資產(chǎn)享有、使用、收益和處分的控制權，但由于公益性出版單位具有非分配約束的特性，即不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，只能作為組織進一步發(fā)展的基金。實際上是對公共權利和收益內部化的一種有力制度約束，從而使得公益性出版單位的管理者只享有控制權，不享有剩余收益分配權。公益性出版單位資產(chǎn)具有公益屬性，其資產(chǎn)的所有權理應屬于社會公眾，同時社會公眾又是公益性出版單位的受益者，享有受益權。

公益出版社的這種制度的安排形式使得公益性出版單位管理者缺乏一種來自所有者的強有力的監(jiān)督，如果不對公益性出版單位財務加以監(jiān)督，出現(xiàn)管理者違紀違規(guī)、責任缺失和敗德行為等現(xiàn)象得不到監(jiān)控，勢必導致公益性出版單位效率降低甚至無效率。財權是產(chǎn)權的派生物，通常包括財務決策、收益分配、監(jiān)督、激勵與約束等一組權力集，[4]公益性出版單位特殊的產(chǎn)權關系決定著其財權也有其特殊性，公益性出版單位擁有和支配這些財產(chǎn)，雖然不享有所有權和受益權，但控制權可能為管理者帶來諸多好處，如增加報酬、休閑時間和在職消費等。

目前，大多數(shù)公益性出版單位沿襲事業(yè)單位的管理體制，實行社長負責制、總編負責制、社委會負責制等體制模式，很難依據(jù)資產(chǎn)、業(yè)務、機構和人員的性質，實行事企分開。只有少數(shù)的公益性出版單位，按照事企分開的原則，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，探索政管事、事辦(控)企的體制模式。如人民出版社，在2010 年1 月經(jīng)新聞出版總署批準設立人民東方出版?zhèn)髅接邢薰?，邁出了公益性出版事業(yè)單位改革的第一步，完全實行事企分開、市場化管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度對控制權和財權進行配置，以服務黨和國家大局、服務人民為目的，整合現(xiàn)有資源，管好錢，用好錢，講服務，講社會效益。無論是事業(yè)單位性質的公益性出版單位，還是轉制為企業(yè)性質的公益性出版單位，如何進行控制權配置、建立何種治理機制對其權利進行制衡，成為公益性出版單位財務治理的焦點。

二、治理關鍵：信息不對稱

自詹森和麥克林(Jensen & Meckling)1976 年開拓性地提出“代理成本理論”以來，代理問題一直是營利和非營利組織治理研究的重點。[5]委托代理關系的存在，委托人和代理人在信息獲取和傳遞中可能存在不一致或不完全，這就出現(xiàn)了信息不對稱，代理人在利益的驅動下，可能會進行投機活動，必然產(chǎn)生逆向選擇和道德風險。在公益性出版單位的委托代理關系中，政府是出資者，也是重要的委托人，出版單位的編委會、社委會、總編室和管理者等則扮演著代理人的角色。同時，出版單位的編委會(社委會、總編室)等又作為委托人，將一部分獲取、控制和使用經(jīng)濟資源的權力轉授給管理者。公益性出版單位提供的公共文化產(chǎn)品或服務沒有統(tǒng)一標準、品質與數(shù)量難以度量，加之其特殊的產(chǎn)權關系導致所有者的虛擬性或監(jiān)督主體缺位等，使得公益性出版單位的委托代理關系比企業(yè)更為復雜。以人民出版社為例，總編室是管理部門，既是社領導處理有關出版業(yè)務的執(zhí)行機構，又是其他各生產(chǎn)部門的服務機構。總編室下設了馬列·國際編輯室、政治編輯室、經(jīng)濟綜合編輯室、哲學編輯室等八個專業(yè)性編輯室。總編室管理職能主要包括：選題管理、發(fā)稿管理、書號管理、稿酬管理、書稿終審管理、CIP 數(shù)據(jù)管理、圖書版權管理、業(yè)務培訓管理、圖書質量管理等。這種機構設置，使得公益性出版單位的資產(chǎn)管理、運營管理以及出版權管理高度集中，不僅容易出現(xiàn)決策判斷失誤，而且可能使得管理者(代理人)會進行投機活動,產(chǎn)生逆向選擇和道德風險。

政府與公益性出版單位委托和受托關系的存在，由于雙方在信息獲取和傳遞中不一致，就可能會產(chǎn)生代理人的機會主義行為。如何解決控制權的分配與制衡問題，消除委托人和受托人之間的信息不對稱是公益性出版單位財務治理的關鍵。為了有效解決信息不對稱問題，消除代理人的機會主義行為，可以借助信息生態(tài)鏈理論剖析信息生產(chǎn)者、信息傳遞者、信息消費者之間的依存關系，[6]在信息服務生態(tài)鏈中，以信息傳遞者為紐帶，連接信息生產(chǎn)者和信息消費者，如圖1 所示。

圖1 信息服務生態(tài)鏈依存關系圖

圖1 中自左至右的實線箭頭表示正向信息流，自右至左的實線箭頭表示反饋信息流，虛線部分是指保證信息生產(chǎn)者和信息傳遞者所生產(chǎn)和傳遞信息質量的治理措施。仍以人民出版社為例，信息生產(chǎn)者是人民出版社管理層，信息傳遞者是出版社指定的信息發(fā)布媒體、咨詢機構等，信息消費者是出版社的管理機構(如新聞出版總署)、社會公眾等。要解決信息不對稱問題，首先，要從源頭上控制信息的質量，保證人民出版社管理層“生產(chǎn)”的信息真實、可靠、公允、客觀。其次，要控制好信息處理過程，保證信息公開、及時披露，防止信息傳遞者造假或炮制信息，誤導信息消費者的現(xiàn)象發(fā)生。最后，信息消費者和信息傳遞者在使用和傳遞信息過程遇到的問題及時反饋給信息生產(chǎn)者，以便提高信息的質量和含量。

“垃圾輸入——垃圾輸出”(Garbage in-Garbage out)是計算機模擬研究中一條著名的原理，如果輸入的信息是垃圾，則輸出的信息也必然是垃圾。[7]在信息服務生態(tài)鏈中，滿足信息消費者信息需求期望的關鍵是信息質量本身的高低，因此，信息生產(chǎn)者在信息生態(tài)鏈中起決定性作用。通?？刂迫丝刂浦嫘猿霭鎲挝坏倪\營活動全過程，擁有內部的各種信息，利益驅動的誘因導致內部控制人對外發(fā)布信息傾向于有利于自己的方向，不發(fā)布或少發(fā)布不利信息。為保證信息的質量和含量，可以制定一套行之有效的制度體系，從制度上保障信息生產(chǎn)的客觀、完整，加強公益性出版單位內部控制，避免“內部人控制”的現(xiàn)象。為了進一步提高生產(chǎn)信息的質量，建立財務報告三審制度，即內部審計、注冊會計師審計、政府審計，鑒證產(chǎn)出的信息質量，發(fā)現(xiàn)錯報和舞弊應提請公益性出版單位調整，情節(jié)嚴重者可以上報政府主管部門，加大舞弊處罰力度。信息傳遞者通常包括公益性出版單位發(fā)布信息的指定媒體、信息咨詢機構、高等院校的科研機構等。在信息傳遞過程中，應無偏無倚，不加修飾和炮制的信息對外傳遞，并受社會輿論、監(jiān)管機構、政府有關部門以及信息服務中介機構監(jiān)督。

政府機構監(jiān)督是指政府通過制定法律法規(guī)，對公益性出版單位信息披露的方式、時間、內容等進行強制性規(guī)定，如要求公益性出版單位信息披露不僅包括系統(tǒng)全面反映財務狀況、運營成果、現(xiàn)金流量的信息，而且應包括成本耗費、預算執(zhí)行、經(jīng)濟資源的限定、受托責任履行等方面的信息。

監(jiān)管機構監(jiān)督是指政府賦予權力的新聞出版總署或期刊行業(yè)協(xié)會等參照《中華人民共和國政府信息公開條例》、借鑒《上市公司信息披露管理辦法》（中國證券監(jiān)督管理委員會[第40 號令]）來加大監(jiān)管力度。

中介機構監(jiān)督的地位和作用也是毋庸置疑的，如可以建立資信評估機構，根據(jù)公益性出版單位的信息披露情況，收集相關運作及財務信息并進行評級，向信息使用者提供評估結果，從而提高公益性出版單位信息透明度或證實組織的公信力。社會輿論監(jiān)督是指社會公眾通過閱讀公開的文件和資料，利用新聞媒體公開發(fā)表意見，進行評價和監(jiān)督。[8]

三、治理路徑：共同治理與相機治理耦合

公益性出版單位雖然享有控制權，但由于出資人是政府，受政府職能部門左右，公益性出版單位的日常運營難以真正獨立，缺少自主運營權，束縛了公益性出版單位的發(fā)展。公益性出版單位由政府出資，編委會、社委會或類似決策機構行使最高決策權。雖然有部分公益性出版社管理體制進行了改制，但是不少公益性出版單位的管理層和治理層采取的“兩套班子、一套人馬”，治理層難以起到有效的監(jiān)督作用。此外，公益性出版單位是適合我國國情的一種創(chuàng)新的制度安排形式，是不以營利為目的公共產(chǎn)品或服務的新聞出版服務機構。正因為是不以營利為目的機構，缺乏組織績效評價和激勵與約束機制，難以調動管理者的積極性。如何真正分配與制衡控制權和解決信息不對稱問題，是公益性出版單位財務治理有待解決的一個重要課題。如人民出版社進行轉制后，其愿景是希望轉制后能夠從服務能力和資金收益等方面補充、回饋事業(yè)主體，緊緊圍繞政治性、理論性、指令性出版任務，著重做好出版馬列主義經(jīng)典著作、黨和國家領導人著作、宣傳黨和國家路線方針政策的著作，出版黨和國家文件、文獻以及政府部門以官方名義發(fā)布、體現(xiàn)政府立場的出版物，出版代表國家水平、體現(xiàn)時代特色的哲學社會科學學術著作，滿足政府、社會公眾的需要，最終以實現(xiàn)社會公益最大化為目標，以滿足社會公眾利益為使命。其財務治理目標是協(xié)調組織各利益相關者的利益沖突，解決信息不對稱和利益制衡問題，是利益相關者對組織在財權方面的一種監(jiān)督和制衡機制。由于利益相關者廣泛，各利益相關者訴求也不盡相同，如何提高公益出版單位社會效益和工作績效，滿足并超越利益相關者的訴求，治理社會化是財務治理的發(fā)展趨勢，實現(xiàn)利益相關者共同治理和相機治理耦合的治理機制是公益性出版單位必然選擇。

利益相關者共同治理，本質上就是一種獲取競爭優(yōu)勢的方式，一方面理解利益相關者的需求并通過一定的努力滿足這些需求，充分調動他們參與運營管理的積極性；另一方面還可以利用利益相關者的關系網(wǎng)絡所蘊藏的潛在資源和能力。樹立利益相關者共同治理思路，與利益相關者相互了解、達成共識、贏得信任、采納建議等措施，規(guī)范公益性出版單位的行為，提高治理水平。

財務相機治理是一種財務動態(tài)治理，是指控制權隨單位績效或運營狀態(tài)的變化而變動的一種治理機制，通過恰當?shù)亟缍ò才咆敊嗥跫s當事人在不同狀態(tài)下的責、權、利在動態(tài)中尋求平衡和穩(wěn)定，根據(jù)單位動態(tài)發(fā)展的可能性而調整財權契約，化解沖突和矛盾協(xié)調達成一致，力求決策效用最大化，實現(xiàn)單位的價值創(chuàng)造和社會效益[9]。

特殊的產(chǎn)權屬性，決定了監(jiān)督主體的多元性。特殊的委托代理關系，決定了信息需求內容多樣化。利益相關者雖然具有創(chuàng)租優(yōu)勢，但同時也存在效率困境問題。財務相機治理會影響利益相關者控制權行使效率，導致利益相關者不能有效相機。只有將利益相關者共同治理與相機治理耦合、互補，以共同治理實現(xiàn)公益性出版單位社會價值最大化而進行的合作，以相機治理解決利益相關者財務沖突問題并保證合作狀態(tài)持續(xù)穩(wěn)定，才能完成公益性出版單位提供公共產(chǎn)品和公共服務的使命，提高出版軟實力，實現(xiàn)社會價值最大化。

[1]王立平.發(fā)展模式之爭：近年來公益性出版研究綜述[J].出版科學，2009，17(1)：49-53

[2]魯婧.公益性出版單位的社會績效評價指標體系研究[D].武漢：武漢理工大學，2010

[3][8]程昔武.非營利組織治理機制研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008

[4]衣成龍.公司財務治理論[M].北京：清華大學出版社，2005

[5]Jensen，M. C.，W. H. Meckling. Theory of the Firm: Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure [J]. Journal of Financial Economics，1976，(3)：305-360

[6]Hirsch J. E. An index to quantify an individual's scientific research output[C]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，2005,102 (46)：16569- 16572

[7]張功耀.“垃圾輸入-垃圾輸出”原理的推廣[J].自然辯證法通訊，2004，26(6)：5-7

[9]林浚清，黃祖輝.公司相機治理中的控制權轉移與演進[J].財經(jīng)論叢，2003，(1)：80-85