新安江跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)調(diào)查

■本刊記者 賀海峰

2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續(xù)6次在兩省交界處的新安江江段檢測(cè)水質(zhì)。此舉意味著中國第一例跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。

“清溪385清公我里心、，水橫色跨異皖諸浙水兩”省，蜿的蜒新安江，素以江水澄澈碧透著稱。其下游則是浙江省重要飲用水源地，也是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角地區(qū)的戰(zhàn)略備用水源——千島湖。

在國內(nèi)多數(shù)大江大河、淡水湖泊頻頻拉響水質(zhì)警報(bào)的大背景下，千島湖依然是全國水質(zhì)最佳湖泊之一。由于其60%以上的入湖水量和集雨面積都集中于安徽省境內(nèi)，因此，上游新安江的來水質(zhì)量必須“嚴(yán)防死守”。

不過，上下游如何來分擔(dān)保護(hù)和治理的責(zé)任，多年來一直困擾著兩地政府。迄今，我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策，尚無一條涉及生態(tài)補(bǔ)償，跨省操作更是難上加難。

所幸的是，經(jīng)由數(shù)位全國人大代表、政協(xié)委員奔走呼吁，中央領(lǐng)導(dǎo)多次批示，國家部委持續(xù)醞釀，安徽、浙江反復(fù)磋商，終于形成一套中央及兩省共同認(rèn)可的“游戲規(guī)則”。

按照約定，財(cái)政部直接劃撥安徽省3億元補(bǔ)助資金，用于新安江流域水環(huán)境治理。一年以后，若兩省交界處的新安江水質(zhì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，由浙江省補(bǔ)償給安徽省1億元；若水質(zhì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，安徽省則補(bǔ)償給浙江省1億元。

2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續(xù)6次在兩省交界處的新安江江段檢測(cè)水質(zhì)。此舉意味著中國第一例跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。

那么，誰在幕后推動(dòng)試點(diǎn)？能否抹平既有分歧？哪些方面亟待完善？長(zhǎng)效機(jī)制如何建立？

試點(diǎn)來之不易

“試點(diǎn)工作能夠走到今天，很不容易?！敝袊娧芯吭焊笨偣こ處煟畬?、十一屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員何少苓感慨萬千。

1998年，千島湖第一次遭遇藍(lán)藻侵襲。據(jù)此，在1999年全國人大九屆二次會(huì)議上，浙江省代表團(tuán)正式提交一份關(guān)于“要求安徽省加強(qiáng)新安江流域上游漂浮物清理”的建議。

很快，安徽方面也提出了自己的訴求。2000年全國“兩會(huì)”期間，安徽省代表團(tuán)建議“盡快將新安江流域污染防控和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入到國家計(jì)劃；安置歙縣庫區(qū)‘后靠上山’移民外遷工作”。

水利部、國家環(huán)?？偩窒群笞鞒隽嘶貜?fù)。不過，歙縣籍全國人大代表潘金根直言：“回答模糊，沒有解決實(shí)際問題。不很滿意。”

2001年，時(shí)任國家環(huán)保總局副局長(zhǎng)宋瑞祥帶隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并在杭州首度召開了兩省的協(xié)調(diào)會(huì)，但始終沒有滿意的解決辦法。

轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在2004年。全國人大代表何少苓及其團(tuán)隊(duì)專程前往新安江，對(duì)上下游水資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，進(jìn)行了為期6天的實(shí)地調(diào)研。他們從安徽坐船，沿江而下，一直到千島湖水庫大壩上岸，一路了解兩省的意見。

據(jù)何少苓回憶，當(dāng)時(shí)，千島湖水質(zhì)已變?yōu)棰箢悾褵o法達(dá)到功能區(qū)劃Ⅱ類水的水質(zhì)目標(biāo)。其實(shí)，湖水水質(zhì)總體良好，只有總氮超標(biāo)，主因是來自上游8萬“后靠上山”移民的面源污染。

而上游各市縣同樣頗有微詞：“由于保護(hù)新安江流域的水質(zhì)，上游發(fā)展受到很大限制?！?/p>

“兩省之間存在不少矛盾，且相互之間溝通也不夠。”何少苓說。2003年，錢塘江污染到了最危急關(guān)頭，杭州海水倒灌，幾乎讓整個(gè)城市供水陷入癱瘓。于是，杭州市決策層研究了一個(gè)向千島湖年調(diào)水10億立方米的規(guī)劃。而安徽省則規(guī)劃在新安江上游黃山市境內(nèi)，修建一座庫容為8.4億立方米的月潭水庫。但是，兩省之間并未進(jìn)行任何協(xié)調(diào)溝通。

凡此種種，促使何少苓認(rèn)識(shí)到，兩省各自為政，根源在于生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的悖論。“上下游應(yīng)享有公平公正的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，上下游應(yīng)協(xié)調(diào)起來考慮?！?/p>

2005年3月，在全國人大十屆三次會(huì)議上，何少苓等代表聯(lián)名提交了《關(guān)于在新安江流域建立國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)和構(gòu)架“和諧流域”試點(diǎn)的建議》。這正是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概念的“雛形”。

之所以建議選擇新安江先行試點(diǎn)，是因其“具有較好的條件和基礎(chǔ)”——新安江只涉及兩個(gè)省，主要流域范圍在黃山、杭州兩個(gè)地級(jí)市，關(guān)系相對(duì)較為簡(jiǎn)單；流域水質(zhì)總體良好，污染治理難度更小一些。何況，盡管兩省存在分歧，但都有保護(hù)水資源的迫切需求。

2006年全國“兩會(huì)”期間，何少苓等再次提交了“關(guān)于在新安江流域建設(shè)生態(tài)共建共享示范區(qū)的建議”，并很快被全國人大常委會(huì)列入12件重點(diǎn)督辦的建議案。

這一建議與財(cái)政部不謀而合。2007年7月，財(cái)政部、環(huán)保部將新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

漫長(zhǎng)的磋商

不過，由于兩省訴求相左，試點(diǎn)一度陷入僵局。

上游黃山、下游杭州，同飲一江水，然而跨越一條省界，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相去甚遠(yuǎn)，且這種差距正日漸拉大。

一組數(shù)據(jù)可體現(xiàn)黃山的經(jīng)濟(jì)窘境：2010年，在安徽16個(gè)地級(jí)市中，黃山只有590家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，僅占全省4%；全市工業(yè)增加值約為101億元，僅占全省2%。

而黃山也正面臨難得的發(fā)展機(jī)遇：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)成本居高不下，工廠紛紛選擇內(nèi)遷，地理位置與長(zhǎng)三角無縫對(duì)接，開始成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)選地。

只因地處長(zhǎng)三角大水缸千島湖的上游，黃山不得不設(shè)置環(huán)保準(zhǔn)入高門檻，不得不忍痛放棄稍縱即逝的發(fā)展機(jī)遇?！笆濉币詠恚欣塾?jì)關(guān)停并轉(zhuǎn)各類污染企業(yè)220多家，總投資額40.8億元；最近三年，更是拒絕了大項(xiàng)目160余個(gè)，意向投資總額高達(dá)160億元。

一味要求黃山犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，保住新安江上游的一江碧水，而下游的浙江人則盡享環(huán)保果實(shí)，于情于理，均不合宜。

“下游浙江人民應(yīng)對(duì)安徽人民心存感激，應(yīng)本著‘誰使用誰付費(fèi)、誰受益誰補(bǔ)償’的原則，對(duì)上游的安徽給予補(bǔ)償?！比珖f(xié)副主席張梅穎直言不諱。

2009年8月，環(huán)保部主持制訂了《新安江流域跨省水環(huán)境補(bǔ)償方案》（第一稿）之后，在杭州召開了由皖浙兩省相關(guān)地區(qū)環(huán)保部門的協(xié)調(diào)會(huì)議。會(huì)上，浙江方面提出，應(yīng)當(dāng)建立以交接斷面湖泊標(biāo)準(zhǔn)并水質(zhì)改善為原則的考核機(jī)制，并將其作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。但安徽方面卻予以拒絕，“新安江水質(zhì)一直是按照河流屬性進(jìn)行考核，如果考核不切實(shí)際，情愿不要補(bǔ)償資金”。

安徽寧可不要生態(tài)補(bǔ)償自有原因。長(zhǎng)期以來，黃山為保護(hù)一江清水，犧牲了很多發(fā)展機(jī)會(huì)。近年，黃山全市人均生產(chǎn)總值不及杭州1/3，農(nóng)民年人均純收入、城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入僅為杭州一半?！叭猩舷录涌彀l(fā)展、縮小差距的愿望非常強(qiáng)烈?！秉S山市一位官員說。

2010年11月，張梅穎率全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)、國家發(fā)改委、環(huán)保部、水利部聯(lián)合調(diào)研組，專程赴新安江調(diào)研。很快，調(diào)研報(bào)告得到習(xí)近平、李克強(qiáng)、回良玉等多位中央領(lǐng)導(dǎo)批示，試點(diǎn)工作驟然提速。

2011年3月，財(cái)政部、環(huán)保部正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作，同時(shí)安排2億元資金，專項(xiàng)用于新安江上游水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。

但兩省若達(dá)成共識(shí)，仍需跨越兩大分歧。

第一個(gè)分歧是考核標(biāo)準(zhǔn)。安徽方面認(rèn)為，河流水質(zhì)的Ⅲ類水就能做飲用水源地，應(yīng)以河流水質(zhì)的Ⅲ類水作為評(píng)判基準(zhǔn)。而浙江方面則堅(jiān)持認(rèn)為，千島湖是一個(gè)湖泊，應(yīng)以湖泊Ⅱ類水水質(zhì)為基準(zhǔn)。

對(duì)兩地存在的分歧，業(yè)內(nèi)人士一語道破玄機(jī)：總氮是體現(xiàn)水富營養(yǎng)化主要指標(biāo)，在國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，總氮不納入河流地表水評(píng)價(jià)。因此，安徽傾向使用地表水檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，而浙江更看重湖泊富營養(yǎng)化指標(biāo)。

在中央部委的說合之下，最終雙方都能接受的方案是，把新安江2008-2010年高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項(xiàng)指標(biāo)常年年平均濃度值，作為考核的基準(zhǔn)值。

緊接下來，雙方又出現(xiàn)第二個(gè)分歧。評(píng)判兩省交界處的水質(zhì)，到底依照浙江的監(jiān)測(cè)結(jié)果，還是依照安徽的監(jiān)測(cè)結(jié)果？

雙方妥協(xié)的結(jié)果是，在交界處建一個(gè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，以自動(dòng)站的數(shù)據(jù)為依據(jù)，并參考兩省聯(lián)合監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)。

2011年9月，凝聚了多方共識(shí)的《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》正式印發(fā)。此舉表明困擾兩地多年的新安江跨省生態(tài)補(bǔ)償難題，終于不再“霧里看花”。

安徽在做什么

新安江治理涉及兩個(gè)省，但主要任務(wù)在安徽。“要切實(shí)把這項(xiàng)工作擺在十分緊要的日程?！卑不帐∈￠L(zhǎng)李斌表態(tài)說。

2011年，安徽省第九次黨代會(huì)明確提出“三個(gè)強(qiáng)省”（經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、文化強(qiáng)省、生態(tài)強(qiáng)?。┑膴^斗目標(biāo)。其中，新安江流域綜合治理則是“生態(tài)強(qiáng)省”的“一號(hào)工程”。安徽省委、省政府還明確，不再考核黃山市及其各縣工業(yè)指標(biāo)，主要側(cè)重于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展等考核。

當(dāng)時(shí)，中央正在著手編制《千島湖水資源保護(hù)綜合規(guī)劃》，國家聯(lián)合調(diào)研組組長(zhǎng)、國家發(fā)改委副主任杜鷹前來黃山進(jìn)行專題調(diào)研。借著這個(gè)機(jī)會(huì)，安徽方面建議將規(guī)劃更名為《新安江及其下游千島湖水資源保護(hù)綜合規(guī)劃》，最終得到采納。由此，新安江水資源保護(hù)上升到了國家層面。

而為了推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，黃山市由市委書記掛帥，專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組；同時(shí)，專門設(shè)立了新安江流域生態(tài)保護(hù)局。

黃山市新安江流域生態(tài)保護(hù)局局長(zhǎng)聶偉平介紹說，安徽方面已利用國家下?lián)艿膯?dòng)資金，成立專業(yè)化江面打撈隊(duì)，沿河建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站或焚燒爐，開始推進(jìn)農(nóng)村垃圾集中處理模式。而在浙皖交界的街口鎮(zhèn)，已先行拆除3.5公里河道養(yǎng)殖網(wǎng)箱725只。

“沒想到拆得這么快，我以為怎么也得兩三年?！泵鎸?duì)網(wǎng)箱數(shù)月內(nèi)被全部拆除的現(xiàn)實(shí)，做了20多年漁民的姚烈升還非常不適應(yīng)。當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償給他12萬元，但他也賠進(jìn)去了12萬元成本。

姚烈升家里只有一畝薄田，每年種茶、種果樹的收入不到1000元?！敖窈蟛荒莛B(yǎng)魚了，我該怎么辦？”而在歙縣等地，迄今仍有1萬余名“后靠上山”移民沒有脫貧。

為了有效防止生態(tài)破壞，黃山市還整體搬遷工業(yè)企業(yè)70多家，優(yōu)化升級(jí)工業(yè)項(xiàng)目290多個(gè)。

作為企業(yè)“退城進(jìn)園”代表，黃山循環(huán)經(jīng)濟(jì)園徽州園區(qū)實(shí)行了工業(yè)廢水統(tǒng)一處理。所有企業(yè)廢水出口通過管網(wǎng)連接，集中到集水池，再經(jīng)過7座處理用池后，才能排入城市污水處理廠。

“幫企業(yè)處理廢水的價(jià)格分為3個(gè)時(shí)間段。第一檔是3元/噸，企業(yè)都可接受?！被罩萁?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任吳義紅透露，如果價(jià)格太高，企業(yè)則不愿意。當(dāng)然，治污成本高于這個(gè)價(jià)格，而由此造成的每年約1000萬元虧空，只能由區(qū)財(cái)政填補(bǔ)。

相關(guān)資料顯示，2011年，黃山市在綜合治理中大口徑資金累計(jì)投入88.1億元，實(shí)施項(xiàng)目145個(gè)；對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制8大類61個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目全部開工建設(shè)，累計(jì)投入3.54億元。

而根據(jù)安徽省測(cè)算，2011-2020年，新安江流域綜合治理共計(jì)需投入資金1595億元。這筆巨資從何而來？光靠政府投入，顯然杯水車薪。因此，建立多元的投融資機(jī)制迫在眉睫。

2012年2月，安徽省政府與國家開發(fā)銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，新安江流域綜合治理項(xiàng)目融資額度達(dá)200億元，其中10億元已經(jīng)開貸。

“我們也在爭(zhēng)取國家出臺(tái)政策，建立上下游共建共享機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵(lì)長(zhǎng)三角地區(qū)特別是浙商投資興業(yè)，向上游地區(qū)輸送轉(zhuǎn)移低碳高新產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。上游在保護(hù)好水質(zhì)的同時(shí)，下游也應(yīng)支持上游地區(qū)科學(xué)發(fā)展，做到合作互利共贏?！甭檪テ礁嬖V《決策》。

黃山市環(huán)保局一位官員進(jìn)而建議，應(yīng)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，科學(xué)制定流域生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系，具體的補(bǔ)償方式應(yīng)包括政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)榷喾N。

而浙江省內(nèi)部亦有不同訴求?！扒u湖水源主要有兩處，除了60%來自安徽境內(nèi)的新安江，還有40%來自浙江淳安。在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上，是否應(yīng)該把淳安也考慮進(jìn)去？”淳安縣環(huán)保局局長(zhǎng)童友軍呼吁說。