信訪聽證的治理邏輯

■吳曉林 陳 潭

“信訪聽證”本身是社會(huì)管理創(chuàng)新的一種探索，它有利于將信訪的疑難重癥解決于基層，也有利于緩解信訪人與政府之間的緊張關(guān)系。但是，信訪聽證制度是否能夠“包治百病”，解決信訪難題？

【案例】“我有話要說(shuō)”

2012年2月，湖南省湘潭市紀(jì)委出臺(tái)了《湘潭市紀(jì)檢監(jiān)察信訪聽證暫行辦法》，被稱為湖南省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)出臺(tái)信訪聽證制度的“首例”。近日，湘鋼原職工于永軍攜帶有關(guān)資料，來(lái)到湘潭市紀(jì)委信訪室，就自己被原所在單位解除勞動(dòng)合同一事申請(qǐng)信訪聽證。于永軍成為湘潭試行紀(jì)檢監(jiān)察信訪聽證制度以來(lái)，提出“信訪聽證”申請(qǐng)的第一人。

根據(jù)媒體發(fā)布的信息，“今年48歲的于永軍（化名），1985年進(jìn)入湘潭某大型企業(yè)下屬分廠工作，并簽訂了勞動(dòng)合同。1998年12月，他因涉嫌倒賣國(guó)家文物被警方刑拘，1999年1月被依法取保候?qū)?。在此期間，于永軍不能正常上班。2002年5月14日，他申請(qǐng)轉(zhuǎn)入勞務(wù)市場(chǎng)，后來(lái)被企業(yè)解除勞動(dòng)合同。于永軍對(duì)此不滿，先后向湘潭有關(guān)部門提出申訴，并狀告原‘東家’，但法院以證據(jù)不足，要補(bǔ)充材料為由被駁回。他至今認(rèn)為，在自己取保候?qū)徠陂g，企業(yè)解除與他的勞動(dòng)關(guān)系是違法的。”

根據(jù)《湘潭市紀(jì)檢監(jiān)察信訪聽證暫行辦法》，湘潭市紀(jì)委在審查他提交的資料后，認(rèn)為于永軍申請(qǐng)聽證的事項(xiàng)有兩方面：一是企業(yè)解除與他的勞動(dòng)合同是否違法，二是市人社局在答復(fù)過(guò)程中是否不作為，這屬于可以信訪聽證的范圍。

【解讀】治理“疑難雜癥”

陳潭（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

湘潭市紀(jì)委信訪室副主任劉連生介紹，本次信訪聽證沿用的是法院公開審理模式。舉行聽證時(shí)，信訪雙方當(dāng)事人或委托人、調(diào)查人要就爭(zhēng)議的事實(shí)進(jìn)行公開的辯論與質(zhì)證。

實(shí)行“公開辯論”的湘潭市信訪聽證制度，旨在解決信訪“疑難雜癥”。于永軍便是一名“老上訪戶”，此前已多次上訪，直到今年5月份獲得信訪聽證的權(quán)利。

信訪工作歷來(lái)是政府工作的一道難題，面臨著直接處理與群眾的利益關(guān)系，“疑難雜癥”則是各地信訪的通病。

為了將矛盾在基層得到有效化解，2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《信訪條例》，該條例首次將“聽證”應(yīng)用于全國(guó)信訪領(lǐng)域，并自2005年5月1日起實(shí)行?！缎旁L條例》第三十一條規(guī)定：“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過(guò)質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任。”

實(shí)際上，將聽證應(yīng)用于信訪領(lǐng)域并非中央層面的“創(chuàng)新”。恰恰相反，信訪聽證源于地方政府部門的實(shí)踐創(chuàng)新。

早在90年代末，我國(guó)一些地區(qū)和部門開始將聽證引入信訪問(wèn)題的處理，最初主要是針對(duì)老上訪戶長(zhǎng)期纏訪、信訪問(wèn)題久拖不決，后來(lái)逐漸向其它領(lǐng)域擴(kuò)展，納入信訪聽證的事項(xiàng)不斷增加，解決了一批信訪疑難問(wèn)題。

1999年，河南省計(jì)劃生育系統(tǒng)開始實(shí)行疑難信訪案件現(xiàn)場(chǎng)聽證制度，2000年湖北省公安縣信訪辦開始推行信訪聽證制度。隨后，河北、江蘇、甘肅、吉林等省的一些地區(qū)也陸續(xù)開始探索利用舉辦信訪聽證會(huì)的形式處理疑難信訪問(wèn)題。2003年4月18日，吉林省信訪局就長(zhǎng)春市居民李艷春的上訪問(wèn)題及

處理情況召開了信訪聽證會(huì)，這是全國(guó)首次由省級(jí)信訪機(jī)構(gòu)主持召開的信訪問(wèn)題聽證會(huì)。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，信訪聽證制度逐步走向規(guī)范化和制度化，并通過(guò)立法予以確認(rèn)。2002年7月26日修訂公布的《甘肅省信訪條例》第31條開全國(guó)先河，首次在行政法規(guī)中確立了信訪聽證制度。2003年5月，《吉林省信訪聽證暫行辦法》正式下發(fā)全省試行。

各地在信訪方面引入“聽證程序”的創(chuàng)新，最終在國(guó)務(wù)院通過(guò)的全國(guó)性行政法規(guī)中得以確認(rèn)。自此，“信訪聽證”正式成為專門性行政法規(guī)中的提法。此后，各省區(qū)市陸續(xù)頒布省級(jí)《信訪條例》，明確了信訪聽證的“聽證范圍、主持人、參加人、程序等”。一些信訪頻度較高的部門，例如環(huán)保、政法等行政機(jī)構(gòu)，也相繼出臺(tái)了適合本部門的“信訪辦法”。

湘潭市紀(jì)委信訪室主任石海燕介紹，之所以推行信訪聽證，目的就是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，充分尊重群眾的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，讓信訪更透明，更具公信力。

信訪聽證和公開辯論的引入，推動(dòng)了信訪工作的處理方式由“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變。

【縱深】信訪“三變”

吳曉林（中南大學(xué)公共管理學(xué)院教師、中央編譯局博士后）

從目前各地信訪形勢(shì)及創(chuàng)新手段來(lái)看，相關(guān)部門在處理群眾利益訴求的工作態(tài)度和工作方式上有著明顯的變化。給予群眾表達(dá)的權(quán)利與渠道、安撫情緒、協(xié)調(diào)利益等等讓被動(dòng)“截訪”成為主動(dòng)“接訪”。

在以往，由于行政機(jī)構(gòu)操作的封閉性及行政部門、人員之間的推諉，導(dǎo)致信訪過(guò)程中辦事效率低下，甚至不公正辦理，很難切實(shí)反映民意；再者，某些民眾的反映越界或不合理要求，使官民之間的矛盾不斷出現(xiàn)。這種情況下，在信訪中引入聽證制度則讓信訪過(guò)程由神秘轉(zhuǎn)向一定的公開與透明。

2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》對(duì)于保障信訪人權(quán)利、確定各級(jí)政府部門責(zé)任、推進(jìn)信訪工作制度化、法制化建設(shè)等方面做了積極的探索。尤其是在受理上訪過(guò)程上的一些規(guī)定，引起了人們的關(guān)注，“信訪聽證”就是其中重要的一條。那么，在信訪過(guò)程中引入“聽證”環(huán)節(jié)，究竟有什么作用？

近年來(lái)，隨著基層矛盾的增多，越級(jí)上訪和重復(fù)上訪給政府帶來(lái)壓力。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和減輕上級(jí)政府壓力，一些地方政府不斷給下級(jí)下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，甚至在政績(jī)考核時(shí)實(shí)施上訪“一票否決制”。在這種“剛性維穩(wěn)”的迫力下，基層政府被迫采取“盯死看牢”的“截訪”手段，而“信訪聽證”的引入，無(wú)疑是正視現(xiàn)實(shí)，從被動(dòng)“截訪”走向主動(dòng)“接訪”的一個(gè)體現(xiàn)。

盡管人們對(duì)信訪現(xiàn)象有所耳聞，但是由于基層政府對(duì)上訪戶“以堵為主”的處理方式，使得大多數(shù)公眾被隔絕于信訪過(guò)程之外。信訪的個(gè)中滋味和遭遇只有當(dāng)事人才能真正體味。針對(duì)信訪工作的疑難重癥開展“信訪聽證”，實(shí)則是將信訪工作從“后臺(tái)的冷處理”搬到前臺(tái)，借由公眾的關(guān)注形成一個(gè)較為開放的“處理平臺(tái)”。在情、理、法交融的開放平臺(tái)中，信訪人有權(quán)陳述事實(shí)和理由，提出自我訴求，受理部門公開處理意見和依據(jù)，雙方互相質(zhì)詢、辯論、協(xié)商，公眾、第三方進(jìn)行公開監(jiān)督評(píng)議。涉事當(dāng)事人、媒體和公眾從質(zhì)疑中回歸理性，從“信息屏蔽”走向“平等參與”。從這個(gè)意義上而言，信訪聽證和公開辯論的引入，推動(dòng)了信訪工作的處理方式由“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變。

實(shí)際上，通過(guò)信訪向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門反映問(wèn)題，是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利。信訪聽證的引入，一方面發(fā)揮了聽證的優(yōu)勢(shì)，促使原來(lái)單向的、強(qiáng)勢(shì)的“紙面判定”，走向一種“雙向交流”的過(guò)程，政府從“防御狀態(tài)”、信訪人從“戒備狀態(tài)”走向“開放狀態(tài)”，二者轉(zhuǎn)化“強(qiáng)弱關(guān)系”，在一種相對(duì)開放的平臺(tái)上平等交流，有利于縮小權(quán)力機(jī)關(guān)同信訪人之間的“勢(shì)能反差”；另一方面，信訪聽證打破了原來(lái)權(quán)力機(jī)關(guān)的“話語(yǔ)壟斷”，將涉事雙方聚攏到一個(gè)對(duì)話平臺(tái)，互相擺事實(shí)、講道理、找依據(jù)，可以讓參加聽證會(huì)和關(guān)注聽證會(huì)的人們熟知相關(guān)政策、法規(guī)，了解政府部門工作作風(fēng)，引導(dǎo)而非強(qiáng)制信訪人接受處理意見，換得公眾支持。這也是信訪工作在處理立場(chǎng)上從“對(duì)立”向“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變。

標(biāo)本可否兼治

從信訪工作方式的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，“信訪聽證”本身是社會(huì)管理創(chuàng)新的一種探索，它有利于將信訪的疑難重癥解決于基層，也有利于緩解信訪人與政府之間的緊張關(guān)系。但是，信訪聽證制度是否能夠“包治百病”，解決信訪難題？

就“信訪聽證”的適用范圍來(lái)講，它并不適用于所有信訪問(wèn)題，而是僅僅針對(duì)“重大、復(fù)雜、疑難信訪問(wèn)題”，這就決定了信訪聽證的有限性；從信訪聽證的啟動(dòng)來(lái)看，決定是否能進(jìn)行“信訪聽證”的不在于公民個(gè)人，而在于“有權(quán)機(jī)關(guān)”。聽證辦法中規(guī)定的“重大、復(fù)雜、疑難信訪問(wèn)題”等尚缺乏實(shí)施細(xì)則，自由裁量權(quán)較大，因而信訪聽證的決斷仍然在于行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)有的“信訪聽證”僅僅是針對(duì)部分信訪問(wèn)題，而非全部。

應(yīng)該承認(rèn)，除了在是否要進(jìn)入“信訪聽證”環(huán)節(jié)具有決定權(quán)以外，有關(guān)機(jī)關(guān)和涉事部門在信息和資源方面比單個(gè)的信訪人具有優(yōu)勢(shì)，這些部門除了具有權(quán)力之外，還具備專業(yè)知識(shí)、處理相關(guān)事務(wù)的技術(shù)工具、完善的信息渠道。由于教育水平、利用信息技術(shù)、收集資料和信息能力的差異，信訪個(gè)體在認(rèn)識(shí)方面具有天然的“弱勢(shì)地位”。在“信息不對(duì)稱”加劇的情況下，信訪人的權(quán)利訴求會(huì)因此受到弱化。

據(jù)了解，在我國(guó)，聽證會(huì)主持人的產(chǎn)生一般分為三種形式：一是由受理信訪工作的行政機(jī)關(guān)直接指定，二是由受理信訪工作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接擔(dān)任，三是由非本案調(diào)查人員來(lái)?yè)?dān)任。主持人如何產(chǎn)生、如何發(fā)揮作用，這是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，但目前并未有相關(guān)規(guī)定。而實(shí)際上主持人在信訪聽證過(guò)程中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，其是否公正、偏向于誰(shuí)，能夠左右聽證會(huì)的走向。因此，主持人中立地位的保證至關(guān)重要。

與其他信訪聽證制度相比，湘潭此次聽證的特點(diǎn)在于公開辯論，其當(dāng)場(chǎng)形成聽證結(jié)論的思想得到強(qiáng)化。

信訪聽證是直接面對(duì)群眾利益關(guān)系處理的過(guò)程，而問(wèn)題的解決卻在于聽證之后的結(jié)論是否具有法律效力，是否能得到有效執(zhí)行，是能否成功解決信訪問(wèn)題的關(guān)鍵?！断嫣妒屑o(jì)檢監(jiān)察信訪聽證暫行辦法》中規(guī)定，“根據(jù)有關(guān)政策和黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定，形成合議結(jié)論，結(jié)論由聽證承辦單位在15日內(nèi)書面送達(dá)信訪人，信訪雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服從?！钡墙Y(jié)論是否能得到執(zhí)行，還要看它是否合法、是否侵犯他人合法利益。

湘潭實(shí)行信訪聽證在全國(guó)并非首例，然而可公開辯論的信訪聽證在湖南為首次。不可否認(rèn)信訪聽證從程序上規(guī)范了群眾利益訴求得到解決的過(guò)程，然而其實(shí)質(zhì)結(jié)果能否根治信訪中的“疑難雜癥”，這將是信訪雙方長(zhǎng)期的利益博弈。

那么，要如何破解上述難題呢？依據(jù)信訪聽證的治理邏輯，一是要?jiǎng)討B(tài)擴(kuò)大“信訪聽證”的適用范圍，適時(shí)解釋“信訪聽證”中關(guān)于“重大、復(fù)雜、疑難信訪問(wèn)題”的細(xì)則，對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈、涉事部門較多、屢次上訪無(wú)果的信訪事件要積極納入聽證環(huán)節(jié)；二是要強(qiáng)化對(duì)信訪人的法律援助和支持，一般而言，在有權(quán)機(jī)關(guān)面前信訪人是相對(duì)弱勢(shì)的，要允許信訪人聘請(qǐng)律師或委托代理人參與聽證，必要時(shí)為信訪人提供法律援助，以彌補(bǔ)信訪人的信息落差；三是要公正公開地選拔聽證主持人，避免涉事機(jī)關(guān)直接充當(dāng)或安排聽證主持人，引入“外行公民”、“專家學(xué)者”等中立的社會(huì)力量作為主持人，并全程開放聽證會(huì)過(guò)程，接受媒體和公眾監(jiān)督與評(píng)議；四是提升“聽證結(jié)論”的法律效力，在聽證會(huì)達(dá)成一致的協(xié)議，要督促各有關(guān)主體抓緊落實(shí)，對(duì)聽證會(huì)上難以形成一致的問(wèn)題，可以按照《信訪條例》的規(guī)定進(jìn)入復(fù)查、復(fù)核程序。