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    湛江鋼鐵項(xiàng)目背后兩種淚

    2012-08-20 07:44:52本刊編輯部
    決策 2012年7期
    關(guān)鍵詞:海洋資源湛江鋼鐵

    這一項(xiàng)目所折射出來的問題很多,譬如多方的利益博弈,政府與公民的關(guān)系問題,以及社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長與公民利益之間的關(guān)系等,但我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是,由該項(xiàng)目所引發(fā)的決策機(jī)制科學(xué)化的問題。

    [案例]

    最近,廣東湛江一個投資近700億元的鋼鐵項(xiàng)目獲得國家發(fā)改委的批準(zhǔn),就這樣一個批文不僅在湛江當(dāng)?shù)亍耙皇て鹎永恕?,引起不同群體的不同反應(yīng),就是網(wǎng)民們也吵吵嚷嚷、見仁見智,不同評價(jià)不絕于耳。

    湛江鋼鐵項(xiàng)目何以引起網(wǎng)民圍觀,不同聲音沸沸揚(yáng)揚(yáng)?何以引發(fā)不同觀點(diǎn)的激烈碰撞?

    [分析]

    三只眼看“湛江鋼鐵項(xiàng)目”

    王玉珍(中共南京市委黨校副校長)

    第一只眼:政府官員為何“喜極而泣”?

    5月24日,歷時(shí)八年備受外界關(guān)注的湛江鋼鐵項(xiàng)目正式獲批,項(xiàng)目規(guī)劃產(chǎn)能為1000萬噸。當(dāng)湛江市市長王中丙低頭親吻這份核準(zhǔn)批文時(shí),這“激動一吻”被媒體拍下,照片在網(wǎng)上十分火爆,被網(wǎng)民們爭相轉(zhuǎn)載。一張“批文”何以讓湛江市市長“喜極而吻”、“喜極而泣”呢?

    用王中丙的話說“鋼鐵項(xiàng)目是期盼已久的重大項(xiàng)目,我們湛江人做這個夢做了30年,國家終于最后批準(zhǔn)了這個項(xiàng)目。這標(biāo)志著我們湛江鋼鐵項(xiàng)目從前期的準(zhǔn)備,已經(jīng)轉(zhuǎn)入到項(xiàng)目的大規(guī)模、規(guī)?;同F(xiàn)代化的工業(yè)進(jìn)程里面?!?/p>

    湛江從1978年要建立大型鋼鐵廠,到2008年國家發(fā)改委批準(zhǔn)鋼鐵基地可以開展前期工作,直到今年5月份的正式批復(fù),其實(shí)也是相當(dāng)不容易和謹(jǐn)慎的。

    而且,項(xiàng)目帶來的發(fā)展政績是巨大的。據(jù)測算,僅僅一個湛江鋼鐵總投資就接近700億,年產(chǎn)量是千萬噸以上,帶動就業(yè)近7萬人。另外,發(fā)改委給的另外一個項(xiàng)目就是化工項(xiàng)目,這兩個項(xiàng)目一加起來讓湛江經(jīng)濟(jì)總量幾乎要翻一倍。湛江的崛起在望,怎不讓人喜極而泣?

    第二只眼:拆遷村民憂傷落淚

    與政府官員欣喜若狂形成鮮明對比的,是東海島上上萬搬遷村民顯現(xiàn)的無奈、迷茫和憂傷。

    網(wǎng)民將市長激動落淚的照片和當(dāng)?shù)乇徊疬w民眾落淚的照片掛在一起,形成鮮明的反差。為了這個鋼鐵基地,涉及搬遷的有10個自然村落,1萬多村民。這是湛江有史以來人數(shù)最多、規(guī)模最大的一次拆遷安置。雖然湛江市對此前后投入超過100億元人民幣。但是3年了,拆遷戶仍然住在簡陋的臨時(shí)安置房內(nèi)。

    現(xiàn)在拆遷村民既沒地種也進(jìn)不了工廠,只能靠每月領(lǐng)取的生活費(fèi)度日。按拆遷政策不住在臨時(shí)安置房的拆遷村民,每個月可以領(lǐng)300元生活費(fèi)和400元租房補(bǔ)貼。而住在臨時(shí)安置房里的人則沒有了租房補(bǔ)貼,每個月只能領(lǐng)300元生活費(fèi)。失去了土地的村民,沒有任何收入來源,只能靠這每月300元的生活費(fèi)。

    那些為大項(xiàng)目犧牲的村民正在為自己以后的生計(jì)擔(dān)憂,那些熱愛這片土地的人們也在擔(dān)心未來的環(huán)境問題。以前湛江最美的地方,就是東海島。可是,現(xiàn)在東海島上要建這么大的重工業(yè)項(xiàng)目,它的未來是否依然美麗誰都不好說。

    第三只眼:喜憂反差與糾結(jié)

    湛江鋼鐵項(xiàng)目有人歡喜有人憂,有人既無奈又擔(dān)憂。這種喜憂狀態(tài)在不同群體之間的巨大反差,在相當(dāng)大人群中形成的“喜憂糾結(jié)”,反映了什么?說明了什么?我們以旁觀者的視角,以第三只眼去審視與評價(jià)。

    “喜憂反差”突出表現(xiàn)在主政者與平民間。一邊是市委書記、市長和發(fā)改委的工作人員面對批文激動萬分欣喜若狂,一邊是普通市民表現(xiàn)的平淡與無奈,特別是直接為該項(xiàng)目搬離故土的村民,正艱難生活在當(dāng)下并為自己以后的生計(jì)擔(dān)憂。這種落差是因思考問題的價(jià)值取向不同造成的。

    主政者喜的是發(fā)展契機(jī),大項(xiàng)目落地可能帶來的工業(yè)產(chǎn)值、就業(yè)人數(shù)、經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)而城市化進(jìn)程的快速發(fā)展,這成為下一輪城市發(fā)展競爭中取勝的籌碼,是一屆政府政績的彰顯。普通市民憂的是祖祖輩輩養(yǎng)育他們的家園說沒就沒了,他們已然熟練的謀生手段因家園的散失而失去了用武之地。他們現(xiàn)在被統(tǒng)一安排在臨時(shí)安置房內(nèi),未來的生計(jì)如何難以預(yù)料。

    一邊是地方政府的政績,一邊是普通百姓安居樂業(yè)的生活,決策的天平已經(jīng)決絕的倒向了政府政績的一邊??梢钥隙ǖ氖?,政府的價(jià)值取向只有將百姓的要求包容其中,將人們擔(dān)憂的問題一一解決,分享湛江鋼鐵夢喜悅的才不僅僅是當(dāng)政者。

    “喜憂糾結(jié)”更多的反映在無直接利益相關(guān)的普通群眾中,他們一方面希望通過大項(xiàng)目的帶動,促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展,使老百姓的生活質(zhì)量有明顯的提升;一方面又極度擔(dān)心由于大型重化項(xiàng)目的引進(jìn)會影響當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境,破壞當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源,給當(dāng)?shù)氐拈L遠(yuǎn)發(fā)展帶來隱憂。而且這種擔(dān)心正一步步變成實(shí)際。

    從理性角度評價(jià)“喜憂糾結(jié)”,我認(rèn)為是憂大于喜。鋼鐵行業(yè)是我國產(chǎn)能過剩的行業(yè),2011年中國粗鋼產(chǎn)量7.3億噸,鋼鐵產(chǎn)量已分別是美國和日本的6倍多,是世界前10大產(chǎn)鋼國的總和。雖說湛江鋼鐵項(xiàng)目之所以能獲批,是通過產(chǎn)能置換的方式,也就是說新建了項(xiàng)目,但同時(shí)會淘汰廢舊的產(chǎn)能,以維持總量上的平衡,同時(shí)還可以一定程度上緩解高端市場八成靠進(jìn)口的壓力。

    作為宏觀調(diào)控部門的國家發(fā)改委比誰都清楚我國正處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期,對產(chǎn)能過剩的行業(yè)應(yīng)逐步淘汰其落后的部分,甚至可以通過關(guān)閉相應(yīng)企業(yè)縮減產(chǎn)能。在這個當(dāng)口,不宜新批產(chǎn)能已經(jīng)過剩的大型項(xiàng)目,確為該行業(yè)的升級也應(yīng)走技術(shù)改革的道路。

    作為職能部門的國家發(fā)改委對這個問題思慮過、堅(jiān)持過、掙扎過,但最終還是發(fā)了“準(zhǔn)生證”。正如網(wǎng)民所說“如果這個項(xiàng)目很合理,為什么審批這么難,時(shí)間這么長?如果這個項(xiàng)目不合理,為什么還是在地方官員不懈努力之下,終于審批成功?”誰能回答?地方政府與國家主管部門的博弈最終是地方政府勝出,背后究竟是怎樣的力量較量、怎樣的利益糾葛促成現(xiàn)狀,誰能說清?

    對于東海島上的這個鋼鐵項(xiàng)目,學(xué)術(shù)界內(nèi)也有一定爭議。現(xiàn)在最不缺的就是這種重工業(yè)項(xiàng)目,而最缺乏的,卻是像湛江一樣美麗的環(huán)境。但現(xiàn)在,我們卻要拿最珍貴的東西來換別的城市最普遍的東西。在發(fā)展上我們太過重視物質(zhì)利益,太過急功近利,太重視在不同的城市間進(jìn)行攀比。這樣的發(fā)展心態(tài)勢必造成決策失誤,失誤的代價(jià)是顧眼前棄長遠(yuǎn),重局部輕全局。

    湛江鋼鐵項(xiàng)目在不適當(dāng)?shù)臅r(shí)間、不適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)進(jìn)行批復(fù),留給我們的反思是諸多的。一是重大決策項(xiàng)目的出臺應(yīng)反復(fù)權(quán)衡局部與全局、顧及當(dāng)前與長遠(yuǎn)的利益;二是重大決策項(xiàng)目的出臺應(yīng)充分考慮項(xiàng)目所涉及人員最眾者的利益訴求;三是國家宏觀調(diào)控部門切不可作出與調(diào)控目標(biāo)相悖的決策,這不僅會使國家宏觀調(diào)控喪失權(quán)威,而且會給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)出錯誤的信號。

    [深度]

    爭議背后的決策機(jī)制科學(xué)化

    顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授)

    在當(dāng)前鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩,鋼鐵企業(yè)普遍虧損的情況下,上馬這樣的鋼鐵項(xiàng)目是否合理,決策機(jī)制是否科學(xué),首先成為國人所關(guān)心的問題。其次,在擁有稀缺海洋資源的湛江經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑中,究竟是發(fā)展鋼鐵還是發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì),應(yīng)當(dāng)何去何從,也為眾人矚目。如何取舍似乎成為湛江發(fā)展過程中所面臨的主要挑戰(zhàn),未來也似乎充滿了變數(shù)。

    這一項(xiàng)目所折射出的問題很多,譬如多方的利益博弈關(guān)系尤其是央地關(guān)系問題,政府與公民關(guān)系問題、以及社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長與公民利益之間的關(guān)系等,但我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是,由該項(xiàng)目所引發(fā)的決策機(jī)制科學(xué)化的問題。

    首先,湛江的鋼鐵項(xiàng)目獲批之后,引發(fā)了各方爭議,其中就決策本身而言,我們不能不思考的是決策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化。30多年前所執(zhí)著追求的項(xiàng)目,今天還能發(fā)揮曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)引擎作用嗎?

    決策所基于的環(huán)境基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本的變化,中國宏觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)面臨著轉(zhuǎn)型,已經(jīng)由粗放型經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)約型經(jīng)濟(jì),由曾經(jīng)的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)日益凸顯的重要性。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè),在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重不斷增加,海洋經(jīng)濟(jì)與海洋發(fā)展戰(zhàn)略成為新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)亮點(diǎn)。時(shí)過境遷,30多年前申請的湛江鋼鐵項(xiàng)目是否依然符合今天社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?

    其次,從公共政策制定的角度而言,有政策制定的時(shí)效性和科學(xué)性。我們不妨剖析湛江鋼鐵項(xiàng)目所依存的環(huán)境基礎(chǔ)。一方面,作為海濱旅游城市的湛江市資源豐富,是中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市、中國十大休閑城市。湛江熱帶亞熱帶作物資源極其豐富,是我國重要的糖蔗、桉樹、劍麻等熱帶作物生產(chǎn)基地。海洋資源也十分豐富,是全國最大的對蝦交易中心和加工出口基地,全國最大的海水養(yǎng)殖珍珠基地。簡言之,湛江具有豐富的海洋資源、獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢和堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

    另一方面,在全球經(jīng)濟(jì)疲軟的形勢下,全國乃至全球鋼鐵產(chǎn)能過剩也是不爭的事實(shí),鋼鐵工業(yè)再次面臨激烈的競爭與產(chǎn)業(yè)調(diào)整的挑戰(zhàn),甚至出現(xiàn)了新世紀(jì)以來第一次全行業(yè)的虧損。

    對于經(jīng)歷過高速發(fā)展之后的中國,目前最稀缺的,卻是像湛江這樣得天獨(dú)厚的自然環(huán)境,和濱海城市本身所具有的魅力,是無法復(fù)制的。而今,湛江卻要用犧牲城市特色和稀缺的環(huán)境資源來換取高能耗、高污染、低附加值的夕陽產(chǎn)業(yè)——鋼鐵工業(yè)的發(fā)展,頗令人深思。

    海洋發(fā)展戰(zhàn)略是“十二五”時(shí)期的重要發(fā)展戰(zhàn)略。三十多年前鋼鐵是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一,當(dāng)時(shí)的海洋資源與海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要性被漠視。但是近些年來,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,世界各國越來越意識到海洋資源的極端重要性和其發(fā)展趨勢,所以各國在海洋資源的爭奪中頻頻過招。

    如果湛江發(fā)展鋼鐵,而忽略它本身所具有的得天獨(dú)厚的海洋資源優(yōu)勢,其實(shí)質(zhì)是決策與戰(zhàn)略選擇的失誤,是對海洋資源的一種浪費(fèi)和舍本求末,不符合當(dāng)前國際與國內(nèi)發(fā)展的主要趨勢,也不符合科學(xué)決策的原則。

    第三,公共政策的制定中強(qiáng)調(diào)帕累托最優(yōu)效應(yīng),決策需要利益相關(guān)人的參與并代表公共利益。帕累托最優(yōu)指的是資源分配的一種理想狀態(tài),假定固有的一群人和可分配的資源,如果從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,使得至少一個人變得更好,這就是帕累托最優(yōu)效應(yīng)或者帕累托改善。

    為了發(fā)展產(chǎn)能過剩、耗資700億的鋼鐵項(xiàng)目,搬遷涉及當(dāng)?shù)?0多個自然村落的村民的生計(jì)與環(huán)境,導(dǎo)致了官民關(guān)系的緊張,公民沒有從這美好的藍(lán)圖中提升生活的品質(zhì),這顯然不符合帕累托最優(yōu)效應(yīng)。這一項(xiàng)目僅僅是為政府的GDP還是為民生所想,頗令人質(zhì)疑。

    或許,湛江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問題的解決,應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源的發(fā)展與利用基礎(chǔ)之上。此外,湛江的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)事,尊重科學(xué)發(fā)展的原則,尤其要尊重當(dāng)?shù)毓竦倪x擇,他們是主要的利益相關(guān)人,也應(yīng)當(dāng)成為決策的主要參與者,這是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民心所在與堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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