中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策評(píng)估與建議

呂 煒

(江蘇省南通職業(yè)大學(xué)藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院，江蘇 南通 226006)

0 引言

我國(guó)在20世紀(jì)70年代擁有比較好的環(huán)境質(zhì)量，藍(lán)天碧水，空氣清新。隨著三十多年的經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的加快，伴隨而來(lái)的是環(huán)境的惡化。給人類(lèi)生存與發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻的潛在威脅，并成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。環(huán)境治理已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

目前我國(guó)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)主要是靠行政命令，并帶有濃厚的宣傳色彩，在一定程度上說(shuō)，不具科學(xué)性和操作性，環(huán)境防控政策和其他領(lǐng)域的政策不相包容，尤其是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不相兼顧，造成了政策的執(zhí)行對(duì)象對(duì)待政策的實(shí)用主義態(tài)度。表現(xiàn)最為明顯的是經(jīng)濟(jì)政策所起的作用是主動(dòng)、開(kāi)放的，環(huán)境防控政策所起的作用是被動(dòng)的、收斂的，這就要求我們反思政策不相融合的節(jié)點(diǎn)在哪里，造成問(wèn)題的歸因在何處。這是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，剖開(kāi)表象，政策制定者認(rèn)識(shí)上存在偏差是根本問(wèn)題。具體反映在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是相互矛盾的，對(duì)立的和互斥的”。認(rèn)為“隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，環(huán)境污染的進(jìn)一步惡化是不可避免的”。因此造成了在考核制度上片面的把“引資”和“出口”數(shù)額作為考核官員“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)。GDP的增長(zhǎng)指標(biāo)作為地方政府向上匯報(bào)的成績(jī)報(bào)告單，這些極其錯(cuò)誤的發(fā)展觀，嚴(yán)重阻礙了環(huán)境的治理。所以要制造良好的環(huán)境防控局勢(shì)，必須催生好的管理制度，好的管理制度的產(chǎn)生又構(gòu)建在對(duì)政策實(shí)踐過(guò)程的反思和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，因此對(duì)中國(guó)環(huán)境防控政策的評(píng)價(jià)勢(shì)在必行?！笆濉币?guī)劃中，國(guó)家對(duì)環(huán)境污染控制提出了新的要求。要在投放資金有限，環(huán)境欠賬太多的情況下達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。因此，本文的研究希望能在環(huán)境污染控制中抓住主要矛盾，不斷完善政策體系，創(chuàng)新機(jī)制和制度，能對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)良性循環(huán);能有效控制環(huán)境惡化態(tài)勢(shì)，造福大眾后代。

1 中國(guó)環(huán)境政策的起步與發(fā)展

1972年，中國(guó)派出代表團(tuán)參加在瑞典斯德哥爾摩舉行的人類(lèi)環(huán)境會(huì)議。會(huì)后，中國(guó)代表團(tuán)提出，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，指出中國(guó)城市和江河污染程度不比西方國(guó)家輕，而在自然生態(tài)某些方面破壞程度甚至比西方國(guó)家重，周總理明確表示:對(duì)環(huán)境問(wèn)題再也不能放任不管了，應(yīng)當(dāng)把它提到國(guó)家的議事日程上來(lái)。1973年在第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議中出臺(tái)了“全面布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”32字方針，出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)法規(guī)以及《工業(yè)“三度”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，并且審議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》。在1974年這一重要年份，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)由此起步。

1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)一致下的環(huán)境保護(hù)政策。1982年我們國(guó)家認(rèn)識(shí)到1973年出臺(tái)的32字方針的不足之處和局限性，這項(xiàng)方針忽略了對(duì)分配流通和消費(fèi)領(lǐng)域的關(guān)注，使得環(huán)境利益分配不合理，1982年成為我們國(guó)家環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，確定了環(huán)境保護(hù)在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要地位，確定了符合我國(guó)基本國(guó)情的環(huán)境政策。并提出同步發(fā)展方針(經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃，同步實(shí)施，同步發(fā)展。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一的方針)。同步發(fā)展方針體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展相統(tǒng)一的理念，摒棄了“先污染后治理”的方略，指明了正確處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的方向，符合建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)和要求。

隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的高速發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、生產(chǎn)力水平的提高，伴隨著工業(yè)污染和其他公害問(wèn)題的加劇，環(huán)境惡化的狀況日益嚴(yán)重，保護(hù)環(huán)境必須依靠法律制定的完善和規(guī)范，因此環(huán)境保護(hù)成為我國(guó)進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。這一時(shí)期制定了大量的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，并對(duì)以前頒布的一些環(huán)境法律和行政法規(guī)進(jìn)行了修改。目前，我國(guó)已制定了包括《環(huán)境污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《放射性污染防治法》等9部環(huán)境保護(hù)法律，15部自然資源保護(hù)法律，以及清潔生產(chǎn)，可再生資源等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律。國(guó)務(wù)院制定了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等50余項(xiàng)行政法規(guī)。出臺(tái)了《法治生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等五部新法律，制定和修改環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)200多項(xiàng)，修改了《環(huán)境污染防治法》等三部法律。

環(huán)境保護(hù)在戰(zhàn)略上逐步轉(zhuǎn)變。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)后，我國(guó)在世界上率先制定了《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》，第一次明確指出轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式走可持續(xù)發(fā)展的道路。1996年〈國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題〉首次把實(shí)行主要污染物排放總量控制作為改善環(huán)境的重要措施，并提出了三個(gè)轉(zhuǎn)變，即由末端治理向生產(chǎn)全過(guò)程控制轉(zhuǎn)變，由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，由分散治理向分散與集中控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著工業(yè)污染防治工作的指導(dǎo)方針發(fā)生變化。進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)更為重視，黨的十六大把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口，資源，環(huán)境相協(xié)調(diào)，改善生態(tài)環(huán)境作為全面建設(shè)小康社會(huì)的四項(xiàng)重要目標(biāo)之一，提出“要加快建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會(huì)”，首次把建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會(huì)確定為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。1994年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)出臺(tái)《21世紀(jì)議程》提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的行動(dòng)計(jì)劃和措施，將環(huán)境納入發(fā)展統(tǒng)籌考慮。2004年6月，國(guó)家環(huán)保局與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)綠色GDP》，并在全國(guó)十個(gè)試點(diǎn)省市進(jìn)行了綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算與環(huán)境污染損失調(diào)查，對(duì)地方干部的政績(jī)考核增加了環(huán)保內(nèi)容。

2)在全新理念下環(huán)境保護(hù)政策的深化發(fā)展。2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，這是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，描繪了5年～15年環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

2006年第六次環(huán)保會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了三個(gè)轉(zhuǎn)變:a.從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重;b.環(huán)境保護(hù)滯后與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步推進(jìn);c.從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律，遵循經(jīng)濟(jì)，技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題，自覺(jué)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護(hù)水平，三個(gè)轉(zhuǎn)變是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是環(huán)境保護(hù)工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的戰(zhàn)略性，方向性轉(zhuǎn)變，實(shí)行這一歷史性轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)工作的戰(zhàn)略思想發(fā)生了深刻變化:首先轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為環(huán)境保護(hù)工作戰(zhàn)略的核心，其次全面推進(jìn)，重點(diǎn)突破成為貫徹這一戰(zhàn)略思想的重要原則。

2 我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行中的問(wèn)題和原因分析

為了協(xié)調(diào)環(huán)境資源與發(fā)展的矛盾，中國(guó)政府建立了比較完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策體系，現(xiàn)行的環(huán)境政策體系對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)起了重大的作用，但也存在效率流失和政策失靈現(xiàn)象，很大原因是在政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)上出了問(wèn)題，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，分析環(huán)境政策執(zhí)行，找到影響政策執(zhí)行的因素并做出相應(yīng)改進(jìn)，是提高環(huán)境政策的效率和有效性的關(guān)鍵。

1)環(huán)境政策執(zhí)行情況。

隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，給環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力，環(huán)境退化進(jìn)一步加速。根據(jù)環(huán)境法的要求:各地區(qū)，各部門(mén)執(zhí)行了環(huán)境污染控制的八項(xiàng)制度。例如，據(jù)中國(guó)政府公布的數(shù)據(jù)，“三同時(shí)”制度和“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”的執(zhí)行率和執(zhí)行合格率得到了改善，但是有報(bào)告指出污染處理設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)率較低，2000年污染處理設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)率只有61%，不能算運(yùn)轉(zhuǎn)率很高。

2)環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行問(wèn)題的利益相關(guān)者分析。

a.環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行中的政府。環(huán)境政策執(zhí)行手段缺乏靈活性;畸形發(fā)展觀和政績(jī)觀;地方政府對(duì)企業(yè)的縱容。b.環(huán)境政策執(zhí)行中的企業(yè)。企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的有害氣體會(huì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，因此企業(yè)在環(huán)境政策執(zhí)行中的作用十分關(guān)鍵。他們的態(tài)度和作為關(guān)系到環(huán)境政策執(zhí)行的力度和效果，但就目前來(lái)看，依然存在很多因素，制約了企業(yè)作用的發(fā)揮，影響了環(huán)境政策的有效執(zhí)行。如企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益至上觀念，認(rèn)為對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少利益和利潤(rùn)，因此對(duì)政策的執(zhí)行大打折扣，再則企業(yè)的尋租行為使得政府和企業(yè)之間“配合”和“默契”以至環(huán)境政策的執(zhí)行只是形式主義，嚴(yán)重走形。c.環(huán)境政策執(zhí)行中的公眾。在環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境政策執(zhí)行中公眾是明顯的利益相關(guān)者，他們的表現(xiàn)也能影響到環(huán)境政策的執(zhí)行，然而我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境政策執(zhí)行的積極性并不高，大多數(shù)人持無(wú)所謂和觀望的態(tài)度，甚至認(rèn)為環(huán)境政策與己無(wú)關(guān)，這是環(huán)境政策執(zhí)行中的一大阻滯，因?yàn)椤碍h(huán)境保護(hù)管理的根本在于生活方式，從“小我”向“功德”的轉(zhuǎn)變，在于個(gè)人環(huán)境倫理的建立，在于整個(gè)社會(huì)形成愛(ài)護(hù)環(huán)境功德”。只有在人心里形成一種信念，一種習(xí)慣，那么環(huán)境的政策最終才能得到最有效的執(zhí)行。總之，建立政府，企業(yè)和公眾的新型互動(dòng)關(guān)系，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)好各個(gè)利益相關(guān)者的利益很有必要。

3 環(huán)境保護(hù)政策建議

中國(guó)未來(lái)的政策管理體制和政策變革的突破點(diǎn)在于:在承認(rèn)環(huán)境資源是一種重要的資產(chǎn)及資本的基礎(chǔ)上，通過(guò)界定有效的環(huán)境權(quán)益結(jié)構(gòu)，并將其納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作中，借助市場(chǎng)的力量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)不削弱甚至增加自然資本存量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源在各個(gè)利益主體之間的有效率和公平配置。所以中國(guó)如果要建立起支撐環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，必須重點(diǎn)關(guān)注以下五個(gè)方面:

1)建立、完善以及規(guī)劃以環(huán)境評(píng)估為主要渠道的政策體系框架，并以環(huán)保部門(mén)參與綜合決策，在試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面落實(shí)環(huán)境評(píng)估所有規(guī)劃。2)建立、完善和審查機(jī)制，提高執(zhí)行能力，建設(shè)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)和決定，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的來(lái)源，使環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)從微觀轉(zhuǎn)為宏觀層面。3)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的重點(diǎn)行業(yè)。國(guó)家宏觀調(diào)控行業(yè)紡織/汽車(chē)/電源/煤炭/水泥/焦炭/鐵合金、電解鋁/電石等應(yīng)相互合作。4)加強(qiáng)“三同時(shí)”管理，并嚴(yán)格把關(guān)任何項(xiàng)目驗(yàn)收。對(duì)不履行“三同時(shí)”的項(xiàng)目，應(yīng)該立即責(zé)令停止生產(chǎn)，并停止這些設(shè)備的正常運(yùn)行，停止試生產(chǎn)和責(zé)令作出更正。5)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查、實(shí)施國(guó)家環(huán)境影響評(píng)估，并徹底清理和整頓新項(xiàng)目，并加強(qiáng)處罰力度，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得驗(yàn)收生產(chǎn)和非法批準(zhǔn)及繞過(guò)審批。

4 結(jié)語(yǔ)

本文客觀反映了當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)上的不同觀點(diǎn)及在執(zhí)行環(huán)境政策中所產(chǎn)生的問(wèn)題，提出了政策的有效實(shí)施必需要設(shè)計(jì)完善的制度和確立正確的發(fā)展理念。并對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)政策制訂和傳統(tǒng)的觀念進(jìn)行了評(píng)析，提出了相關(guān)的觀點(diǎn)，歸納如下:

1)環(huán)境政策的執(zhí)行要協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。我國(guó)政府在環(huán)境政策執(zhí)行手段上存在的主要問(wèn)題是缺乏靈活性，命令型的執(zhí)行方式影響了環(huán)境政策的有效性，畸型的發(fā)展觀和政績(jī)觀淡化了大氣污染控制的進(jìn)程，企業(yè)的無(wú)序環(huán)境行為反映了市場(chǎng)和制度的失靈。本文認(rèn)為，政府、企業(yè)、公眾都是環(huán)境政策執(zhí)行中的利益相關(guān)者，他們之間有矛盾更有需求，選取恰當(dāng)?shù)睦嫫鹾宵c(diǎn)，就可以實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與合作?，F(xiàn)實(shí)中的地方政府之所以隱瞞環(huán)境污染信息，縱容企業(yè)的污染行為，是由于利益的歪曲和錯(cuò)位，對(duì)此，要加快推進(jìn)與綠色GDP相關(guān)聯(lián)的地方官員政績(jī)考核制度，以規(guī)范地方政府的利益取向，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的共同追求和維護(hù)。構(gòu)建環(huán)境政策執(zhí)行中政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系，多利用市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段，增加企業(yè)環(huán)境政策執(zhí)行的自發(fā)性，引導(dǎo)企業(yè)樹(shù)立良好形象。要想提高我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的有效性，必須在綜合協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者關(guān)系的基礎(chǔ)上最大限度的發(fā)揮每個(gè)相關(guān)者的作用，根據(jù)各自不同的優(yōu)勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)共同致力于環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)利國(guó)利民的工作。

2)制度化的動(dòng)態(tài)調(diào)整政策體系是可持續(xù)發(fā)展的保證。環(huán)境管理和政策的末端治理特色，使得環(huán)境管理不得不以運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行，這種運(yùn)動(dòng)式的管理盡管可能會(huì)取得一時(shí)成效，但卻難以具有持續(xù)性的效果，導(dǎo)致政策手段眾多。而執(zhí)行力度和環(huán)境管理目標(biāo)不匹配，使得政策效應(yīng)下降。

3)政策的力度、結(jié)合度、包容度和有效度是完善政策的基本要素。一體化的環(huán)境政策體系尚沒(méi)有建立，包容性思維剛剛起步，故政策的要素?zé)o法通過(guò)環(huán)境管理過(guò)程發(fā)揮效應(yīng)，環(huán)境管理呈現(xiàn)忽左忽右的情形。長(zhǎng)此以往勢(shì)必不能促進(jìn)企業(yè)的行為改善，不能準(zhǔn)確地鎖定政策對(duì)象，而出現(xiàn)公平性失衡問(wèn)題，這主要是政策的產(chǎn)生過(guò)程很大程度上是根據(jù)決策者的一廂情愿或者學(xué)者的理論推導(dǎo)，很少結(jié)合或者是粗糙的結(jié)合政策對(duì)象的行為影響因素和行為模式，使政策成為“一紙空文”。同時(shí)對(duì)政策的不遵守行為，環(huán)境保護(hù)部門(mén)缺乏行政權(quán)限，對(duì)其進(jìn)行有效處罰，導(dǎo)致政策的作用力度不盡人意。所以，一體化思維的確立至關(guān)重要，這是防止環(huán)境問(wèn)題演變?yōu)榘踩珕?wèn)題所必需強(qiáng)調(diào)的。

[1] 鄭玉歆.環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)分析理論，方法與實(shí)踐[J].環(huán)境與發(fā)展研究叢書(shū)，2001(10):38－39.

[2] 姜安璽.空氣污染控制[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2003:6.

[3] 羌 寧.城市空氣質(zhì)量管理與控制[M].北京:科學(xué)出版社，2003.

[4] 黃渝祥.費(fèi)用效益分析[M].上海:同濟(jì)大學(xué)出版社，1987.

[5] 劉曉偉.我國(guó)能源消費(fèi)中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006(3):8.

[6] 張連輝，趙凌云.1953－2003年間環(huán)境保護(hù)政策的歷史演變[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，2007(8):4.

[7] 周宏春.環(huán)保政策的演變[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2009(7):15－16.