定邊縣水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)探討

牧 東

（定邊縣水土保持工作站 陜西 榆林 718600）

1 概況

地處陜西省西北角的定邊縣，是黃土高原與內(nèi)蒙古鄂爾多斯荒漠草原過渡地帶。自古以來交通便利，商賈云集，經(jīng)濟交往異?；钴S，素有“旱碼頭”之稱?？h境地域遼闊，南北長118 km，東西寬98 km，總面積6920 km2。全縣人均土地42畝，比全省人均9.5畝高出3.4倍。全縣總土地面積中種植業(yè)適宜地占28.03%，林草適宜地占54.39%。中部白于山橫亙東西，輻射南北，將全縣分為兩大地貌類型：南部為白于山區(qū)丘陵溝壑區(qū)，占總面積的52.78%；北部為毛烏素沙漠南緣風沙灘區(qū)，占總面積的47.22%。全縣海拔1303m～1907m。植被類型主要以干旱草原型和干旱草灌型天然植被為主，是全國水土流失和風沙危害重點地區(qū)之一。

定邊屬溫帶半干旱大陸性季風氣候。主要特點是：春多風、夏干旱、秋陰雨、冬嚴寒，日照充足，雨季遲且雨量年際變化大，年平均氣溫7.9℃，年平均降雨量316.9 mm，年平均無霜期141 d左右。境內(nèi)河流有十字河、安川河、石澇河、新安邊河、紅柳河、八里河（內(nèi)流河），均發(fā)源于白于山區(qū)。全縣轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33.1萬人，其中農(nóng)業(yè)人口27.34萬，占總?cè)丝诘?5.5%。

2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)成效

2009年，定邊縣被列入全國首批水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)縣以來，根據(jù)陜西省《關(guān)于開展水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)的通知》文件精神，結(jié)合實際情況，定邊縣嚴格按照配套法規(guī)“五完善”、機構(gòu)履職“五到位”、監(jiān)督檢查“五規(guī)范”、管理制度“五健全”等建設(shè)目標和具體要求，本著一一對應(yīng)、查漏補缺、完善提高、開拓創(chuàng)新的原則，精心組織、全面部署，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，安排部署了具體工作任務(wù)，并印發(fā)上報了《定邊縣水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)實施方案》和《關(guān)于成立定邊縣水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，全面啟動了定邊縣水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作。及時向縣委縣政府做了關(guān)于監(jiān)督管理能力建設(shè)的專題匯報，引起了縣委縣政府的高度重視，政府辦公室專門印發(fā)了《定邊縣人民政府辦公室關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)項目水土保持方案審批工作的通知》，進一步明確了水土保持方案前置審批和水土保持設(shè)施前置驗收的有關(guān)規(guī)定。多次舉辦了有針對性的培訓(xùn)班活動，培訓(xùn)達300多人次，全站共有18名工作人員取得了陜西省行政執(zhí)法證，通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高了執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，達到了文明執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、依法辦案的目的。

通過兩年來的不懈努力，圓滿完成了建設(shè)任務(wù)，收到了預(yù)期成效。截至目前，全縣共有開發(fā)建設(shè)項目24個（其中礦產(chǎn)資源開發(fā)項目9個、風力發(fā)電項目3個、公路及其他項目12個），停產(chǎn)停業(yè)和未開工建設(shè)的項目12個，實際生產(chǎn)運行的項目12個。現(xiàn)已申報水土保持方案22個，審批水土保持方案19個，驗收水土保持設(shè)施12個。水土保持方案申報率為92%，水土保持方案實施率為86%，水土保持設(shè)施驗收率為60%。

3 水保監(jiān)督執(zhí)法存在問題

（1）由于《水土保持法》頒布較早，本身存在一些缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，其操作性不強，對違法案件處理處罰措施過輕、過弱，缺乏強有力的執(zhí)行保障，難以起到法律震懾作用。特別是在水土保持設(shè)施驗收方面沒有明確的法律責任，給水保監(jiān)督執(zhí)法具體執(zhí)行帶來難度。

（2）監(jiān)督任務(wù)繁重，工作經(jīng)費難以保障。定邊縣是石油天然氣資源大縣，礦產(chǎn)資源豐富，所在的陜甘寧氣田是我國最大的陸上一整裝氣田，屬世界級氣田。涉及的開發(fā)地域較廣和開發(fā)企業(yè)眾多，開展正常的監(jiān)督管理每年需要大量經(jīng)費。按照陜西省《關(guān)于煤炭石油天然氣水土流失補償費征收管理辦法》的規(guī)定，定邊縣每年征收的水土流失補償費很多，而此項費用必須以項目上報審批才能支出，使得該縣水土保持站的日常監(jiān)督管理經(jīng)費嚴重不足。

（3）部分行業(yè)的開發(fā)建設(shè)項目管理不到位，人為造成水土流失的行為依然嚴重。監(jiān)督管理能力建設(shè)工作開展以來，雖然定邊縣政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)項目水土保持方案審批工作的通知》，但迫于利益驅(qū)使，仍有部分部門未嚴格執(zhí)行此規(guī)定，使得部分建設(shè)項目管理不到位，大肆開挖建設(shè)造成一定水土流失。

（4）缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的執(zhí)法文書。隨著相關(guān)法律、法規(guī)的重新修訂，舊的執(zhí)法文書已不適應(yīng)新水保法的執(zhí)法要求。同時，在執(zhí)法裝備上仍有待提高。

4 提升水保監(jiān)督執(zhí)法措施

水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)，既是規(guī)范化、監(jiān)督執(zhí)法專項行動的一項重大舉措，也是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建生態(tài)文明，深入貫徹新《水土保持法》，扭轉(zhuǎn)人為水土流失繼續(xù)惡化勢頭的客觀要求。作為水土流失重點縣，定邊縣必須要強化措施，提升能力，為水土保持建設(shè)保駕護航。具體應(yīng)在以下幾個方面采取措施：

（1）加強和完善制度建設(shè)，徹底解決水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理工作中與現(xiàn)實不相適應(yīng)的矛盾。為了確保開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作科學(xué)、有序、優(yōu)質(zhì)、高效開展，為監(jiān)督管理和生產(chǎn)建設(shè)提供有效服務(wù)，在省市出臺有關(guān)水保法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，定邊縣要多方向縣政府、縣人大匯報，積極爭取地方政府出臺一些規(guī)范性的文件，從政策層面上提供水保監(jiān)督執(zhí)法的突破。特別是結(jié)合新修訂的《水土保持法》，爭取縣人大和政府重新修訂《定邊縣實施水土保持法細則》和盡快制定出臺定邊縣水土保持目標責任制和考核獎懲制度，形成水土保持工作各級政府和各個部門齊抓共管的良好局面。

（2）要建立聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法機制，強化開發(fā)項目審查，從源頭減少人為水土流失。定邊縣的豐富資源使得一些開發(fā)商盲目追求利益，通過各種渠道各種手段，進行開挖建設(shè)，加重了人為水土流失。因此，在執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)中，應(yīng)組建由發(fā)改、財政、水保、環(huán)保、工商、公安等多個部門組成的聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法機制，通過互相制約、聯(lián)合審查的執(zhí)法機制，使得開發(fā)建設(shè)項目按照《水保法》的規(guī)定，嚴格按照程序流程進行，從項目建設(shè)源頭堵住人為造成的水土流失。

（3）強化單位自身建設(shè)，提高執(zhí)法裝備水平。定邊縣是陜西省地廣人稀的大縣之一，居全省第3位。水保監(jiān)督執(zhí)法點點多面廣、較分散。而目前，定邊縣水保監(jiān)督站共有工作人員12人，設(shè)備裝備較落后，執(zhí)法起來較困難。因此，必須加強裝備建設(shè)，按照全國水保監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)要求，給予配備照相機、攝像機、車輛等，確保執(zhí)法工作順利進行。大力引進專業(yè)技術(shù)人才，充實執(zhí)法隊伍，落實工作經(jīng)費，確保監(jiān)督工作順利開展。

（4）規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作。作為水保監(jiān)督執(zhí)法單位，定邊縣水保站責任重大，形象重要。因此，必須規(guī)范執(zhí)法證件管理，建立持證人員考核制度，推行行政執(zhí)法責任制，規(guī)范執(zhí)法程序，細化執(zhí)法標準，建立限期辦案和錯案追究制等內(nèi)部制約機制，實行辦事程序、執(zhí)法項目、收費標準三公開，確保公正、公平、廉潔、高效，維護水土保持監(jiān)督管理隊伍整體形象。

（5）加大宣傳培訓(xùn)力度。水保監(jiān)督執(zhí)法工作一方面在于督促、監(jiān)督，另一方面在于社會公眾的參與和自覺遵守。因此，定邊縣要根據(jù)區(qū)域文化較落后的情況，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等各種新聞媒體，通過播放水保公益廣告、組織專題采訪、制作領(lǐng)導(dǎo)電視講話、張掛過街橫幅、發(fā)放宣傳手冊、發(fā)表相關(guān)信息等多種方式，廣泛宣傳水保法律法規(guī)知識和工作成效，通過宣傳增強全民水保法制觀念和意識，營造良好的水保執(zhí)法環(huán)境，創(chuàng)造良好的群眾條件。同時，要采取送出去和請進來相結(jié)合的方式，加強監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，不斷提高其提執(zhí)法水平。

（6）強化監(jiān)督加強巡查。要以開展能力建設(shè)為契機，對全縣已建和在建的開發(fā)建設(shè)項目進行拉網(wǎng)式檢查，檢查重點為水土保持方案編報情況和落實情況。同時，要以監(jiān)督管理能力建設(shè)為契機，將監(jiān)督檢查制度化、常態(tài)化。要建立和完善水保監(jiān)督管理數(shù)據(jù)庫和監(jiān)督網(wǎng)站，利用網(wǎng)絡(luò)平臺的優(yōu)勢推行水保監(jiān)督信息化和自動化。將全縣開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審批、監(jiān)理、監(jiān)測、補償費征收、驗收情況實行動態(tài)管理，加強日常巡查、督促，以減少人為破壞水土流失現(xiàn)象，確保開發(fā)建設(shè)水保項目按照設(shè)計要求，順利完成。

5 結(jié)語

近年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和開發(fā)建設(shè)項目的增多，加之區(qū)內(nèi)能源豐富，定邊縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作任重而道遠。根據(jù)新形勢下社會經(jīng)濟發(fā)展對水保監(jiān)督執(zhí)法工作的需求，應(yīng)強硬件建設(shè)，強化社會宣傳，制定法律政策，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，促使水土保持建設(shè)工作順利進行，為改善區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保駕護航。陜西水利