鎮(zhèn)安縣水土保持與生態(tài)建設(shè)情況調(diào)查與思考

盧勝?gòu)?qiáng)

（鎮(zhèn)安縣水土保持站 陜西 商洛 711500）

圍繞商洛率先實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展的目標(biāo)，鎮(zhèn)安縣縣委、縣政府提出了“生態(tài)立縣、工業(yè)強(qiáng)縣、旅游活縣、產(chǎn)業(yè)富縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，把水土保持與生態(tài)建設(shè)作為全縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的核心予以定位，對(duì)全縣的水土保持與生態(tài)建設(shè)提出了更新、更高的要求。為了適應(yīng)形勢(shì)，在深入調(diào)查、研究的基礎(chǔ)上，本文對(duì)鎮(zhèn)安縣水土保持與生態(tài)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，找出了問(wèn)題所在，并就問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議，為服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供決策依據(jù)。

1 概況

鎮(zhèn)安縣位于商洛市西南部，轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，202個(gè)行政村，4個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?8.36萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口26.09萬(wàn)人。地勢(shì)西北高，東南低，東西長(zhǎng)170km，南北寬75km?？偼恋孛娣e3487 km2，其中耕地面積 28000 hm2、林地 156733 hm2、草地83400hm2、生產(chǎn)建設(shè)用地 13234hm2、巖石裸露水域及難利用地67333 hm2，是一個(gè)“九山半水半分田”的土石山區(qū)縣。

鎮(zhèn)安縣屬?zèng)鰜啛釒駶?rùn)、半濕潤(rùn)氣候區(qū)，降水豐沛，溫和濕潤(rùn)，垂直差異明顯。多年平均氣溫12.2℃，無(wú)霜期217天，降雨量804.4mm，年徑流總量20億m3，地表水多年平均徑流深 331mm，徑流模數(shù) 10.5m3/s·km2，平均侵蝕模數(shù)2200t/km2a，平均含沙量4.51kg/m3，年土壤侵蝕總量為767.1萬(wàn)t。

境內(nèi)山高坡陡、河谷密布，有大小河溝5800余條。旬河、乾佑河兩大流域縱貫全境，縣河、東川河、冷水河等80多條10 km2以上河流盤(pán)迂其間。境內(nèi)主要災(zāi)害為洪澇災(zāi)害，素有“十年九旱，洪澇不斷”之稱，洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率高、強(qiáng)度大、范圍廣，干旱、冰雹、滑坡、泥石流災(zāi)害也交替出現(xiàn)。

土地利用以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，生產(chǎn)力水平和綜合開(kāi)發(fā)利用程度較低，墾殖指數(shù)16%、復(fù)種指數(shù)170%、土地利用率71.1%、水面利用率63%、植被覆蓋率55.2%，農(nóng)、林、牧業(yè)用地比例1∶3.2∶0.29。水土流失比較嚴(yán)重，現(xiàn)有水土流失面積1520km2，占總土地面積的43.6%。

2 水土保持與生態(tài)建設(shè)成效

為了發(fā)展水利事業(yè)、改善生態(tài)環(huán)境、振興山區(qū)經(jīng)濟(jì)，歷屆縣委、政府始終堅(jiān)持生態(tài)立縣戰(zhàn)略，組織帶領(lǐng)全縣人民自力更生治山河，興利除害求發(fā)展，堅(jiān)持不懈地治理“九分山”，開(kāi)發(fā)“水資源”，建設(shè)“半分田”。

（1）早在20世紀(jì)60、70年代，先后建成了錫銅溝、磨石溝、黃龍鋪等一批小流域綜合治理典型，涌現(xiàn)出了鴿子、羅家營(yíng)、西川、梅子、鄉(xiāng)中等一批農(nóng)田基本建設(shè)示范工程，帶動(dòng)了全縣水保治理工作的均衡開(kāi)展。到1994年，率先在全省實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口人均占有1畝基本農(nóng)田目標(biāo)。

（2）搶抓西部大開(kāi)發(fā)機(jī)遇，集中捆綁使用工賑、國(guó)債、甘露、世行貸款等各類資金，全面實(shí)行山、水、林、田、路、堤、渠、井、園、村“十位一體”的綜合治理，掀起以小流域綜合治理、退耕還林、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)的水土保持與生態(tài)建設(shè)熱潮，建成了米家溝、木王河、洞子溝、富家莊等56處重點(diǎn)小流域工程。推進(jìn)“一城五路”7條百里萬(wàn)畝綠色長(zhǎng)廊，28000 hm2板栗、13330hm2核桃、3330hm2中藥材、1330hm2茶葉、2000 hm2牧草等5個(gè)林特產(chǎn)品基地建設(shè)，形成了一批水土保持產(chǎn)業(yè)，壯大了縣域經(jīng)濟(jì)，增加了群眾收入。

（3）實(shí)施以丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程建設(shè)為依托，以小流域?yàn)閱卧云赂厮亮魇е卫?、生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，按照分區(qū)治理、因需施措、溝坡兼治、注重示范、嚴(yán)格質(zhì)量、系統(tǒng)推進(jìn)的思路，新修坡改梯工程80hm2、建設(shè)蓄水池（窖）220口、新建攔沙壩谷坊48座、新修河堤15.8km、田間道路10.2km，營(yíng)造水保林經(jīng)濟(jì)林6867 hm2、實(shí)施生態(tài)修復(fù)22000 hm2，治理水土流失 29993 hm2，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了緩坡耕地梯田化、荒山荒坡植被化、園林建設(shè)規(guī)模化、村莊道路規(guī)范化目標(biāo)，建成了縣河、乾佑河、巖屋河三個(gè)項(xiàng)目區(qū)的木元溝、楊家灣、小河子等11條清潔型、經(jīng)濟(jì)型精品小流域。

經(jīng)過(guò)多年的努力，到2010年底，全縣累計(jì)興修石坎水平梯田12000 hm2、營(yíng)造水保林 97510 hm2、營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林 38030 hm2、種草6450 hm2、實(shí)施封禁治理 44020 hm2，全縣板栗園面積達(dá)到21200 hm2、核桃園面積達(dá)到6580 hm2、桑樹(shù)總株數(shù)達(dá)到2700萬(wàn)株。新修引水渠道349km，完成旱改水面積4333 hm2。新增水產(chǎn)養(yǎng)殖面積25 hm2、年水產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到1100t。新建防洪工程67處，河堤157km。建設(shè)人飲工程459處、水窖1850眼，解決了5.1萬(wàn)人，1.9萬(wàn)頭牲畜飲水困難。全縣水土流失治理面積累計(jì)達(dá)到1980.1 km2，攔截泥沙351.4萬(wàn)t，攔截徑流0.53億m3，土壤侵蝕模數(shù)從治理前的3200t/km2a下降到2200t/km2a。

3 啟示

在長(zhǎng)期的水土保持與生態(tài)工程建設(shè)中，主要有五條成功的經(jīng)驗(yàn)值得在今后的水土保持與生態(tài)建設(shè)中繼續(xù)堅(jiān)持。

（1）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃。按照“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜，突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益“的水土保持方針，水土保持與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃始終堅(jiān)持針對(duì)不同的地域特點(diǎn)分類指導(dǎo)、合理布局，科學(xué)配置各項(xiàng)防治措施的規(guī)劃原則，同時(shí)結(jié)合縣情實(shí)際堅(jiān)持有水興水走水路，有土改土走土路，有山治山走山路的“高山經(jīng)濟(jì)林、淺山坡改梯、川道旱改水”的規(guī)劃思路，組織水利、林業(yè)專業(yè)技術(shù)干部和富有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民技術(shù)員組成強(qiáng)有力的規(guī)劃小組，深入到全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、農(nóng)戶，田間、地頭逐流域進(jìn)行踏勘，編制中、長(zhǎng)期水土保持與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃及實(shí)施方案，逐年分步實(shí)施，達(dá)到以小流域?yàn)閱卧瑢?duì)一座山、一面坡、一條溝進(jìn)行一次性規(guī)劃設(shè)計(jì)，全方位開(kāi)發(fā)治理的效果。

（2）堅(jiān)持質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。始終把質(zhì)量放在第一位，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量。20世紀(jì)70至80年代，全縣的廣大干部群眾在水土保持與生態(tài)建設(shè)實(shí)踐中提煉出了一套簡(jiǎn)明易懂、符合縣情實(shí)際的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。興修石坎梯田做到“石坎堅(jiān)固地面平、二尺厚的活土層，隨彎就彎坎等高，水土林路規(guī)劃好”。在小型水利水保設(shè)施建設(shè)上做到“先上后下，節(jié)節(jié)閘壩，土地平整，渠水暢通”。在整坡造林上實(shí)行坑田、條田結(jié)合，起到“節(jié)節(jié)攔蓄、減災(zāi)增效”的目的。同時(shí)強(qiáng)化工程管理、規(guī)范施工標(biāo)準(zhǔn)，建立任務(wù)、技術(shù)、質(zhì)量負(fù)責(zé)制和質(zhì)量保修制度。施工中采取治理任務(wù)到村組，開(kāi)挖備料到農(nóng)戶和專業(yè)隊(duì)伍施工的辦法，建立質(zhì)量保證體系。在強(qiáng)有力的質(zhì)量管理措施保證下，全縣的水土保持與生態(tài)建設(shè)真正實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量高、效益好。20世紀(jì)90年代末，水保治理進(jìn)一步從單一修地、零敲碎打轉(zhuǎn)變到綜合治理、規(guī)模推進(jìn)上來(lái)，建成了梓橋溝、米家溝、木王河等一批生態(tài)效益型精品流域。2007年丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程項(xiàng)目啟動(dòng)后，在項(xiàng)目管理上堅(jiān)持科學(xué)管理、嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建成了縣河、木元、楊家灣、小河子等一批優(yōu)質(zhì)工程，對(duì)全縣綜合治理的持續(xù)開(kāi)展起到了推動(dòng)作用。

（3）堅(jiān)持示范創(chuàng)新。在水土保持與生態(tài)建設(shè)中，長(zhǎng)期堅(jiān)持治理模式創(chuàng)新，提高治理效益。選擇坡度緩、光照足、土壤條件好、有水源的地方，采取截、滲、引等多種有效形式，大搞旱改水工程，已基本實(shí)現(xiàn)戶均一畝水澆地的奮斗目標(biāo)。重點(diǎn)培育了東川鎮(zhèn)西川村、柴坪鎮(zhèn)長(zhǎng)青村、木王鎮(zhèn)坪勝村等一批工程化稻田養(yǎng)魚(yú)工程，增加群眾經(jīng)濟(jì)收入。大力發(fā)展節(jié)水灌溉工程，建設(shè)高效農(nóng)業(yè)示范園，在云蓋寺鎮(zhèn)花園村，建設(shè)節(jié)灌工程20 hm2發(fā)展大棚菜，使之成為城區(qū)居民商品菜的供應(yīng)基地；在結(jié)子鄉(xiāng)木園村、高峰鎮(zhèn)銀坪村建設(shè)節(jié)水灌溉27 hm2，培育經(jīng)濟(jì)苗木、發(fā)展中藥材，使之成為全縣的苗木和中藥材基地；在回龍鎮(zhèn)水源村通過(guò)發(fā)展節(jié)灌工程，有效解決了60 hm2小雜果的抗旱澆灌難題。有序推進(jìn)坡耕地綜合治理，對(duì)25°以上的陡坡地，實(shí)行退耕發(fā)展板栗、核桃、茶葉產(chǎn)業(yè)；25°以下的緩坡地，實(shí)施坡改梯、栽植田坎桑、發(fā)展田坎經(jīng)濟(jì)，提高土壤蓄水保肥能力。通過(guò)治理模式創(chuàng)新，全縣初步形成了板栗、核桃、茶葉、蠶桑、蔬菜、水產(chǎn)等一批水土保持產(chǎn)業(yè)，廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了“一戶帶多戶、多戶帶多村、多村連基地、基地促產(chǎn)業(yè)”的特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條。

（4）堅(jiān)持典型引路。水土保持與生態(tài)建設(shè)按照“點(diǎn)上出經(jīng)驗(yàn)，面上抓推廣，總體上水平”的要求，突出綜合治理的區(qū)域特色。圍繞板栗、核桃、茶葉、蠶桑等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，集中對(duì)城周、縣河、乾佑河、云東、磨木、商沙、冷老路沿線25°以上直觀坡面實(shí)行綜合治理，培育典型樣板工程，在治理區(qū)不僅形成了“山頂松杉戴帽，半山茶果纏腰，山腳糧田鋪底，沿川糧桑并茂，河灘塘壩鑲鏡”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)格局，而且促進(jìn)了全縣水土保持工作持續(xù)深入開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)了山綠起來(lái)，水清起來(lái)，人富起來(lái)的目標(biāo)。

（5）堅(jiān)持政策激勵(lì)。經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，逐步制定和完善了一系列優(yōu)惠政策，不斷深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確投入主體，完善激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)流域治理步入“以治理促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)促治理”的良性發(fā)展軌道。初步形成了項(xiàng)目依托、資金捆綁、農(nóng)民投勞的投入機(jī)制；任務(wù)到村組、安全到人、質(zhì)量追究的責(zé)任機(jī)制；項(xiàng)目法人責(zé)任制、施工招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制、資金報(bào)賬制的管理機(jī)制，以及全民廣泛參與的治理機(jī)制。

4 問(wèn)題及建議

4.1 問(wèn)題分析

鎮(zhèn)安縣的水土保持與生態(tài)建設(shè)，依托國(guó)家扶持政策，經(jīng)過(guò)全縣廣大干部群眾長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的努力，水土流失現(xiàn)象得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境建設(shè)得到加強(qiáng)，水保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，水保治理工作基本步入了良性發(fā)展軌道。但在取得成績(jī)的同時(shí)，也存在著不少問(wèn)題和差距。

（1）水土保持與生態(tài)建設(shè)任務(wù)依然艱巨。鎮(zhèn)安縣山高坡陡、災(zāi)害頻繁，目前仍有1000km2的水土流失面積需要治理。特別是坡耕地、疏幼林地水土流失遠(yuǎn)未得到有效控制，并且立地條件差、實(shí)施難度大。20世紀(jì)60、70年代興修的河堤、石坎梯田等小型水利水保設(shè)施年久失修、損毀嚴(yán)重，群眾修復(fù)加固愿望迫切，治理建設(shè)任務(wù)繁重而艱巨。

（2）水土保持與生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效投入機(jī)制尚未形成。水土保持生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制不夠靈活、穩(wěn)定，水土流失治理資金短缺，難以適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，嚴(yán)重阻礙了水土保持與生態(tài)建設(shè)工作的發(fā)展步伐。

（3）生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的水土流失預(yù)防監(jiān)督工作有待加強(qiáng)。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生的人為水土流失仍未得到有效遏制，難以適應(yīng)新時(shí)期水土保持與生態(tài)建設(shè)工作要求。

（4）與水土保持有關(guān)的工作部門(mén)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。承擔(dān)水土保持與生態(tài)建設(shè)任務(wù)的國(guó)土、扶貧、林業(yè)等部門(mén)仍未形成統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)模治理的共識(shí)，不能滿足群眾對(duì)水土流失治理的迫切愿望。

（5）水土保持與生態(tài)建設(shè)人才隊(duì)伍構(gòu)建未得到應(yīng)有重視?，F(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員不足、結(jié)構(gòu)失衡，難以支撐全縣水利水保項(xiàng)目建設(shè)管理和繁重的水土流失治理任務(wù)需要。

4.2 幾點(diǎn)建議

（1）順應(yīng)形勢(shì)，在轉(zhuǎn)變思路上求突破。針對(duì)鎮(zhèn)安人多地少，耕地后備資源不足的現(xiàn)狀，水土保持與生態(tài)建設(shè)需以保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力為前提，站在改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧相處的高度，實(shí)現(xiàn)由單一工程治理向預(yù)防保護(hù)并舉的轉(zhuǎn)變；由單純防護(hù)型治理向注重經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益并舉轉(zhuǎn)變；由人工治理向人工干預(yù)和自然修復(fù)結(jié)合轉(zhuǎn)變；由國(guó)家投入治理向國(guó)家、集體、個(gè)人社會(huì)多元化投入轉(zhuǎn)變，形成“政府引導(dǎo)，部門(mén)協(xié)作，社會(huì)參與”的水保治理新格局。在治理重點(diǎn)上要狠抓以坡耕地改造為主導(dǎo)，生態(tài)修復(fù)、疏幼林地水土流失治理協(xié)調(diào)推進(jìn)的流域綜合治理，使水土保持與生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)治理理念和效益的雙重突破。

（2）加強(qiáng)管理，在預(yù)防監(jiān)督上求突破。在項(xiàng)目管理上實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制、工程審計(jì)制和責(zé)任追究制的建設(shè)管理模式。在項(xiàng)目建設(shè)中，嚴(yán)把規(guī)劃、施工、驗(yàn)收、安全等四道“關(guān)口”確保治理質(zhì)量和效益。同時(shí)加強(qiáng)水保執(zhí)法體系建設(shè)，制定和落實(shí)水土保持工程建后管護(hù)責(zé)任，依法查處生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的違法案件，嚴(yán)厲打擊水土保持違法行為，鞏固治理成果，逐步使水土保持工作步入法制化軌道。

（3）培育典型，在抓點(diǎn)示范上求突破。堅(jiān)持環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收的思路，抓典型、促全局、上水平，同時(shí)遵循自然規(guī)律、創(chuàng)新治理方法、增加科技含量，注重工程措施與生物措施相結(jié)合，流域治理與產(chǎn)業(yè)建設(shè)相結(jié)合，流域治理與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，流域治理與農(nóng)民增收相結(jié)合，著力打造一批經(jīng)濟(jì)型、生態(tài)型、旅游型精品工程，引導(dǎo)全縣水土保持與生態(tài)建設(shè)持續(xù)全面開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

（4）探索模式，在機(jī)制創(chuàng)新上求突破。積極探索水土保持與生態(tài)建設(shè)新模式、新機(jī)制。在項(xiàng)目資金管理上實(shí)行“直通車”，建立專賬，?？顚Ｓ?，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到組織施工的責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一。在施工過(guò)程中，實(shí)行靈活機(jī)動(dòng)的施工模式。對(duì)于技術(shù)含量高、技術(shù)難度大的河堤、石坎梯田、攔沙壩等工程采取公開(kāi)招投標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇具有水土保持與生態(tài)建設(shè)施工經(jīng)驗(yàn)和能力的專業(yè)施工企業(yè)進(jìn)行施工；對(duì)于經(jīng)濟(jì)林建園、荒山造林等工程由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組組織施工，增加群眾收入、降低管護(hù)成本。在資金投入上除用好、用活項(xiàng)目資金外，應(yīng)采取資金捆綁的辦法，將相關(guān)涉農(nóng)資金向項(xiàng)目區(qū)傾斜。同時(shí)注重吸納企業(yè)資金融于項(xiàng)目建設(shè)，積極探索和研究新形勢(shì)下水土保持工作投入機(jī)制，以彌補(bǔ)項(xiàng)目資金不足的矛盾。在部門(mén)協(xié)作上形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，使與水土保持有關(guān)的部門(mén)形成合力，共同促進(jìn)水土保持與生態(tài)建設(shè)健康發(fā)展。

（5）注重人才，在隊(duì)伍建設(shè)上求突破。針對(duì)全縣水利技術(shù)力量嚴(yán)重不足和結(jié)構(gòu)性矛盾突出的現(xiàn)狀，建議適當(dāng)增加編制和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，通過(guò)定向培訓(xùn)和人才振興計(jì)劃，逐年增補(bǔ)技術(shù)干部，充實(shí)基層水保站的技術(shù)力量，以解決技術(shù)力量斷檔問(wèn)題。將14所基層水利中心站建設(shè)列入財(cái)政預(yù)算，逐年安排建設(shè)資金，予以建設(shè)，從而在隊(duì)伍陣地建設(shè)上有所作為，為促進(jìn)全縣水土保持及生態(tài)建設(shè)提供保障。同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作能力，更好的發(fā)掘?qū)I(yè)技術(shù)人員的主觀能動(dòng)性、創(chuàng)造性，逐步建設(shè)一支作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、吃苦耐勞、技術(shù)過(guò)硬的水土保持與生態(tài)建設(shè)人才隊(duì)伍。

5 結(jié)語(yǔ)

鎮(zhèn)安縣水土流失嚴(yán)重、災(zāi)害頻繁。當(dāng)前水土保持與生態(tài)建設(shè)面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，要按照規(guī)模與效益協(xié)調(diào)、開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重、建設(shè)與管理結(jié)合的思路，實(shí)現(xiàn)水土保持與生態(tài)建設(shè)突破發(fā)展，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，增強(qiáng)發(fā)展后勁，為全縣人民生活改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧提供有力保障。陜西水利