山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設實踐與思考

王旭東

（山西省人民政府防汛抗旱指揮部辦公室，山西 太原 030002）

1 概況

山西省地處黃土高原，溝壑縱橫、坡陡谷深，全省國土總面積15.6萬km2，其中山丘區(qū)面積占80%，且多由風化嚴重的石灰?guī)r、黃土組成，易沖蝕。山西屬溫帶暖溫帶大陸性氣候，全年降雨主要集中在汛期，且以7—8月份為最多。獨特的地理環(huán)境和氣候條件，決定了我省山洪災害多發(fā)、頻發(fā)，特別在中條山、歷山、黑茶山、石膏山、太行山中南段等地，由地形造成的局地性山洪及由此引發(fā)的滑坡、泥石流十分常見。據(jù)不完全統(tǒng)計，新中國成立以來，全省共發(fā)生山洪災害2243次，因洪災死亡人數(shù)達7000多人，直接經(jīng)濟損失達300億元。從歷次山洪災害事件看，我省山洪災害的特點是覆蓋面廣、發(fā)生頻次高、破壞性強、歷時短、防御難度大，已成為威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全的突出隱患，迫切需要加快防治步伐，加大防御力度。2010年7月，國務院作出了《加快實施山洪災害防治規(guī)劃，提高山洪災害防御能力》的決定，全國山洪災害防治縣級非工程措施項目建設全面啟動。2011年中央一號文件和中央水利工作會議也都強調要加強山洪災害防治工作，山洪災害防治工作迎來了前所未有的歷史機遇。

2 建設成效

根據(jù)山西省山洪災害發(fā)生特點和防御現(xiàn)狀的研究可以看出，單純地通過修建高標準的防御工程不僅投資大，而且實施難度大。只有科學認識山洪特點，把握山洪發(fā)生規(guī)律，在重視工程措施的同時，建立完善的非工程措施體系，充分貫徹“以防為主，以避為上”的方針，才能有效減少山洪災害造成的損失。

山洪災害防治非工程措施建設是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，更是一項費省效宏的民心工程，而縣級非工程措施建設是整個系統(tǒng)的基礎與核心,其建設內容包括運用現(xiàn)代化手段建立的監(jiān)測預警體系和依靠傳統(tǒng)方法建立的群測群防體系。監(jiān)測預警系統(tǒng)是通過覆蓋山洪易發(fā)區(qū)的雨量站和布設在主要行洪溝道的水位站進行實時監(jiān)測，當水雨情信息達到預警條件時，發(fā)出預警信號，通知村民轉移到安全區(qū)。群測群防系統(tǒng)包括建立責任制及組織體系、科學編制預案和組織宣傳、培訓、演練等。兩者相互依托，缺一不可。

近年來，山西省全面完善“防、撤、搶”防洪保安體系，實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)防機制，采取“以群制快、以細制快、以快制快”的方針，充分發(fā)動廣大人民群眾，做到了“防有法、撤有序、搶有力”，山洪災害防御能力有了明顯提高。特別是近兩年來，山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設取得了顯著成效。中央共安排我省105縣的建設，建成后，監(jiān)測預警系統(tǒng)和群測群防系統(tǒng)將覆蓋全省山洪易發(fā)區(qū)。其中，前期安排的71縣中，2010年度8個縣的建設任務已完成，正在組織初步驗收工作；2011年度18個縣的建設任務項目主體已基本完成，正在組織系統(tǒng)的測驗測試工作；2012年度45縣的《實施方案》初稿已編制完成，正在組織初審工作，預計年底前完成；氣象內容建設共完成127個加密氣象觀測系統(tǒng)自動氣象站的任務，其余精細化氣象預報預警系統(tǒng)、氣象信息共享平臺等軟件正在研發(fā)中。截至目前，全省共建設完成自動雨量站538個，自動水位站149個，自動雨量水位站32個，簡易雨量站1676個，簡易水位站154個。已經(jīng)完成的項目將在2012年汛期發(fā)揮效益。

3 主要做法

3.1 高度重視，全力推進項目建設

山洪災害防治縣級非工程措施項目關系到人民群眾的根本利益，山西省委、省政府和各級水利部門高度重視。省政府專門將防治項目列入全省重點建設工程。2011年底，省防指召開項目建設推進會，安排部署全省項目建設工作，并結合山西實際，于2012年初制定下發(fā)了《山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設管理實施細則（試行）》。

為了確保項目建設順利推進，我們主要采取了以下措施：一是省水利廳專門成立工作領導組，對項目建設中招投標、監(jiān)管、驗收、運行等方面的重大問題及時研究解決。二是與省財政廳多次溝通協(xié)商，使省級配套資金全部落實到位。三是同氣象部門及時交流。我省氣象內容投資占總投資的9%，是項目建設的重要組成部分，省防辦定期就建設進展情況、軟件招投標、后期監(jiān)督與管理、項目驗收等事項與氣象部門協(xié)商，同步開展工作。四是市、縣水利部門積極配合。項目實施以來，各市、縣水利局抽調專人負責項目建設與監(jiān)督，各市防辦主任親自帶隊到項目建設現(xiàn)場巡回檢查，及時協(xié)調和處理建設過程中出現(xiàn)的問題。五是加大監(jiān)管和稽查力度。省水利廳稽查處對各縣項目進行稽查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，省防辦定期派工作組到各地檢查，要求各市定期上報項目進度，實現(xiàn)了項目建設的動態(tài)化監(jiān)管。

3.2 規(guī)范管理，全面保證建設質量

山洪災害防治縣級非工程措施項目建設采用先進技術與傳統(tǒng)手段相結合、集中統(tǒng)一與因地制宜相結合的方法，嚴把建設過程中的每一個環(huán)節(jié)。

一是前期嚴把設計關。明確編制《山洪災害防治縣級非工程措施建設實施方案》（以下簡稱《實施方案》）的單位，必須具有乙級（水利）以上相關資質，要求市級防辦要對各縣的《實施方案》進行初審方能上報省防辦。省防辦組織財政、水利、氣象、計算機等方面專家對各縣《實施方案》進行審查，并報海委進行審核。

二是嚴把招標關。項目建設中的監(jiān)測預警系統(tǒng)和縣級監(jiān)測預警平臺由省防辦統(tǒng)一組織招標工作，確保全省項目招標的有序進行。同時，對投標單位明確其準入資質，杜絕了不合格企業(yè)的進入。整個招標過程在省水利廳監(jiān)督下公開進行。

三是嚴把施工建設關。要求各縣成立項目建設管理辦公室，項目建設實行工程建設監(jiān)理制，監(jiān)理單位必須具有水利信息化或計算機信息系統(tǒng)工程建設監(jiān)理資質。同時，嚴格實行質量監(jiān)督制度，由各市水利工程質量監(jiān)督站負責工程質量監(jiān)督。如有重大變更要由原批復單位批復，一般變更由設計、監(jiān)理、承建、建設四單位共同簽字認定。

四是嚴把驗收關。山西省專門出臺了《山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設驗收規(guī)程（試行）》，對合同驗收、專項驗收、初步驗收、竣工驗收等都做了詳細規(guī)定，保證了驗收工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性。目前已完成的項目都嚴格按照規(guī)程進行了合同驗收，專項驗收和初步驗收正在進行中。

五是強化運行管理。為保證系統(tǒng)長期發(fā)揮效益，建立良性運行維護管理機制，省防辦要求每縣不得少于2名管理人員，由承建單位進行培訓，并頒發(fā)培訓上崗合格證。因地方財政一時難以解決系統(tǒng)運行維護經(jīng)費，省防辦將軟件研發(fā)費20萬元改為竣工驗收后3年的運維費（軟件研發(fā)由省里統(tǒng)一政府采購），保障了系統(tǒng)建成后的正常運行。

3.3 狠抓群測群防體系建設，提出村級“九個一”標準化建設

群測群防體系是山洪災害防治項目的重要一環(huán)，是最大限度保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的基礎。山西省主要從五個方面推進這項工作。

一是提出“九個一”標準化建設內容。即在山洪災害易發(fā)區(qū)內的每個行政村，要做到：必須有一個簡易雨量監(jiān)測報警站，明確一名報警員，配備一套簡易報警設備，編制一個村級應急撤避預案，確定一處避災安置點，制作一個宣傳告示欄，每戶發(fā)放一張明白卡，至少搞一次培訓，至少搞一回演練。

二是專門制定指導性文件。山西省專門出臺了《關于山洪災害防治縣級非工程措施群測群防體系建設內容的指導意見》，從責任制及組織體系、防御預案、宣傳、培訓、演練等方面對群測群防內容提出了具體要求，并下發(fā)各縣執(zhí)行。

三是建立五級責任體系。根據(jù)省防辦要求，各縣的山洪災害防治防御工作納入各縣防汛抗旱指揮部的常規(guī)工作，同時建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街辦）、村、組、戶五級山洪災害防御責任體系，明確各級責任人的職責和任務，形成“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋體系。

四是統(tǒng)一制作宣傳品。山洪災害防御宣傳是群測群防的核心，為保證整體宣傳內容的一致性，省防辦統(tǒng)一制作并下發(fā)了山洪災害防御知識掛圖、山洪災害防御知識宣傳手冊、明白卡和山洪災害防御宣傳片等。同時，對縣、鄉(xiāng)、村的宣傳欄、標語、口號、指示路標等宣傳內容提出了詳細要求。真正做到讓每個人都熟悉各戶明白卡的內容，牢記撤離路線和轉移安置地點。

五是防御預案編制到村。根據(jù)編制大綱要求，省防辦要求所有劃定在山洪災害危險區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村都要編制山洪災害防御預案，預案要編制到村，從而形成縣、鄉(xiāng)、村三級防御預案體系。為保證預案的可操作性和實用性，省防辦還組織專人編寫了范本供各地參考。

4 思考及建議

隨著人口的增加和城鎮(zhèn)化建設的加快，加之人類對大自然的破壞和氣候環(huán)境的不斷惡化，山洪災害呈多發(fā)之勢。雖經(jīng)過多年的積極防治，積累了一些寶貴經(jīng)驗，但由于涉及面廣，投入不足，目前所面臨的形勢仍不容樂觀，引發(fā)我們思考：第一，雨水情監(jiān)測預報設施和監(jiān)測點布設不足，預警手段跟不上，災害預警信息傳遞和人員轉移較為困難。第二，基層群測群防體系還不完善，需要繼續(xù)加強責任體系建設和預案體系建設。第三，一些地方山洪災害防治宣傳教育、培訓、演練力度不夠，基層干部群眾防災減災意識淡薄，自防自救能力不足等，需要盡快改變被動局面，加大防治力度。

針對山洪災害防治縣級非工程措施項目建設過程中出現(xiàn)的問題，特別提出三方面建議：第一，由于山西地處半干旱半濕潤的北方地區(qū)，地形地貌復雜，加之小流域洪水資料缺乏，各地預警指標的確定難度大。山西省已開展了典型小流域預警指標試點研究工作，研究成果將作為各地確定預警指標的參考依據(jù)，并要求各地在今后運行中進一步修正和完善。第二，為保證上級部門能及時接收到各地的水雨情信息，建議國家防辦能出臺省、市平臺建設的相關政策和技術要求。第三，生態(tài)破壞是山洪頻發(fā)的根本原因，政府要嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，做好發(fā)展規(guī)劃和社會宣傳，嚴禁侵占行洪河道、非法采砂，嚴禁盲目開山、開礦、修路、架橋，嚴禁亂砍濫伐、毀林開荒，只有主動給洪水留出路，積極改善生態(tài)環(huán)境，保護水土資源，才能從根本上減少山洪災害的發(fā)生。