在水利工程中推行項(xiàng)目管理的探討

趙鳴偉

（南京市水利規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司 南京 210006）

1 工程項(xiàng)目管理的基本形式

工程項(xiàng)目管理是指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理與服務(wù)，主要分為：

（1）項(xiàng)目管理服務(wù)（PM）。PM是工程項(xiàng)目管理公司按合同約定，在項(xiàng)目的決策、實(shí)施階段為業(yè)主編制相關(guān)文件，提供招標(biāo)代理、設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行的管理和服務(wù)。具體來說，項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)是指工程項(xiàng)目管理公司按照合同約定，在工程項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報告；在工程實(shí)施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等服務(wù)，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。

（2）項(xiàng)目管理承包(PMC)。PMC是項(xiàng)目管理承包商代表業(yè)主對工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程、全方位的項(xiàng)目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項(xiàng)目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計、采購、施工承包商，并對設(shè)計、采購、施工進(jìn)行全面管理。

2 目前我國工程建設(shè)管理的模式

在實(shí)施了改革開放的基本國策后，我國在工程建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列的改革新舉措，通過推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。出現(xiàn)了以項(xiàng)目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系和以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系的市場三元主體。

特別是進(jìn)入 20世紀(jì)，為了深化我國工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方案改革，培育發(fā)展專業(yè)化的工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)，建設(shè)部于 2003年下發(fā)建市【2003】30號文《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，文件明確工程總承包和工程項(xiàng)目管理是國際通行的工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方案。

2004年建設(shè)部下發(fā)建市【2004】200號文《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法＞的通知》，對建設(shè)工程項(xiàng)目管理有關(guān)企業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)資格、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、委托方式等提出具體的要求，為以后在項(xiàng)目管理實(shí)施中實(shí)際操作提供了法律依據(jù)。

2006年江蘇省發(fā)改委、省財政廳、省建設(shè)廳下發(fā)蘇發(fā)改投資發(fā)〔2006〕1473號文，《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省省級政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定＞的通知》，明確在本省行政區(qū)域內(nèi)，總投資額 1000萬元以上且使用省級財政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額 30%以上或者使用省級財政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金500萬元以上的非經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行代建制。并對項(xiàng)目使用單位和代建單位職責(zé)、代建項(xiàng)目實(shí)施程序、代建項(xiàng)目資金管理、代建項(xiàng)目的獎懲規(guī)定提出具體要求。

2008年建設(shè)部下發(fā)建市【2008】226號文，《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于大型工程監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見＞的通知》，就工程項(xiàng)目管理企業(yè)的基本特征、創(chuàng)建工程項(xiàng)目管理企業(yè)的基本原則和措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出具體要求。

2009年江蘇省建設(shè)廳以蘇建工【2009】59號文轉(zhuǎn)發(fā)，并結(jié)合江蘇省實(shí)際情況，從積極引導(dǎo)大型監(jiān)理單位開展創(chuàng)建工作、優(yōu)先組織江蘇省工程管理試點(diǎn)的監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項(xiàng)目管理企業(yè)、切實(shí)提升創(chuàng)建單位開展工程項(xiàng)目管理技能等三方面提出實(shí)施意見。

3 目前我國水利工程建設(shè)管理存在的問題

（1）工程造價常常突破概算。由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒有真正建立起來，造成管理者的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)，更難以積極主動地控制投資。建設(shè)單位也是最終使用單位，花的都是國有資金，提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。

（2）專業(yè)化程度低。目前大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位臨時組建項(xiàng)目管理班子。這種管理班子通常是“大而全、小而全”，由此產(chǎn)生的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的特征，造成社會資源的重復(fù)配置。同時浪費(fèi)了大量的人力、物力和財力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。

（3）工程監(jiān)理的局陷性。從某種意義上說，工程監(jiān)理制應(yīng)該屬于我國建設(shè)管理模式向國際化、現(xiàn)代化模式改革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項(xiàng)目管理的范疇，只是項(xiàng)目管理的范圍更寬而已。建設(shè)監(jiān)理主要是解決了工程建設(shè)施工期的專業(yè)管理，但工程建設(shè)的前期工作仍需要業(yè)主承擔(dān)大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設(shè)計，需要相對較高的技術(shù)管理水平，對業(yè)主人員的要求相對較高。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標(biāo)管理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的建、管、養(yǎng)分離的改革模式。同時，也與實(shí)施工程建設(shè)監(jiān)理制的初衷相悖。目前工程建設(shè)監(jiān)理制的實(shí)施遇到了空前的“信任危機(jī)”。近年來由于擬建和在建工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國建設(shè)監(jiān)理的承受能力，大量不符合監(jiān)理執(zhí)業(yè)資格要求的人員涌入監(jiān)理行業(yè)，致使行業(yè)的信任度降低，直接導(dǎo)致本來可以實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項(xiàng)目管理制”平穩(wěn)過渡的基本條件缺失。因此，在現(xiàn)有條件下尋找提高建設(shè)管理水平和實(shí)施建設(shè)管理體制改革的結(jié)合點(diǎn)，成為決定工程建設(shè)監(jiān)理制和工程項(xiàng)目管理制今后發(fā)展方向的重要工作之一。

（4）繁多的業(yè)主單位增加了財政的負(fù)擔(dān)。根據(jù)國家關(guān)于項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，每個項(xiàng)目都要成立項(xiàng)目法人單位，相應(yīng)要有健全的組織體系和專業(yè)人員構(gòu)成。這就需要相當(dāng)多的人員進(jìn)入項(xiàng)目法人單位。而我國目前的體制很難在項(xiàng)目結(jié)束后迅速遣散相關(guān)人員，也就在一定時期內(nèi)增加了水利事業(yè)單位的人員。而水利工程作為公益性事業(yè)，都要靠財政投入來支撐，這無形中增加了財政的負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實(shí)施的建、管、養(yǎng)分離的改革措施相悖。

（5）臨時多變的法人單位無法提高工程建設(shè)的管理水平。由于法人單位是為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成人員就將分散到其他項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過程中形成的經(jīng)驗(yàn)無法得到全面的總結(jié)，從而使管理水平不能得到系統(tǒng)的提高。

（6）臨時行為易產(chǎn)生職務(wù)犯罪。責(zé)權(quán)不一致，使項(xiàng)目法人應(yīng)該履行的職責(zé)很少但可支配的權(quán)力很大。工程的建設(shè)周期長、涉及范圍廣，工程領(lǐng)域的激烈競爭將市場經(jīng)濟(jì)中的糟粕帶入到工程溝通之中，容易形成職務(wù)犯罪。

4 項(xiàng)目管理模式在工程實(shí)施中的優(yōu)勢

（1）政府投資主管部門選定具有相關(guān)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理公司作為管理單位，并委托其對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施工程中的投資嚴(yán)格掌握?？刂平ㄔO(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目預(yù)算，保障投資計劃的切實(shí)貫徹執(zhí)行，以使建設(shè)投資使用不會偏離，項(xiàng)目建成投入使用后，可及時形成固定資產(chǎn)建帳入庫，防止長期耗費(fèi)或流失。

（2）以項(xiàng)目管理制為手段，通過高度專業(yè)化的管理力求克制資源浪費(fèi)、投資效率不高的頑疾。項(xiàng)目管理公司具有工程建設(shè)管理能力和經(jīng)驗(yàn)，可以對項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)行專業(yè)化的管理，并全面負(fù)責(zé)工程建設(shè)過程中各方面的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設(shè)工程保質(zhì)、按期竣工。

（3）項(xiàng)目管理模式解決了過去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問題，在相當(dāng)程度上克服了權(quán)責(zé)不分，無法控制的現(xiàn)象。以合同的形式，界定了出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，從而建立約束和激勵機(jī)制，從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面入手，對項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制和有效約束。

（4）建設(shè)單位無需再抽調(diào)人員成立基建班子，減輕了工作壓力。同時以制度為保障，賦予管理人一定的權(quán)利和地位,使其為出資人補(bǔ)位，從而抑制所有者代表缺位而引發(fā)的諸多弊病。

（5）建立了三者之間的相互約束的監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象，可以有效防止腐敗。項(xiàng)目管理單位在建設(shè)方授權(quán)下委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，選定設(shè)計單位、施工單位、設(shè)備供應(yīng)商，等于設(shè)置了兩道防止腐敗的“隔離墻”。一是領(lǐng)導(dǎo)干部與招標(biāo)活動之間的“隔離墻”；二是使用單位與招標(biāo)活動之間的“隔離墻”。這樣可以從源頭上防止腐敗，充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)制度的積極作用。

5 項(xiàng)目管理模式存在的問題

雖然近兩年來項(xiàng)目管理模式開始全面推行，但總體上看仍處于探索和完善階段。由于思想認(rèn)識不統(tǒng)一、規(guī)章制度不完善、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等原因，在實(shí)施過程中遇到了一些困難和阻力。

（1）項(xiàng)目管理單位的法律地位有待明確，與建設(shè)單位的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系需要進(jìn)一步劃清。從目前情況看,項(xiàng)目單位的法律地位不明確，與使用單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的劃分還不清晰。另外，有些使用單位不愿放棄自己的權(quán)力，過多干涉管理單位的正常工作。

（2）項(xiàng)目管理模式尚無詳細(xì)的法律法規(guī)和操作細(xì)則，在實(shí)際操作過程中遇到了很多困難，如往來文件、計量支付、驗(yàn)收等表格均未有項(xiàng)目管理單位專門用表，而監(jiān)理、施工用表沒有項(xiàng)目管理單位簽署意見的欄目，只是在監(jiān)理用表、施工用表上作了一些變通和處理。

（3）項(xiàng)目服務(wù)計費(fèi)無明確規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前各地的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多是參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費(fèi)與項(xiàng)目管理服務(wù)費(fèi)相比存在較大差異，不包括項(xiàng)目管理單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容，因此費(fèi)率偏低。

6 我公司實(shí)施項(xiàng)目管理實(shí)例

2010年12月，我公司承擔(dān)了六合區(qū)滁河右岸（新城段）堤防工程項(xiàng)目咨詢管理任務(wù)，為項(xiàng)目提供建設(shè)過程中的設(shè)計管理、招標(biāo)管理、采購管理、施工管理和竣工驗(yàn)收等服務(wù)。使該項(xiàng)目嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資和工期建成，并在驗(yàn)收合格后，協(xié)助移交使用方。

六合區(qū)滁河右岸（新城段）堤防工程，位于三汊河與紅山窯閘之間的滁河右堤上，項(xiàng)目估算總額11300萬元，包括滁河六合城區(qū)的下游堤防2.4km，主要內(nèi)容是部分堤身加高培厚，部分堤防退堤，迎水面護(hù)砌，新建堤頂?shù)缆罚徊鸪亟ㄈ谜荆ㄔO(shè)計流量分別是10、16、7m3/s）。

管理期間我公司項(xiàng)目管理部按照合同約定行使項(xiàng)目建設(shè)的管理職責(zé)。為確保實(shí)現(xiàn)對業(yè)主的各項(xiàng)承諾，我公司抽調(diào)了一批富有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、年富力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)知識豐富的管理人員，成立了南京市水利規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司六合新城堤防防洪工程項(xiàng)目管理部。設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、程序管理、監(jiān)督檢查及資料管理人員各1名，代表公司完成建設(shè)單位委托的工程項(xiàng)目管理工作。在工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全等方面的控制上發(fā)揮了積極的作用，得到了業(yè)主的肯定。

7 總結(jié)

隨著近年來我國政府對水利建設(shè)項(xiàng)目投資力度的不斷加大，建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。在政府投資水利項(xiàng)目中實(shí)行項(xiàng)目管理制，不僅可以有效地保證工程質(zhì)量，提高政府投資效益，控制建設(shè)規(guī)模，節(jié)約投資，而且對利用社會化專業(yè)機(jī)構(gòu)管理水平、提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目效益，從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、項(xiàng)目單位建設(shè)專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足、超投資風(fēng)險防范制約機(jī)制缺失等問題，都具有重大的意義。因此，工程項(xiàng)目管理將日益成為我國水利工程主要管理模式。