機(jī)場總體規(guī)劃環(huán)評公眾參與實(shí)踐與思考——以福州長樂機(jī)場總體規(guī)劃環(huán)境影響評價為例

福州國際航空港有限公司 劉鯉榕

1 規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與的方法及特點(diǎn)

規(guī)劃環(huán)境影響評是對規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和國家環(huán)境保護(hù)總局《環(huán)評公眾參與暫行辦法》的規(guī)定，在規(guī)劃草案報送前需要舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。公眾參與的主要內(nèi)容包括規(guī)劃開發(fā)活動涉及的環(huán)境問題、環(huán)境影響評價預(yù)測結(jié)果及結(jié)論、擬采取的減少環(huán)境影響的措施及其效果等問題，以及公眾對規(guī)劃方案的有關(guān)建議和要求等[1-2]。公眾參與對象包括有關(guān)單位、專家和公眾；公眾參與應(yīng)覆蓋規(guī)劃環(huán)境影響評價的全過程，參與的方式主要有論證會、聽證會、問卷調(diào)查、大眾傳媒、發(fā)布公告等。

2 福州長樂機(jī)場總體規(guī)劃公眾參與實(shí)例

2.1 福州長樂機(jī)場規(guī)劃概況。福州長樂國際機(jī)場位于福州市東南方向的長樂市漳港鎮(zhèn)，東瀕臺灣海峽，是福州市唯一的民航機(jī)場，距離福州市中心約55公里。長樂機(jī)場于1997年6月23日建成通航，已成為我國航空干線網(wǎng)中的重要干線機(jī)場，是東南沿海地區(qū)以及對臺、對外的重要國際機(jī)場。隨著近年來福州航空港客貨量迅猛增長，原有硬件設(shè)施已滯后于發(fā)展需求，隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以及海峽兩岸經(jīng)濟(jì)、文化日益交流頻繁，迫切要求機(jī)場的吞吐能力和建設(shè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃工程按近期、遠(yuǎn)期兩個階段進(jìn)行規(guī)劃，分別對飛行區(qū)、航站區(qū)和工作區(qū)等進(jìn)行擴(kuò)建。福州長樂國際機(jī)場規(guī)劃近期2020年，年旅客吞吐量2000萬人次，年貨郵吞吐量19萬噸，年客機(jī)起降18.4萬架次。規(guī)劃遠(yuǎn)期 2040年實(shí)現(xiàn)三條跑道，年旅客吞吐量達(dá)到5000萬人次，年貨郵吞吐量70萬噸，年客機(jī)起降44萬架次。

2.2 規(guī)劃產(chǎn)生的主要環(huán)境問題。福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃修編對環(huán)境造成的影響主要有噪聲、廢水、廢氣、固體廢物以及生態(tài)環(huán)境和周邊海域環(huán)境。噪聲主要是進(jìn)出港的飛機(jī)噪聲及汽車交通噪聲；廢水主要是生活污水及少量的生產(chǎn)廢水；廢氣主要是飛機(jī)尾氣、汽車尾氣、油料儲運(yùn)及污水處理站所排放的惡臭等污染物；固體廢物主要是航空垃圾及生活垃圾。

2.3 公眾參與方案

2.3.1 環(huán)評信息公示

2.3.1.1 網(wǎng)絡(luò)公示。在環(huán)評工作過程中，進(jìn)行了兩次網(wǎng)上公示活動：第一次于2010年12月30日～2011年1月13日，建設(shè)單位與環(huán)評單位在福州國際航空港有限公司網(wǎng)站（http∶//www.xiagc.com. cn/）上公布了“福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃修編環(huán)境影響評價公眾參與公示信息”，向公眾介紹了福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃修編的基本情況，并公布了建設(shè)單位和評價單位的聯(lián)系方式。公眾可以通過電話、傳真、電子郵箱、信件等多種方式向建設(shè)單位和環(huán)評單位提出有關(guān)意見和建議；第二次于2011年8月2日～15日，建設(shè)單位與環(huán)評單位在福州國際航空港有限公司網(wǎng)站上進(jìn)行了“福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃修編環(huán)境影響評價第二次公示”，并公布了環(huán)評簡本。根據(jù)公示內(nèi)容，公眾可通過站內(nèi)留言、電子郵件和電話的方式提出意見、建議。

2.3.1.2 現(xiàn)場公示及問卷調(diào)查。評價單位于2011年8月2日～15日在長樂市湖南鎮(zhèn)、仙岐鎮(zhèn)、文嶺鎮(zhèn)分別張貼了“福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃修編環(huán)境影響評價現(xiàn)場公示”。同時建設(shè)單位與評價單位在現(xiàn)場調(diào)研、踏勘、資料收集過程中，向有關(guān)單位及居民介紹本建設(shè)規(guī)劃概況，可能產(chǎn)生的環(huán)境影響因素、影響強(qiáng)度和影響范圍。發(fā)放公眾意見調(diào)查問卷，深入了解公眾對建設(shè)規(guī)劃的意見，對規(guī)劃區(qū)域交通和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的看法、對可能產(chǎn)生的環(huán)境影響的看法，認(rèn)真聽取公眾對本規(guī)劃環(huán)境保護(hù)的意見。

2.3.1.3 專家座談會。規(guī)劃編制單位和評價單位于 2011年 8月9日在長樂國際機(jī)場會議室組織召開了“福州長樂國際機(jī)場總體規(guī)劃修編環(huán)境影響公眾參與專家座談會”，與會人員包括民航福建監(jiān)管局、福州市海洋與漁業(yè)局、長樂市政府、長樂市海蚌保護(hù)區(qū)、漳港鎮(zhèn)政府、文嶺鎮(zhèn)政府、湖南鎮(zhèn)政府等政府、科研、環(huán)境保護(hù)的代表，會議由評價單位向與會人員對規(guī)劃環(huán)境影響進(jìn)行介紹，并且對與會代表提出的問題進(jìn)行了溝通。評價單位根據(jù)現(xiàn)場會議記錄整理了會議紀(jì)要并存檔備查。

2.3.2 調(diào)查問卷

本次參與調(diào)查的對象包括規(guī)劃環(huán)境影響和關(guān)心規(guī)劃建設(shè)的群體和個人，以及海洋、規(guī)劃、環(huán)境影響評價方面的專家、管理者等。調(diào)查采用訪談和開放式座談問答，向一般群體和個人發(fā)放調(diào)查問卷[3-4]。

2.3.3 公眾調(diào)查的內(nèi)容和結(jié)果

調(diào)查內(nèi)容包括：規(guī)劃開發(fā)活動涉及的環(huán)境問題、環(huán)境影響評價預(yù)測結(jié)果及結(jié)論、擬采取的減少環(huán)境影響的措施及其效果等問題，以及公眾對規(guī)劃方案的有關(guān)建議和要求等。此次實(shí)際發(fā)放調(diào)查表共200份，回收200份，回收比例100%。問卷調(diào)查涉及規(guī)劃所在地周圍的漳港鎮(zhèn)、湖南鎮(zhèn)、文嶺鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

調(diào)查結(jié)果表明：84.5%公眾支持機(jī)場規(guī)劃，同時在調(diào)查過程中，有67%的公眾認(rèn)為應(yīng)針對規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的環(huán)境問題建議定期開展公眾磋商制度。綜合公眾參與調(diào)查結(jié)果可以看出，在對規(guī)劃實(shí)施后對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量將造成影響的調(diào)查中，公眾對各環(huán)境要素將造成的影響存在明顯的不了解和不確定，針對規(guī)劃實(shí)施后的區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量、噪聲環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量的影響，接近半數(shù)的公眾表示不清楚規(guī)劃將會造成的影響（分別為41.5%、40%和50.5%）。在這三項(xiàng)環(huán)境要素中，公眾認(rèn)為不利影響最多是噪聲（41.5%），其次是大氣（32%）和水（27.5%），可見當(dāng)?shù)厝罕妼τ谝?guī)劃實(shí)施后的環(huán)境質(zhì)量有所擔(dān)憂，尤以噪聲為重。盡管存在著各式各樣的擔(dān)憂，但大多數(shù)公眾（71.5%）認(rèn)為本工程的建設(shè)有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，有利于改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏健?/p>

針對可能帶來的噪聲影響，少數(shù)公眾（21.5%）選擇拆遷，而大多數(shù)公眾（62.5%）更傾向于通過采取降噪防護(hù)措施而非拆遷。因此，規(guī)劃方案的建設(shè)和實(shí)施單位必須高度關(guān)注此類項(xiàng)目對環(huán)境的影響問題，加強(qiáng)環(huán)境管理工作，努力提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，力爭在規(guī)劃實(shí)施過程中把對環(huán)境的影響降到最低。

3 公眾參與實(shí)施思考

3.1 公眾參與對象的確定。規(guī)劃環(huán)評公眾調(diào)查應(yīng)兼顧調(diào)查對象的普遍性與代表性。參與者選取范圍既包括直接或間接受影響的公眾，還包括其他感興趣的團(tuán)體或個人參與調(diào)查[5]。本規(guī)劃在確定公眾參與對象時，首先對機(jī)場噪聲影響區(qū)域內(nèi)的人群分布狀況作詳細(xì)調(diào)查，根據(jù)影響范圍將公眾個體進(jìn)行分類，歸結(jié)出群眾意見，從而有效提高調(diào)查效率。針對規(guī)劃占用海域及沿海防護(hù)林等問題，重點(diǎn)調(diào)查了海洋及林業(yè)專家對規(guī)劃環(huán)境影響的意見，從規(guī)劃源頭采取環(huán)境保護(hù)預(yù)防措施。

3.2 公眾參與重點(diǎn)內(nèi)容的確定。針對機(jī)場總體規(guī)劃產(chǎn)生的主要環(huán)境問題分為共性和個性兩方面。共性的主要環(huán)境影響是機(jī)場噪聲影響及占用的土地產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，個性環(huán)境問題為占用海域及機(jī)場污水處理廠排污口附近海蚌保護(hù)區(qū)的問題。

機(jī)場規(guī)劃環(huán)評公眾參與的內(nèi)容主要包括規(guī)劃概況、污染情況、治理措施、環(huán)境影響評價預(yù)測結(jié)果、環(huán)境風(fēng)險等，因此在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評公眾參與的過程中，除應(yīng)根據(jù)導(dǎo)則要求進(jìn)行的內(nèi)容之外，還應(yīng)在公眾參與的內(nèi)容上體現(xiàn)以下幾個方面：①機(jī)場規(guī)劃是否影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、近岸海域功能區(qū)劃等；②機(jī)場規(guī)劃的建設(shè)是否能夠在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時候同時將環(huán)境的影響降到最低；③規(guī)劃環(huán)評公眾參與調(diào)查內(nèi)容應(yīng)多從宏觀層面考慮。

3.3 開展公眾參與時機(jī)的確定。規(guī)劃環(huán)評公眾全程應(yīng)當(dāng)在早期介入，全過程參與。早期介入主要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方案從決策的源頭保護(hù)環(huán)境，避免因決策失誤而導(dǎo)致規(guī)劃層面的失誤。長樂機(jī)場規(guī)劃環(huán)評在開始編制的階段就啟動了規(guī)劃環(huán)評的工作，介入時機(jī)早，同時由于很好的合作和溝通，環(huán)評的許多意見都被采納，并反映在規(guī)劃修改過程。全過程性主要是可以準(zhǔn)確了解規(guī)劃區(qū)域環(huán)境質(zhì)量情況和公眾最關(guān)心的環(huán)境影響問題，以確定規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、保護(hù)目標(biāo)等。

4 結(jié)語

公眾參與是規(guī)劃環(huán)境影響評價中的重要內(nèi)容。建設(shè)單位、評價單位要認(rèn)真做好公眾參與，并且綜合分析公眾意見，在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管措施中加以落實(shí)。在規(guī)劃實(shí)施過程中也要將公眾意見作為工作行動指南，才能充分發(fā)揮公眾參與在規(guī)劃環(huán)境評價工作中的作用。

充分溝通公眾與建設(shè)單位管理者的雙向意見，將規(guī)劃概況、污染情況、治理措施、環(huán)境影響評價預(yù)測結(jié)果、環(huán)境風(fēng)險等向公眾加以詳細(xì)介紹，對于公眾的意見建議要求等反饋給規(guī)劃編制單位及建設(shè)單位，有利于做出規(guī)劃的修改方案。

環(huán)評單位在發(fā)放調(diào)查表的同時，要向被調(diào)查人盡可能詳細(xì)地介紹該規(guī)劃的內(nèi)容，盡量通過圖表等容易讓公眾理解的方式進(jìn)行說明，通過與其交流，使與建設(shè)項(xiàng)目有直接或間接關(guān)系的民眾了解情況，提出解決規(guī)劃引起的環(huán)境問題及采取環(huán)保措施的可行性，并在公眾參與的活動中提高公眾的環(huán)保意識。

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