關(guān)于政府性投資項(xiàng)目管理工作的若干思考

謝 科

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府性投資項(xiàng)目越來越多，在國家經(jīng)濟(jì)中的比重也越來越大。政府性投資項(xiàng)目不僅具備極大的經(jīng)濟(jì)效益，同時還發(fā)揮著巨大的社會效益。因此，加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理工作現(xiàn)實(shí)意義重大。如何加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理，有效降低建設(shè)成本和廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)收益和更好地回報(bào)社會，已成為一個重要的課題。

1 政府性投資項(xiàng)目的內(nèi)涵

政府性投資項(xiàng)目就是各級政府及投融資平臺利用財(cái)政性資金進(jìn)行投資建設(shè)形成的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目。政府性投資項(xiàng)目資金來源包括財(cái)政撥入資金，土地出讓金，投融資平臺融資資金、債券和其他形式的財(cái)政性資金。

2 政府性投資項(xiàng)目管理工作的重要意義

2.1 經(jīng)濟(jì)影響

一般來說，政府性投資項(xiàng)目投資額巨大。不管是政府主導(dǎo)的鐵路、公路、橋梁，還是保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目投入資金額動輒上億元甚至萬億元。政府性投資項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)增長的直接和間接拉動效益是顯著的。

2.2 社會影響

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展企穩(wěn)回升的關(guān)鍵時期，政府性投資項(xiàng)目是關(guān)系到千家萬戶的民生工作。積極做好相關(guān)管理工作，是確保社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作，政府性投資項(xiàng)目實(shí)施的順利與否，建成后的效果如何對社會、經(jīng)濟(jì)和民生具有重大的影響。我們要充分認(rèn)識到做好政府性投資項(xiàng)目管理工作的重大意義。

3 目前存在的主要問題

我國為積極應(yīng)對國際金融危機(jī)，出臺了“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”的一系列政策措施。其中加大政府性項(xiàng)目的投資力度，最具經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和引導(dǎo)作用。各級政府紛紛啟動建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等重大政府性投資項(xiàng)目。這些項(xiàng)目為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)，但也暴露了一些問題亟需解決。

3.1 決策不夠科學(xué)

政府投資項(xiàng)目的決策正確與否既是提高政府資金使用效率的關(guān)鍵，同時對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起著重大作用。目前，有些地區(qū)在實(shí)施政府性投資項(xiàng)目時缺乏前瞻性、科學(xué)性、合理性。在沒有系統(tǒng)地進(jìn)行投資收益和風(fēng)險(xiǎn)評估，對項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)過程中可能出現(xiàn)的各種問題和困難估計(jì)不足，在缺乏充分論證的情況下，倉促上馬項(xiàng)目。導(dǎo)致部分政府性投資項(xiàng)目可行性降低，既降低了政府公信力，同時也對寶貴的建設(shè)資金造成了一定的浪費(fèi)，沒有帶來應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和民生改善。

3.2 前期工作不到位

政府性投資項(xiàng)目的前期工作的重要性不言而喻，直接決定了項(xiàng)目的成敗。前期工作做的好既能控制投資規(guī)模，亦可決定項(xiàng)目的收益可能。然而有些政府性投資項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作并不扎實(shí)，在程序沒到位，論證沒到位，設(shè)計(jì)沒到位的前提下倉促開工，往往最后導(dǎo)致騎虎難下。政府性投資項(xiàng)目不僅達(dá)不到收益預(yù)期，而且往往成為深不見底的資金黑洞，成了丟不掉的燙手山芋。

3.3 管理機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)

目前，政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建的少，大多仍由政府的職能部門和企業(yè)具體實(shí)施?？傮w而言，政府性投資項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，行業(yè)跨度大，對項(xiàng)目管理工作的要求很高。但由于單位體制、政策機(jī)制、人員配置等方面的不合理，決定了項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)整體業(yè)務(wù)水平的先天不足。

3.4 監(jiān)管機(jī)制不健全

目前政府性投資項(xiàng)目由于實(shí)行建管分離的很少，往往投資和建設(shè)的實(shí)施主體為同一家單位，從而造成了監(jiān)管的缺位。建設(shè)行業(yè)的激烈競爭，各種潛規(guī)則的紛呈亂象亦加劇了監(jiān)督工作的難度。此外還有一些項(xiàng)目在立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)評、施工許可證等相關(guān)審批手續(xù)未辦理的前提下，擅自開工的現(xiàn)象發(fā)生。

3.5 投資項(xiàng)目后評估機(jī)制不完善

政府性投資項(xiàng)目的“源頭管理、過程控制、事后評估”是做好管理工作的關(guān)鍵。而項(xiàng)目投資后評估對已建成項(xiàng)目的評估分析和對以后的項(xiàng)目建設(shè)和管理工作有著非常重要的指導(dǎo)意義。目前，很多政府性資金投資項(xiàng)目更多地是把工作重心放在了建設(shè)上，對項(xiàng)目后評估的認(rèn)識往往不足，有待于進(jìn)一步提高。

4 對策和建議

必須從工作實(shí)際出發(fā)，多舉措、多方面加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理工作，進(jìn)一步規(guī)范和完善政府性投資項(xiàng)目，從科學(xué)決策、嚴(yán)格審批、公開招標(biāo)、建設(shè)管理、資金監(jiān)管、竣工驗(yàn)收到完善后評估的全過程實(shí)施管理，從而提高政府性投資項(xiàng)目的綜合效益。

4.1 建立健全決策機(jī)制和可行性論證制度

建立健全決策機(jī)制和可行性論證制度，可以進(jìn)一步規(guī)范政府性投資項(xiàng)目的決策計(jì)劃和管理，提高政府性投資項(xiàng)目在決策程序、計(jì)劃安排和資金管理上的科學(xué)化水平。健全政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制可以提高決策的科學(xué)性，合理性，避免決策的盲目性。要逐步推廣和完善政府投資項(xiàng)目的公示制度和聽證制度。在政府性投資項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)做好比對方案，并多方面征集意見和建議，遵循統(tǒng)籌兼顧、量力而行、綜合平衡的原則，通過綜合評估、專家評審、聽證會、社會公示等過程，制定科學(xué)合理的政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃。

4.2 堅(jiān)持工程項(xiàng)目管理原則

1)堅(jiān)持實(shí)行預(yù)算原則。以估算控制概算，以概算控制預(yù)算，以預(yù)算控制決算，嚴(yán)防三超現(xiàn)象發(fā)生。2)堅(jiān)持程序到位原則。嚴(yán)格依照基本建設(shè)程序執(zhí)行，杜絕邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工現(xiàn)象。3)規(guī)范運(yùn)作原則。建立健全各項(xiàng)工作管理制度，在最大限度降低項(xiàng)目成本的基礎(chǔ)上，確保工程安全和質(zhì)量。4)全面管理原則。建設(shè)單位應(yīng)對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、評估論證、工程建設(shè)、資金運(yùn)作、成本平衡、資產(chǎn)管理實(shí)施全方位、全過程的動態(tài)管理。

4.3 做好工程前期準(zhǔn)備工作

工程前期準(zhǔn)備工作是工程管理中十分重要的一個環(huán)節(jié)，包括要做好專業(yè)人員的配置，原始資料的調(diào)查分析，編制施工預(yù)算和施工組織設(shè)計(jì)，購置相關(guān)的資料、圖集、規(guī)范，做好施工現(xiàn)場準(zhǔn)備，購置物資設(shè)備機(jī)械等的準(zhǔn)備工作。我們要強(qiáng)化政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)審批程序。前期勘測要精準(zhǔn)，資料準(zhǔn)備要翔實(shí)，設(shè)計(jì)要科學(xué)合理，方案論證要徹底。此外還要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目造價管理，確保投資估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算的目標(biāo)，防止三超現(xiàn)象的發(fā)生。

4.4 規(guī)范建設(shè)管理工作

規(guī)范政府性投資建設(shè)項(xiàng)目的開工條件，要嚴(yán)格控制建設(shè)程序，對項(xiàng)目實(shí)施過程的各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，確保程序到位。政府建設(shè)主管部門加強(qiáng)源頭管理，減少漏洞，進(jìn)一步明確招投標(biāo)范圍，做好招投標(biāo)管理工作，提高招投標(biāo)門檻，提高對工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、設(shè)備供應(yīng)等方面的資質(zhì)和質(zhì)量的要求。在條件成熟的情況下，積極實(shí)施項(xiàng)目代建制。穩(wěn)步推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目代建工作。由于受到體制和機(jī)制的局限，政府及各職能部門一般來說缺乏專業(yè)人才和管理經(jīng)驗(yàn)。我們通過專業(yè)的服務(wù)外包，可以把政府性投資項(xiàng)目的建設(shè)工作通過公開招投標(biāo)的形式委托給專業(yè)的工程(管理)公司代行建設(shè)和管理。通過借腦，利用他們的專業(yè)優(yōu)勢，保證工程質(zhì)量、安全文明施工，降低建設(shè)成本，從而提高建設(shè)資金的投資效益。

4.5 加強(qiáng)監(jiān)管工作

政府相關(guān)職能部門要積極配合并整合現(xiàn)有資源，對政府性投資項(xiàng)目的工程手續(xù)、實(shí)施執(zhí)行、工作程序、資金管理等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。要鼓勵社會各界人士和新聞媒體積極參與監(jiān)督。紀(jì)委監(jiān)察要加強(qiáng)廉政教育，確保警鐘長鳴。審計(jì)部門要全過程介入，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，將設(shè)計(jì)變更和簽證等作為審價重點(diǎn)，確保跟蹤審計(jì)到位和決算審計(jì)的合理性，盡可能地降低項(xiàng)目的建設(shè)成本。強(qiáng)化建設(shè)資金的撥付監(jiān)督，對建設(shè)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管，確保資金運(yùn)行安全有效。加大對招投標(biāo)工作的管理力度，使招投標(biāo)工作真正實(shí)現(xiàn)管建分離。

4.6 健全完善績效評價制度

要建規(guī)立范，做到有章可循。盡快建立政府性投資項(xiàng)目后評估制度，采取嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估方法對已實(shí)施的政府性投資項(xiàng)目的績效和收益做好科學(xué)的評估。對重大政府投資項(xiàng)目管理的全過程進(jìn)行績效評價，全面評價項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算、施工方案及建成后的經(jīng)濟(jì)和社會效益。要建立健全項(xiàng)目竣工驗(yàn)收以及項(xiàng)目后評估機(jī)制。政府相關(guān)職能部門按其職責(zé)不僅要嚴(yán)格把關(guān)，而且要積極參與政府性投資項(xiàng)目管理的全部過程。

4.7 建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度

根據(jù)國家現(xiàn)行法律、法規(guī)制訂具體的責(zé)任追究制度。確保職責(zé)明確，監(jiān)督到位。對參與政府性投資項(xiàng)目過程的部門和單位制定責(zé)任機(jī)制，對政府性投資項(xiàng)目在決策和實(shí)施的每個環(huán)節(jié)和參與單位都要有相應(yīng)的獎罰制度或合同要約。積極建立對負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期審批、工程招投標(biāo)及設(shè)備采購、工程建設(shè)監(jiān)督、工程結(jié)算及造價審核、資金管理及撥付，以及竣工驗(yàn)收等管理部門或單位及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任約束機(jī)制，全過程進(jìn)行績效評價。對故意或過失對政府性投資項(xiàng)目造成損失的直接責(zé)任人或單位進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰和責(zé)任追究，達(dá)到降低投資成本，提高工程質(zhì)量和投資效益的目的，進(jìn)一步促進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理水平和投資效益的提高。

[1]毛小平，周 宇.探討政府投資項(xiàng)目管理新模式[J］.山西建筑，2011，37(9):248-249.