淺談集體林權(quán)制度改革檔案的管理與利用

楊小建，王金錫，段雪梅，晏 燕

(1.重慶市涪陵區(qū)林業(yè)局，重慶涪陵 408000;2.四川省林業(yè)科學(xué)研究院，四川成都 610081)

集體林權(quán)制度改革(簡稱“林改”)是涉及廣大農(nóng)民切身利益的重大改革，是關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)資料再分配和利益再調(diào)整的一場深刻改革［1］。涪陵區(qū)林改工作始于2006年12月［2］，截止2010年初已完成15.8萬戶林農(nóng)11.8萬hm2林地主體的確權(quán)工作，涉及25個(gè)有林鎮(zhèn)街(2009年5月由原來的44個(gè)撤并為26個(gè))，365個(gè)村［3］。這項(xiàng)改革政策性強(qiáng)、工作量大、涉及面廣、時(shí)間跨度長，操作程序繁雜，政策性強(qiáng)，林改農(nóng)戶資料眾多，在日常管理上存在很大的難度。在實(shí)施這項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工作中，做好林改檔案的管理與利用尤為重要，它不僅對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義，而且是鞏固林權(quán)改革成果，維護(hù)林地林木權(quán)利人的合法權(quán)益，穩(wěn)定和完善農(nóng)村林地林木承包經(jīng)營關(guān)系，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要保證［4］。

1 林改檔案管理的重要意義

集體林權(quán)制度改革檔案(簡稱林改檔案)，是指在集體林權(quán)制度改革中形成的對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等各種形式和載體文件材料的總稱，是集體林權(quán)制度改革的重要成果和歷史記錄［4］。加強(qiáng)林改檔案的管理具有重要意義［5、6］，主要體現(xiàn)在下述三個(gè)方向。

一是維護(hù)主體合法權(quán)益。集體林權(quán)制度改革，其核心目的是放活林地林木的所有、管理、經(jīng)營等權(quán)限，讓人民群眾成為林改的受益主體和造林的主要力量，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與植樹造林的積極性。林地、林木的所有、經(jīng)營等權(quán)利一經(jīng)確定，必須受到依法保護(hù)，才能保證主體的合法權(quán)益不受侵害，而林改檔案的建立，把主體的各項(xiàng)權(quán)利以書面形式固定下來，是對(duì)權(quán)利的認(rèn)定和保護(hù)，正切合了保護(hù)主體利益不受侵害的需求。

二是推進(jìn)林改依法進(jìn)行。林改工作是一項(xiàng)工作量大、過程復(fù)雜、程序細(xì)密的工作，必須依法操作才能確保收到預(yù)期效果，這要求每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作都必須考慮周全、抓實(shí)抓好，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失都直接決定著林改的成敗。緊隨林改的推進(jìn)，把每一環(huán)節(jié)的工作都建立檔案并進(jìn)行完善，可有效保證林改每個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)密操作、緊密銜接和依法推進(jìn)，避免因環(huán)節(jié)缺失導(dǎo)致林改功虧一簣。

三是促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展。圍繞林改抓好建檔工作，其長遠(yuǎn)打算和終極目標(biāo)是推進(jìn)林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠化三峽庫區(qū)腹地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。推進(jìn)林改及建檔工作，真正把各項(xiàng)權(quán)力交給群眾，讓群眾在林改中得到實(shí)惠，可有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各界造林、管林、護(hù)林的積極性，徹底改變集體經(jīng)營林造不好、管不到位等問題，推進(jìn)造林綠化工作實(shí)現(xiàn)重大突破。

2 涪陵區(qū)林改檔案管理與利用現(xiàn)狀

2.1 涪陵區(qū)林改狀況［3］

截止到2009年12月底，全區(qū)完成主體改革，集體林地分山到戶10.1萬hm2，分山到戶率達(dá)86%;發(fā)證面積11.71萬hm2，林權(quán)發(fā)證率達(dá)99.2%;舊式林權(quán)證全部換發(fā)為全國統(tǒng)一式樣的新林權(quán)證，林權(quán)證換發(fā)率達(dá)100%;檢查合格宗地?cái)?shù)與被檢查宗地?cái)?shù)之比為100%，林權(quán)準(zhǔn)確率達(dá)100%;15.7萬農(nóng)戶已頒(換)發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，發(fā)證率達(dá)99.4%;發(fā)生林權(quán)糾紛189件，調(diào)處188件、面積0.04萬hm2，糾紛調(diào)處率達(dá)99.5%;群眾滿意率達(dá)99%以上。

2.2 林改檔案管理狀況［3］

林改資料立卷歸檔7 105盒(102 000件)，整理區(qū)林改辦立卷歸檔812盒(4 559件)，其中永久570盒(2 490件)、30年 5盒(238件)、10年 237盒(1 831件);照片檔案2冊(cè)(154張);錄入文件級(jí)機(jī)檢目錄4713條。所有文件和資料都進(jìn)行了分類保管;圖紙主要為示意圖，照片、錄像資料均歸檔保存;林權(quán)糾紛調(diào)處均以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處為單位進(jìn)行歸檔;2010年1月，全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道林改辦已將林改紙質(zhì)和電子檔案全部移交至區(qū)林改辦檔案室。

2.3 林改檔案利用狀況

林改檔案管理的目的在于利用，我們堅(jiān)持以用為本，建管用相結(jié)合，保證檔案發(fā)揮出維護(hù)主體合法權(quán)益、推進(jìn)林改依法進(jìn)行、促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展的作用。通過林改檔案，2010以來我區(qū)依據(jù)林改檔案，共依法調(diào)處35起林地、林木權(quán)屬等方面的糾紛，為集體和群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失507萬元，切實(shí)保證了經(jīng)營主體的合法權(quán)益不受侵害;林改檔案的建立，反作用于林改工作，使林改工作依法有序推進(jìn)、取得扎實(shí)成效。

3 林改檔案管理與利用存在的問題

3.1 林改檔案管理存在的問題

3.1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)撤并一定程度上影響了檔案質(zhì)量。2006年12月林改起步時(shí)，涉及全區(qū)的46個(gè)鎮(zhèn)(街);2009年5月，全區(qū)撤并為26個(gè)鎮(zhèn)(街)。原來的林業(yè)工作機(jī)構(gòu)、人員均大幅調(diào)整，至2009年10月，機(jī)構(gòu)、人員才定崗定員，基本到位［2］。由于機(jī)構(gòu)、人員變動(dòng)太大，給林改檔案的形成、收集、整理工作帶來了極大的人為困難。盡管為了保證林改檔案工作的正常進(jìn)行、確保檔案工作的延續(xù)，再次進(jìn)行了培訓(xùn)，仍影響了林改檔案質(zhì)量，出現(xiàn)諸如部分宗地四至界線填寫不按地形圖上的方向填寫，四至描述不夠準(zhǔn)確，宗地描述標(biāo)志物與現(xiàn)地不相符;宗地草圖不按要求繪制，無四至、圖例;表格填寫不夠完善、缺漏項(xiàng)多;部分村、組林權(quán)界線確認(rèn)書線段圖未做，有的全部用GPS作拐點(diǎn)記錄不符合要求等問題。

3.1.2 檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高［3］。涪陵區(qū)林改檔案管理人員多是從本單位職工中抽調(diào)，數(shù)量少、素質(zhì)差、變動(dòng)大，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的檔案工作來不及認(rèn)真鉆研學(xué)習(xí)，其中相當(dāng)部分幾乎沒有接受過大專院校檔案學(xué)專業(yè)的系統(tǒng)教育，有的對(duì)檔案方面的基礎(chǔ)知識(shí)都知之甚少，造成檔案管理人員業(yè)務(wù)技能普遍較低。盡管涪陵區(qū)在2008年11月、2009年10月兩次進(jìn)行了專門的培訓(xùn)，但林改檔案人員的整體專業(yè)素質(zhì)都不太高，大家僅憑熱情在工作中摸索。

3.1.3 林改檔案管理信息化投入不足。不斷提升科技含量和信息化水平，逐步實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)檔案向數(shù)字檔案轉(zhuǎn)變的信息化是檔案管理發(fā)展方向。盡管涪陵區(qū)林業(yè)局在2009年12月設(shè)立了50 m2的專用房，安裝了密集架28節(jié)，購置了去濕機(jī)，柜式空調(diào)各一臺(tái)，購置了科怡文檔一體化軟件，但要短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)林改檔案數(shù)字化，將所有檔案數(shù)據(jù)、信息進(jìn)行科學(xué)全面的采集、整理、錄入，使林業(yè)系統(tǒng)各單位之間實(shí)現(xiàn)多層次、全方位的數(shù)據(jù)信息共享，道路還很漫長，尚需大量的投入。

3.2 林改檔案利用存在的問題

3.2.1 對(duì)外服務(wù)領(lǐng)域范圍狹窄［7］。自2011年5月，涪陵林權(quán)交易所批建以來，以林改檔案為代表林業(yè)檔案的主要服務(wù)領(lǐng)域是直接查詢，內(nèi)容僅限于林權(quán)糾紛、調(diào)查取證和產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍憑證等，利用者多為行政管理人員、專業(yè)技術(shù)人員。在科研、學(xué)術(shù)研究方面的利用較少，社會(huì)利用方面也不多，說明公眾對(duì)林業(yè)檔案的認(rèn)識(shí)、了解程度不高，林業(yè)檔案的開放程度不夠。

3.2.2 缺乏對(duì)外宣傳意識(shí)。近幾年，林改檔案只抓內(nèi)部建設(shè)，缺乏對(duì)外宣傳意識(shí)，不注重利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介對(duì)外宣傳，致使民眾、社會(huì)各界對(duì)林改檔案的重要性了解甚少。

3.2.3 對(duì)外服務(wù)提供的主要是原始信息，缺乏編研成果。盡管全區(qū)所有的林改檔案都實(shí)行了目錄數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)管理，其中大順鄉(xiāng)還對(duì)林改檔案進(jìn)行了全文掃描，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，但對(duì)外服務(wù)提供的主要是原始信息。主要原因在于:一則缺乏對(duì)社會(huì)需求信息的了解，二則缺乏從廣度和深度上對(duì)林改檔案進(jìn)行篩選、綜合、歸納和提煉等加工，故無法將有效的信息服務(wù)主動(dòng)提供給社會(huì)各方面［8］。

4 林改檔案管理與利用的建議

4.1 林改檔案管理建議

4.1.1 結(jié)合林改“回頭看”提升檔案質(zhì)量。針對(duì)林改檔案質(zhì)量問題，結(jié)合林改“回頭看”，進(jìn)一步規(guī)范林改檔案管理。一是區(qū)檔案部門與區(qū)人大教科文衛(wèi)工委聯(lián)合組成涪陵區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案行政執(zhí)法專項(xiàng)檢查組，將林改檔案整理作為一個(gè)重要內(nèi)容，進(jìn)行了全覆蓋的拉網(wǎng)式檢查，確保了林改檔案的整理質(zhì)量。二是對(duì)林改過程中產(chǎn)生的調(diào)查圖表、清冊(cè)、實(shí)施方案、村民代表大會(huì)記錄、村民簽字的決議、公示、林權(quán)登記文件資料等材料，要收集齊全。三是按照分類分級(jí)管理的原則，由區(qū)、鎮(zhèn)(街)、村各自職責(zé)，分別對(duì)各類林改檔案進(jìn)行整理歸檔保存。四是在區(qū)檔案局、區(qū)林業(yè)局檔案技術(shù)人員的指導(dǎo)下，按照檔案管理要求和《國家林業(yè)局、國家檔案局關(guān)于加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革檔案工作的意見》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)林改檔案進(jìn)行裝訂，專人專柜管理。

4.1.2 提升檔案管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。做好林改檔案的管理與利用，關(guān)鍵在人。一是在林業(yè)基層配備業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作責(zé)任心強(qiáng)檔案工作人員，確保一手資料收集齊全、內(nèi)容準(zhǔn)確。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重實(shí)用性、拓寬知識(shí)面、因材施教、提高外語水平等幾個(gè)方面，采取舉辦檔案管理培訓(xùn)班、個(gè)別指導(dǎo)、以會(huì)代訓(xùn)等方法，提高檔案管理人員的管理水平和業(yè)務(wù)技能。

4.1.3 在資金投入上傾斜。近些年，國家級(jí)、市級(jí)林業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目越來越多，應(yīng)結(jié)合林改檔案建設(shè)與管理的契機(jī)，建立健全林業(yè)檔案的建設(shè)與管理，故需調(diào)整財(cái)政預(yù)算，撥出?？钣糜趨^(qū)林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站檔案室的建設(shè)與裝修、檔案柜等存儲(chǔ)器材的購置與修繕、電腦和打印機(jī)等的配備，只有資金傾斜支持到位，方能實(shí)現(xiàn)林改以及林業(yè)檔案的高水平建設(shè)、高效益管理、高效率應(yīng)用，很好地服務(wù)了林改和林業(yè)生產(chǎn)這個(gè)大局。

4.2 林改檔案利用建議

4.2.1 解放思想，提高林改檔案利用意識(shí)。一是樹立有償服務(wù)意識(shí)，按照國家檔案局、國家物價(jià)局《關(guān)于利用檔案收費(fèi)有關(guān)規(guī)定的通知》中確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)利用者的需求，對(duì)其查閱或外借檔案、檔案靜電復(fù)印、縮微復(fù)制、照相洗印等利用方式進(jìn)行相應(yīng)的有償收費(fèi)。二是樹立終身學(xué)習(xí)意識(shí)，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化、數(shù)字化的時(shí)代，現(xiàn)代技術(shù)的不斷提高，學(xué)科的邊緣性和交叉性越來越明顯，一技之長已不能適應(yīng)競爭的要求，檔案工作者必須具備強(qiáng)烈的求知欲和自學(xué)能力，需加強(qiáng)自學(xué)，使自己的眼界更寬，知識(shí)面更廣，學(xué)識(shí)更博。

4.2.2 加大投入，促進(jìn)林改檔案管理現(xiàn)代化。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加強(qiáng)林改電子文件歸檔和電子檔案的規(guī)范化管理，建立檔案查詢窗口，以計(jì)算機(jī)綜合管理為主，開發(fā)各種林權(quán)檔案的計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)。積極與區(qū)檔案局及市、鎮(zhèn)(街)、村林權(quán)管理機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系，加強(qiáng)信息溝通，同時(shí)注重手機(jī)林權(quán)電子文件，開展網(wǎng)上管理和瀏覽服務(wù)，促進(jìn)林權(quán)檔案管理存儲(chǔ)數(shù)字化、檢索自動(dòng)化、利用網(wǎng)絡(luò)化、實(shí)現(xiàn)林權(quán)檔案和信息管理一體化［7，9，11］。

4.2.3 加強(qiáng)研究，多途徑提高檔案利用率。一是加強(qiáng)宣傳，正確引導(dǎo)人們利用檔案。區(qū)林業(yè)局與區(qū)檔案加強(qiáng)合作，加強(qiáng)宣傳，以林改檔案利用為切入點(diǎn)，引導(dǎo)人們正確利用檔案。二是研究利用者需求，才能有針對(duì)地開展檔案利用工作，最大限度限度地滿足社會(huì)需求，提高檔案利用率［10］。三是研究林業(yè)檔案利用過程中的保密工作［11～13］，劃清保密與非保密的界限，建立檔案利用制度，做好檔案開放前的保密工作與檔案解密后的開放基礎(chǔ)工作。

［1］中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(2008年6月8日).

［2］王小蘭.http://jda.cq.gov.cn/templet/default/ShowArticle.jsp?id=5011［N］.［2007-04-28］.

［3］晏燕，楊小建.淺談涪陵區(qū)林改檔案管理［J］.重慶檔案，2011，9:22～23.

［4］國家林業(yè)局、國家檔案局《關(guān)于加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革檔案工作的意見》(林策發(fā)〔2007〕61號(hào)).

［5］韓偉.為林改工程留下真實(shí)記錄—檔案部門與林業(yè)部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)林改檔案工作［J］.中國檔案，2010.2:20～25.

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［7］許庭霞.對(duì)新時(shí)期林業(yè)檔案管理工作的思考［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2011，13:199，202.

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