森林火災信息管理研究

吳偉生

（湖南省衡陽市林業(yè)局，湖南 衡陽 421001）

我國政府對突發(fā)公共事件管理中的信息傳播機制的重視始于2003年的“非典”事件。歷經(jīng)“松花江水污染事件”、“洞庭湖藍藻事件”、“南方冰凍災害”、“5·12”大地震，媒體對于政府處理突發(fā)公共事件的決策和國際國內輿論的導向具有巨大的影響力，使得我國政府深刻認識到信息資源越來越成為政府實現(xiàn)社會有效掌控的最重要的權力資源。危機狀態(tài)下政府的執(zhí)政能力也越來越表現(xiàn)為對信息的掌控和運用能力。有效的信息獲取能力、成功的信息管理模式和有效的災情信息溝通機制，對各級政府科學處置突發(fā)公共事件具有十分重要的意義。

自然災害（森林火災、地震、洪水、海嘯等）信息傳播是突發(fā)公共事件信息管理重要組成部分，目前國內災害信息傳播機制的研究主要從兩個方面進行：一是從防災減災的角度，在災害信息管理中如何及時準確地報送和發(fā)布災情信息，解決當前最突出的災害信息失真問題。二是從新聞傳播的角度，災害新聞報道要注重新聞價值和社會效果的平衡，通過公開、準確的災害報道，緩解公眾的緊張情緒。特別是在突發(fā)公共事件中，公眾最信賴的通常是新聞媒體，新聞媒體在應急管理中的信息傳播扮演不可替代的作用。新聞媒體應秉持大局為重的原則，以人為本的理念，把握信息傳播的尺度和時機，掌握輿論主動權，加強災害信息傳播的策劃，協(xié)助政府進行危機處理。此外，通過分析美國災害和危機新聞報道中新媒體的應用，從一般信息需求、個人信息需求到社會性媒體需求的角度，探索災害和應急管理中信息傳播的創(chuàng)新模式與發(fā)展方向。

近年來，媒體在森林火災的報道上出現(xiàn)了一些新特點，一是由于社會關注程度增加，導致新聞數(shù)量陡增;二是角色轉變，由過去媒體“坐等”森林防火指揮機構提供新聞變?yōu)槊襟w主動“跑新聞、要新聞”;三是“打破砂鍋問到底”,鍥而不舍,幾乎都是立體地追蹤報道;四是政府和森林防火指揮機構不單要發(fā)布新聞,而且還要接受質詢、評議甚至問責;五是政府和森林防火指揮機構都要從中吸取教訓,制定整改措施,并通過媒體向社會公布。因此，在森林火災信息管理中，如何有效應對媒體，正確引導輿論，構建科學的森林火災信息傳播機制，已成為各級政府和森林防火指揮機構不可回避且必須立即著手解決的重大現(xiàn)實問題。

1 當前處理森林火災信息和應對媒體的傳統(tǒng)誤區(qū)及錯誤做法

受國內外政治環(huán)境因素的影響，很多地方森林防火指揮機構在森林火災發(fā)生后火情信息處理的方式和對待媒體的態(tài)度上，過分注重以守勢來維護國家政治、社會穩(wěn)定和外部形象，主觀上遵循著“家丑不可外揚”的傳統(tǒng)觀念，長時間受因循守舊的思想觀念制約，對發(fā)生森林火災與維護社會穩(wěn)定關系認識上存在偏差。這種認識上的偏差、思想上的守舊、各種利害關系上的權衡以及對火情發(fā)布、處理機制等許多環(huán)節(jié)的嚴重障礙和種種不適應，致使其在關鍵時刻往往處于被動地位。

（1）封鎖消息。一旦發(fā)生森林火災，首先想到的就是如何封堵消息，不讓公眾知道，甚至不讓上級部門知道，甚至不惜利用各種手段進行干預，從而延誤了政府做出及時反應的最佳時機。

（2）一味地辟謠和否認。有時即使森林火災演化為公共危機，媒體開始報道或炒作，有些地方還不顧事實一味進行辟謠。在新聞報道和輿論駕馭上喪失主導地位，給別人落下把柄，最后被動“挨打”。

（3）鴕鳥政策。信奉“沉默是金”的信條。一是不好說而不想說；二是不屑一說。一些森林火災發(fā)生后，雖然引起媒體和公眾極大關注和強烈反響，甚至出現(xiàn)鋪天蓋地的批評和指責，但有關部門卻任憑媒體轟炸，我自巋然不動，一概不予理睬。

（4）反應遲緩，敷衍塞責。對媒體的炒作、公眾的批評，有關部門遲遲不作反應。最后，在媒體和公眾千呼萬喚的壓力下，也只是“猶抱琵琶半遮面”，三言兩語、閃爍其詞。

（5）忽視網(wǎng)絡輿論和網(wǎng)絡民意。據(jù)統(tǒng)計，中國80%的危機從網(wǎng)絡媒體爆發(fā)，而且100%的企業(yè)危機有網(wǎng)絡媒體參與。許多既不是主流報紙義正詞嚴的深入新聞報道，也不是中央電視臺嚴肅調查取證的焦點訪談，而是網(wǎng)民所發(fā)的小帖子、郵件或博客文章使得某些事件迅速成為民眾關注的焦點并引來傳統(tǒng)媒體的大規(guī)模介入，如近期的“毒膠囊”事件，就是微博引發(fā)?，F(xiàn)在絕大部分部門關注和監(jiān)測的對象基本上還是傳統(tǒng)媒體，在一些領導者的思維中，只有大的主流媒體才是輿論的引導者，許多政府危機公關失敗案例就是因為不重視網(wǎng)絡輿論引發(fā)的。據(jù)《南方周末》報道，山西一些地方政府對“黑磚窯”事件表現(xiàn)出驚人的遲鈍：“輿論風暴已經(jīng)開始，外界已醞釀驚濤駭浪，而風暴的核心區(qū)一片平靜，洪洞的官員們幾乎無人知道?！?/p>

由此可見，在森林火災信息管理特別是當森林火災演化為社會公共危機時，媒體是一把“雙刃劍”，應對得當就可以化解危機或轉“?！睘椤皺C”;反之，就會惡化事態(tài)，使危機朝不利的方向發(fā)展。只有了解媒體特點、熟悉新聞的運作規(guī)律并掌握一定媒體危機公關策略和技巧，才會在危機來臨時立于不敗之地。否則，小問題就可能演變成大麻煩。

2 媒體在森林火災信息管理中的角色和作用

從傳播學的社會影響角度分析，媒體報道是將森林火災連接政府和公眾視野兩者之間的重要介質。如果森林火災沒有媒體介入，其造成的影響力是有限的和局部的，不會引起社會的廣泛關注與訴求。目前，媒體間競爭非常激烈，都想追求獨家新聞，吸引大眾的眼球，制造轟動效應，爭搶第一時間發(fā)稿，以獲得高收視率、高發(fā)行量、高點擊率。只有高收視率、高發(fā)行量才有大量廣告的投放。這時，新聞真實性的核實有時就顯得力不從心，一時間魚目混珠。競爭的需要使有些媒體甚至不惜捕風捉影捏造假新聞。在這種情況下，政府或有關部門往往容易成為不準確新聞或虛假新聞的受害者，如果應對不當就會引發(fā)輿論危機事件。

對于新聞媒體來說，森林火災由于其突發(fā)性、重要性和負面影響，比一般事件更容易引起人們的關注，是非常重要的報道題材，從新聞角度來看“壞消息”恰恰就是媒體傳播的“好信息”。但是，這并不是說新聞媒體一味要夸大森林火災影響，對政府和森林防火指揮機構造成壓力，而是出于新聞專業(yè)自身對真相的探求和對公眾心理的滿足，使媒體積極投身于災情報道中，形成新聞輿論并與社會輿論互動。當森林火災影響社會秩序穩(wěn)定時，政府同樣可以借助媒體澄清事實、引導輿論，并進行有效的社會動員，妥善處置和化解危機，進而樹立良好的政府形象。因此，媒體在森林火災應急管理中實際承擔著火險預警者、信息傳播者、輿論引導者、社會動員者、處置監(jiān)督者和形象塑造者等多重角色，發(fā)揮著不可替代的作用。

2.1 媒體是火險隱患的預警者

一方面，媒體是政府的代言人，掌握著傳播渠道，承擔著社會預警的責任。我國《森林防火條例》第三十條規(guī)定，廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體應當及時播發(fā)或者刊登森林火險天氣預報。另一方面，媒體能夠利用發(fā)達的信息網(wǎng)絡，通過及時報道向政府傳遞潛在火險隱患信息，引起政府和森林防火指揮機構的關注并及時采取措施，把潛在的火險隱患消滅在萌芽狀態(tài)，從而有效降低森林火災發(fā)生率。同時，媒體具有廣泛傳播知識性信息的功能，社會教育被認為是媒體具有的四種基本社會功能之一。解讀火災常識、傳播自救知識、強化防火意識，是媒體社會責任的體現(xiàn)，也是營造人人防火氛圍，整合社會有序能力的有效途徑。

2.2 媒體是火災信息的傳播者

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定，突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應及時、準確、客觀、全面。事件發(fā)生的第一時間要向社會發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作?！渡址阑饤l例》第四十三條規(guī)定，森林火災信息由縣級以上人民政府森林防火指揮機構或者林業(yè)主管部門向社會發(fā)布。重大、特別重大森林火災信息由國務院林業(yè)主管部門發(fā)布。森林火災具有不確定性和不可預測性，其發(fā)展和變化也十分迅速。公眾在這種不穩(wěn)定的災害狀態(tài)下，認為自身安全容易受到威脅，急切需要充分的信息來指導自身行為。媒體作為火情信息傳播最主要的渠道，已成為公眾的首選信息源。而政府在這種不穩(wěn)定的狀態(tài)下，也需要搜集各方的信息，掌握社會輿情的發(fā)展方向，以便做出科學的應對決策，采取有效措施控制局面。如果政府不重視媒體作為火災信息傳播者的角色和作用，則可能對潛在的社會不穩(wěn)定因素失去控制，從而引發(fā)事實與輿論復合型社會危機或社會現(xiàn)實生活多重危機。

2.3 媒體是公眾輿論的引導者

穩(wěn)定民心、保持災區(qū)社會秩序的良好運轉，是森林火災應急管理的重要目標。森林火災不但使林區(qū)社會正常生產(chǎn)生活秩序遭到破壞，還會帶來社會心理的脆弱和恐慌。面對突然出現(xiàn)的森林火災特別是重大、特別重大森林火災，媒體能夠科學準確、客觀冷靜地向全社會通報火情，壓縮流言的產(chǎn)生和擴散空間，協(xié)助政府緩解民眾緊張情緒，減少由不確定性帶來的公眾恐慌。這種對公眾的引導，除了滲透在對森林火災的報道中，也可以通過采訪專家、學者的形式，以別人之口來傳達媒體的態(tài)度，甚至可以以社論等各種言論文章的形式，直接表明態(tài)度；或采取讓公眾參與討論的方式，給公眾提供一個政策參與視角。媒體在滿足公眾對各種不同信息需求的基礎上，通過正確的輿論引導，達到幫助政府保持社會秩序的正常運轉。

2.4 媒體是社會力量的動員者

在森林火災應急處置過程中，面對錯綜復雜的信息和社會輿論，新聞媒體常常因為其專業(yè)性和對真相的職業(yè)追求而對災情進行歸納整理，做出綜合性評述與判斷。在一定程度上，媒體通過新聞信息傳播建構了社會群體在災害中所處的環(huán)境，影響著人們對災害及信息的判斷。同時，媒體也成為公眾情緒的“風向標”與“催化劑”，能夠及時反映公眾對災情的認識，并引導他們對災害應急處置的期待和目標。面對火災僅僅告知真相是不夠的，重要的是凝聚人心來解決危機。例如，在“5·12”汶川大地震中，新聞媒體不僅及時、準確地報道了地震情況，提醒人們加強自我保護的意識，而且堅持了正確的輿論導向，穩(wěn)定社會秩序，彰顯了“萬眾一心，眾志成城”、“一方有難，八方支援”的精神，在危難時刻凝聚了全民族的力量，堅定了抗震救災的信心。

2.5 媒體是應急管理的監(jiān)督者

在森林火災發(fā)展過程中，往往“天災”伴隨著“人禍”。處在轉型期的政府由于體制不健全，工作中難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題或失誤。新聞媒體通過報道森林火災的處置過程，可以有效地監(jiān)督政府領導的處置工作，促進政府工作作風的轉變和體制的完善。同時，新聞媒體對政府決策的影響也十分明顯。媒體可以將處于整個社會輿論結構下層并具有自發(fā)性、盲目性的公眾輿論反饋給政府和森林防火指揮機構，幫助其作出相應決策。尤其是在森林火災引發(fā)社會公共危機時，政府和森林防火指揮機構更需要通過媒體掌握整個社會的輿情動態(tài)。由于媒體具有對各種觀點包容并蓄的特點，能夠通過邀請一些專家或學者對森林火災本身及其衍生的社會公共危機發(fā)表評論，對二者的產(chǎn)生原因、發(fā)展過程、目前的狀態(tài)以及政府應急管理過程中的失誤和成功之處發(fā)表看法，并提出處理意見和建議，為政府的決策提供啟發(fā)和幫助。

2.6 媒體是政府形象的塑造者

森林火災發(fā)生的本身就是對政府形象的一次沖擊。政府在森林火災處置過程中采取何種態(tài)度、措施以及處置效果如何等等，都會經(jīng)過新聞媒體的報道和解讀傳達給公眾。媒體及時報道政府處置的各項措施及其效果，對塑造政府形象起著至關重要的作用。如果新聞媒體將富有成效的處置過程及時報道出來，就會樹立政府的良好形象，加深人們對政府的了解與認識，增強政府的威信；如果新聞媒體不斷地指責政府的過失，埋怨處置工作不力，就會對政府形象雪上加霜，引發(fā)社會公眾對政府產(chǎn)生信任危機。

3 建立科學的森林火災信息管理機制和媒體應對策略

針對國內近年來歷次自然災害特別是森林火災的災害信息的傳播與管理中出現(xiàn)的新情況和存在問題，我們認為應當建立一套符合國情、立足長遠的森林火災信息傳播機制，搜集、分析各類森林火災預防、處置和監(jiān)測信息，同時成為森林火災信息匯總和發(fā)布的核心。

3.1 建立森林火災信息傳播管理機構和信息系統(tǒng)

參照美國國土安全部下屬的聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA）的做法，以森林火災應急管理中的預防、處置、恢復、服務和組織優(yōu)化作為基本目標框架，在各級政府森林防火指揮機構中設立或明確專門的部門作為森林火災信息傳播（公共關系）機構，對相關信息傳播渠道進行整合，為政府森林火災信息的搜集、分析提供支持，掌握信息資源以保證在森林火災信息傳播中居于主導地位，促進信息在公眾、媒體間的準確及時傳遞。同時，以行政區(qū)域為單位，與專業(yè)機構（氣象局等）建立信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，將各個部門和地區(qū)整合起來,支持安全郵件、地圖、語音、圖片和互動工具等多種技術。在此基礎上,通過各相關地區(qū)和部門提供實時分類基礎信息,并對各種災情信息進行加工分類,提交基于各時間段、空間地區(qū)和主題的報告和預警,對于各種危險信號進行數(shù)據(jù)結構劃分,實現(xiàn)信息交換和共享并提交高水平的分析報告。這種災情信息的整合加工機制大大提高了對于森林火災預防、處置和監(jiān)測等決策的預防保護能力,也增強了對于森林火災發(fā)生后的恢復能力。

3.2 建立和完善森林火災信息傳播機制

在《突發(fā)事件應對法》、《森林防火條例》等法律法規(guī)的基礎上，進一步完善森林火災信息公開制度。一方面可以最大限度滿足公眾知情權，達到解釋疑惑、消除誤解和矛盾的效果，使公眾在了解信息的基礎上理解和支持政府的工作；另一方面，也為森林火災的信息傳播提供了制度保障。

就森林火災的影響范圍而言，不同級別的政府和森林防火指揮機構應當按照《森林防火條例》的有關規(guī)定，與對應的媒體進行合作，同時保持上下的一致性。具體來說，國務院林業(yè)主管部門與中央級媒體合作，省市一級的森林防火指揮機構與省市級媒體合作。在森林火災信息傳播的過程中，政府應該重視并且充分發(fā)揮地方媒體的作用。地方媒體的報道針對性更強。他們往往能夠就當?shù)亓鱾鞯哪切┲{言進行調查核實，從而在客觀上為森林火災預防和處置工作創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境。借鑒國外政府應急管理機構在災害信息傳播和策略方面的成功經(jīng)驗和做法，將與媒體聯(lián)系溝通的策略、行為大致分為三類。

（1）適時召開新聞發(fā)布會和“吹風會”。森林高火險期和發(fā)生森林火災時，媒體通常關注政府和森林防火指揮機構的預防應對措施和森林火災處置情況，森林防火指揮機構應該設定新聞發(fā)言人，適時召開新聞發(fā)布會，向媒體進行通報森林火災預防工作開展和應急處置情況。發(fā)布的森林火災各類信息必須準確、及時，內容精練并涵蓋5W-1H，即Who（人）、What（事）、When（時）、Where（地）、Why（原因）、How（如何處理）。同時，在森林高火險期的火災預防階段和森林火災的災后處置階段，地方森林防火指揮機構可與中央有關部門一樣，引入西方行政機構應對媒體策略中傳統(tǒng)的“吹風會”或稱“新聞演示文稿會”（News Briefings），向關系良好的媒體提供不透露消息來源的工作開展情況，使其擁有報道“獨家新聞”的機會，如果發(fā)表后公眾輿論反應不佳，森林防火指揮機構就可以作些調整而且也不必負責。經(jīng)常獲得這種照顧的媒體，必然在關鍵時刻為森林防火指揮機構說話。

（2）監(jiān)看媒體報道，提出澄清說明。森林防火指揮機構應安排專人監(jiān)看媒體報道，只要發(fā)現(xiàn)媒體報道與事實不符或不當?shù)那樾危鸵鲃雍兔襟w記者聯(lián)系并希望媒體在下一次的報道中能更正或改善消息。此外，監(jiān)看媒體的結果也必須在新聞發(fā)布會中提出澄清與說明，以避免其他媒體被某個媒體所誤導產(chǎn)生錯誤的連鎖反應，損害森林防火指揮機構正面形象。

（3）建立采訪規(guī)則，主導“議程設置”。具有強烈視覺沖擊效果的森林火災現(xiàn)場，往往是媒體競相追逐的新聞甜區(qū)（Sweet Point）,但也給新聞從業(yè)人員帶來極大的人身安全威脅，并妨害森林火災處置工作。森林防火指揮機構應從人文關懷角度出發(fā)，建立嚴格的火場采訪管制制度，禁止媒體隨意進入火場報道。在此基礎上，再有所選擇地劃定采訪點（區(qū)），主動帶領新聞從業(yè)人員進入火災現(xiàn)場采訪，給予媒體報道上的便利。同時通過劃定采訪點（區(qū)），主導“議程設置”（Agenda Setting），讓媒體根據(jù)政府倡導的主流價值觀和報道方針，在相應的現(xiàn)實環(huán)境中“選擇”出他們認為具備新聞價值的素材，然后以“報道事實”的方式提供給公眾，從而把社會注意力引導到特定的方向，最大限度地展現(xiàn)森林防火指揮機構處置森林火災的決心和能力，樹立政府在應急管理中的正面權威形象。

3.3 有效整合新技術傳媒，合理引導森林火災信息傳播

新技術發(fā)展帶來的傳播媒介革新，改變著社會的傳播方式。以手機、博客、論壇等新媒體為載體的人際傳播，成為公眾傳媒之外的公眾滿足信息需求的新渠道。這種新的災害信息傳播渠道可以迅速加快信息的傳播速度，但也會放大和擴散信息傳播中的噪音，使真實信息的傳播受阻，對救災工作和災民情緒、社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。根據(jù)目前的媒體發(fā)展趨勢，我們可以預見未來的信息傳播將向分散化、雙向互動、自主性強、多種傳播方式整合的方向發(fā)展。新媒體的發(fā)展和普及，使得森林火災信息傳播過程中僅憑簡單控制壓制新媒體的做法已經(jīng)不再可行。森林防火指揮機構在預防、處置和監(jiān)測森林火災時，需要意識到社會傳媒方式發(fā)生的重大變化，用引導而非強制的形式來管理新技術傳媒。例如在新聞發(fā)布中，采用一些公關手段，適當選取某些新媒體參與報道作為合理疏導渠道，最大限度地降低信息傳播中的噪音并處理好與新媒體的關系。

作為森林火災信息傳播的主導渠道，大眾傳媒的森林火災信息管理需要從三個方面加以應對。

（1）要建立公共危機應對機制，滿足及時、全面、多方位、多層次地傳遞森林火災信息的要求。當森林火災演化為公共危機時，能夠立即啟動，及時反應，迅速策劃，并隨著事態(tài)的發(fā)展而不斷跟進、調整。一般來說，后方負責宏觀策劃和背景資料的搜集整合，前方記者則根據(jù)后方指揮,負責信息的挖掘采集，對相關人物和事件進行有針對性的采訪，前后方聯(lián)動，實現(xiàn)了對公共危機事件及時、充分的報道。在報道中，記者充分發(fā)揮自身的主觀能動性，重視第一時間趕到，注重現(xiàn)場報道。重要媒體機構重視對于危機信息的全面呈現(xiàn)，追求從深度和廣度上傳遞信息，并在技術上輔以大量的圖片、圖表等形式，幫助公眾了解和記憶。

（2）在對森林火災信息傳播的不斷探索中，形成一系列比較規(guī)范的操作方式。首先，以人為本的理念要深入到傳媒的核心價值，強調對人的價值、生命的重視。其次，加強公眾對森林火災報道的參與。媒體要真實、迅速和全面地報道森林火災，僅憑媒體自身的力量是很難實現(xiàn)的，而此時處于火災影響下的受眾個體則成為真實、高效和個性化的火災信息來源，而且公眾的參與更有助于感染和鼓舞公眾情緒，并使得整體社會情緒受到正確的疏導。再次，新技術手段的采用要善于結合實際，利用現(xiàn)有免費或廉價的技術。以汶川大地震為例，媒體在制作災區(qū)空間影像時，既可以借助航拍、衛(wèi)星成像等高成本技術手段，也可以借助類似谷歌等免費的新技術手段，在最短的時間內以較低的成本完成災害信息的多媒體傳播。

（3）在對新媒體的融合中要充分體現(xiàn)傳統(tǒng)媒體的專業(yè)性和主導地位。相對于新媒體，傳統(tǒng)媒體的新聞工作者的專業(yè)操守和服務公眾的自覺態(tài)度，以及其媒介可控性，對于森林火災的信息傳播可以審核新聞的社會價值，把握社會輿論導向。而新媒體尤其是網(wǎng)絡媒體具有即時性和高度參與性，也增加了輿論導向和社會價值取向的不確定性。所以，無論是政府對森林火災信息的發(fā)布，還是公眾輿論的反映，都需要傳統(tǒng)媒體這個中間紐帶發(fā)揮完整、系統(tǒng)、融合的作用，需要傳統(tǒng)媒介憑著自身的優(yōu)勢，進行新聞價值的判斷，果斷、及時、準確地報道森林火災信息，引導輿論、平穩(wěn)社會情緒，提高全社會抗擊災害的能力。