改善教育投入結(jié)構(gòu),構(gòu)建教育和諧功能

向巖兵

(懷化學(xué)院教育系,湖南懷化418008)

伴隨著我國科學(xué)發(fā)展觀的逐步落實(shí),國家會在教育領(lǐng)域投入更多的資金。如何最大程度地發(fā)揮這些教育投入的功效,如何更好地服務(wù)于和諧教育的建設(shè),改善我國教育投入結(jié)構(gòu)已經(jīng)變得非常迫切。

一、結(jié)構(gòu)功能論與和諧教育

談到和諧教育,很難回避結(jié)構(gòu)功能理論。帕森斯、墨頓等人所創(chuàng)立的結(jié)構(gòu)功能論在教育社會學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,他們認(rèn)為,教育功能既有正面積極的方面,也有負(fù)面消極的方面,結(jié)構(gòu)是組成客觀事物的諸要素的結(jié)合方式,功能是具有一定結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)整體與特定環(huán)境相互作用時所具有的那種適應(yīng)環(huán)境、改變環(huán)境的反應(yīng)能力。[1](P537)由此可見,“和諧教育”只是某種特定的教育結(jié)構(gòu)所展現(xiàn)出來的一種具體表現(xiàn)形式,研究教育的 “和諧”,要從其源頭——結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行一番梳理。如果教育系統(tǒng)的某些結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了某種問題,該種問題特征的教育在特定的情況下“適應(yīng)環(huán)境、改變環(huán)境的反應(yīng)能力”便會受到影響,就會導(dǎo)致“非和諧”教育情況的出現(xiàn)。

二、教育投入結(jié)構(gòu)與和諧教育

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020年》明確規(guī)定,我國要確立教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,努力完善教育投入機(jī)制,加大教育投入,優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu),用好管好教育經(jīng)費(fèi)。但對于教育投入結(jié)構(gòu)的研究,至今尚比較單薄,很多學(xué)者僅僅重視教育投入的分配比例問題,而忽略了教育投入的其他構(gòu)成。

筆者認(rèn)為,教育投入結(jié)構(gòu)主要可分為教育投入主體結(jié)構(gòu)、教育投入數(shù)量結(jié)構(gòu)、教育投入分配結(jié)構(gòu)、教育投入治理結(jié)構(gòu),在每個子結(jié)構(gòu)中重點(diǎn)討論兩個分支結(jié)構(gòu)。

(一)教育投入主體結(jié)構(gòu)

1.國辦教育與民辦教育構(gòu)成的結(jié)構(gòu)

一個國家教育投入的主體主要可以分為兩類,其一是國家投入(國辦教育),其二是民間投入 (民辦教育),兩者之間的比例構(gòu)成教育投入主體結(jié)構(gòu)的基本框架。

市場和計劃都是配置資源的重要方式,二者不可偏廢。我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾經(jīng)經(jīng)歷了一段彎路,不允許民營經(jīng)濟(jì)的存在,后來在鄧小平同志的極力倡導(dǎo)下,路線得到了修正,其效果有目共睹。那么教育改革是否也應(yīng)該重視市場作用?我們應(yīng)該辯證地看待計劃形態(tài)的教育,要認(rèn)識到它的不足和局限性,同時要營造良好的政策環(huán)境,逐步擴(kuò)大民辦教育規(guī)模,充分發(fā)揮市場自動彌補(bǔ)計劃缺陷的功能,使得我國的國辦教育與民辦教育的比例漸趨合理,形成良好的辦學(xué)主體結(jié)構(gòu),二者相得益彰。從長遠(yuǎn)來看,國辦教育與民辦教育所構(gòu)成的辦學(xué)主體結(jié)構(gòu)從最大的層面上決定著和諧教育的構(gòu)建。[2]

當(dāng)前中國出現(xiàn)了很多教育怪現(xiàn)象,如,出國留學(xué)過于火暴、應(yīng)試教育改革艱難、農(nóng)村大量的留守兒童長期與父母隔離、教育行政官場化傾向嚴(yán)重等等。這些現(xiàn)象的背后,無不與教育投入主體結(jié)構(gòu)過于單一有關(guān)。結(jié)構(gòu)決定功能,一股獨(dú)大的教育投入結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致教育壟斷、教育生態(tài)的失衡、對民眾多樣化教育需求的漠視,這不利于和諧教育的構(gòu)建。

2.不同類型民辦教育構(gòu)成的結(jié)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化以及勞動力等要素稟賦的變化，經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)有三個主要特征：速度換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換。其中，動力轉(zhuǎn)換是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的最核心內(nèi)容，因?yàn)閯恿D(zhuǎn)換過程中必然會帶來速度和結(jié)構(gòu)等方面的調(diào)整。新動能（或新舊動能轉(zhuǎn)換）是為解決新常態(tài)下的動力轉(zhuǎn)換問題，只有新動能發(fā)展壯大了，才能更快地推動新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，才能更好地引領(lǐng)新常態(tài)。

民辦教育有多種類型,簡單來區(qū)分,其一是主要以盈利為目的民辦教育,其二是社會賢達(dá)捐贈、資助或創(chuàng)辦的不以盈利為主要目的的民辦教育。從西方教育發(fā)展史中我們可以清楚地看到,第二種形式的民辦教育(特別是高等教育)對其整個國家教育品格的提升最為有利,社會綜合效益最好。隨著中國經(jīng)濟(jì)、社會狀況發(fā)生的巨大變化,目前中國對于第二種形式的民辦教育需要大力倡導(dǎo)、探索、發(fā)展,國家教育主管部門需要改變觀念,并確立它們的法律地位,不應(yīng)該過多干涉其辦學(xué)自主權(quán)等。尤其需要指出的是,我們還應(yīng)該向西方國家學(xué)習(xí),國家給予這類民辦教育適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持。

(二)教育投入數(shù)量結(jié)構(gòu)

1.國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例

為衡量各國政府對教育的重視程度,國際上一般都看重國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入在整個國民生產(chǎn)總值中的比例。[3](P229)

隨著近年我國生產(chǎn)力水平的提高,國民生產(chǎn)總值大幅度得以提升,根據(jù)中央的有關(guān)會議精神,我國要達(dá)到發(fā)展中國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入占到整個國民生產(chǎn)總值4%的比例,估計也就是這一兩年的事情,從絕對值來說,數(shù)量上會有一個較大的提升。黨和國家高度重視這一結(jié)構(gòu)的完善。

2.家庭教育投入占據(jù)家庭總收入的比例

這個結(jié)構(gòu)指某家庭為了孩子的學(xué)校教育而付出的一般性支出占據(jù)該家庭總收入的比例,主要包括學(xué)雜費(fèi)、書籍費(fèi)等,不包括額外的特長教育等費(fèi)用。該結(jié)構(gòu)可以深刻地反映一個國家、一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況和教育特征,體現(xiàn)著教育的公平。[4]一般來說,越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),該比例越小,越是富裕家庭,該比例越小;基礎(chǔ)教育階段,該比例小,高等教育階段,該高比例大;國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例越大,該比例越小,兩者往往成反比關(guān)系。

該結(jié)構(gòu)直接關(guān)系著普通老百姓對和諧教育建設(shè)的認(rèn)同感,可以將其作為一個重點(diǎn)指標(biāo)進(jìn)行長期跟蹤監(jiān)測。

(三)教育投入分配結(jié)構(gòu)

1.在三級教育中的分配結(jié)構(gòu)

此結(jié)構(gòu)主要指國家的財政性教育經(jīng)費(fèi)投入在初等教育、中等教育和高等教育三個層次中的比例分配。我國義務(wù)教育發(fā)展的歷史,充分證明了這個結(jié)構(gòu)的重大意義,它給我們帶來了太多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。經(jīng)過多年的探索,我們現(xiàn)在已經(jīng)基本上統(tǒng)一了一些看法,如,先保證初等教育,特別是義務(wù)教育,然后才是高等教育,這樣才能最大層面地保證教育的公平與和諧;從道義上,要先保證經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的教育投入然后再考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),我們已經(jīng)采取措施這樣做了。這個結(jié)構(gòu)表面看起來很簡單,實(shí)際上卻非常的復(fù)雜,還涉及到一些其它結(jié)構(gòu),如,單純就高等教育來說,它內(nèi)部又是分結(jié)構(gòu)的,如人們一般把它分為教學(xué)型大學(xué)、研究型大學(xué);針對學(xué)校的專業(yè)結(jié)構(gòu)來說,又分基礎(chǔ)專業(yè)、應(yīng)用專業(yè),或者人文社會科學(xué)專業(yè)、自然科學(xué)專業(yè)等,從長遠(yuǎn)來看,這些問題都影響著國家教育的發(fā)展。

我們除了用上述一個緯度來區(qū)分教育外,實(shí)際生活中,每個層次的教育又可以分為職業(yè)教育和普通教育。

之所以重點(diǎn)談職業(yè)教育,這與我國制造業(yè)、就業(yè)密切相關(guān)?；叵胍幌挛覈殬I(yè)教育近些年的發(fā)展歷程,這是很令人后怕的一件事。假如當(dāng)初沒有及時調(diào)整、重新制定戰(zhàn)略方針,現(xiàn)在的職業(yè)教育又將會是怎樣一種情景?會在高校擴(kuò)招的潮流中逐步消亡嗎?這個結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的一些問題要引起我們高度的重視,如,近兩年一些數(shù)據(jù)顯示,我國普通教育領(lǐng)域畢業(yè)的很多研究生和本科生都找不到工作,而另外一方面,中國又極度缺乏訓(xùn)練有素的技術(shù)工人,特別是一些高級技工,這種狀況甚至影響到了整個國家制造業(yè)的提升和轉(zhuǎn)型。

這個事件帶給我們更深層次的追問:在不同的歷史時期、根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況,職業(yè)教育在初等教育、中等教育和高等教育應(yīng)該占據(jù)多少份額才是比較科學(xué)合理的?國家教育投入如何影響這些份額的形成?國家根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整?如何啟動調(diào)整?多少年進(jìn)行一次調(diào)整?在教育投入分配結(jié)構(gòu)中,除了用財政手段影響、調(diào)整職業(yè)教育和普通教育在三層次教育中的布局外,如何發(fā)揮市場的作用?

(四)教育投入治理結(jié)構(gòu)

1.教育投入管理部門構(gòu)成的硬結(jié)構(gòu)

從制定教育投入預(yù)算到撥付給具體教育單位,要涉及到很多部門,如,人民代表大會、財政部、教育部、教育廳、教育局、學(xué)校等。就其使用來說,在法律上受到審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門監(jiān)督,所有這些部門,構(gòu)成了我國教育投入管理的硬結(jié)構(gòu)。

國家前任審計部門領(lǐng)導(dǎo)李金華談到我國財政撥付時曾經(jīng)說過:“水渠很長,從中央部門一直流到一個村,這個水渠是要滲水和被截流的,有時候水流到村里面就沒有了?！痹谡劦奖O(jiān)督時,他深感 “龍多不治水”,目前監(jiān)督部門多,人數(shù)也不少,但誰都能檢查,誰都不負(fù)責(zé)任。

其實(shí)這種情況,在教育領(lǐng)域也是大量存在的。從管理學(xué)來看,一個比較完善的治理結(jié)構(gòu)是決策、執(zhí)行、監(jiān)督等部門構(gòu)成的,彼此獨(dú)立、互相制約。我們應(yīng)該按照這個思路,很好地對我國教育投入管理部門所組成的硬結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合,要盡量減少職能部門交叉重疊、政出多頭、審批部門利益化傾向,重新構(gòu)架我國教育的財政轉(zhuǎn)移支付平臺。要借助于現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù),縮小硬結(jié)構(gòu)的科層框架,減少財政投入被截流的可能,為教育投入順利實(shí)施,為創(chuàng)建和諧教育創(chuàng)造必要條件。

2.教育投入管理制度構(gòu)成的軟結(jié)構(gòu)

教育投入管理軟結(jié)構(gòu)主要指與教育投入有關(guān)部門的各項(xiàng)管理規(guī)章制度,它們應(yīng)該構(gòu)成一道防火墻,從制度上保障教育投入的規(guī)范和效益。以下幾項(xiàng)規(guī)章制度非常重要:

其一是預(yù)算制度,要細(xì)化部門預(yù)算制度,禁止預(yù)算外操作,制定預(yù)算的時候不能想當(dāng)然,要請專家進(jìn)行把脈;其二是審計制度,要整合、改造、明確教育單位相關(guān)部門職責(zé),如財務(wù)、審計、紀(jì)檢等部門,保證教育投入合理有效地使用,防止教育領(lǐng)域的政績工程、豆腐渣工程;其三是實(shí)行問責(zé)制,在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題,要對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé);其四是公開制度,要本著公開、公正的原則,預(yù)算、投入流向、如何使用、審計結(jié)果等情況逐步公開,接受百姓和媒體的監(jiān)督。

總之,教育投入治理結(jié)構(gòu)非常重要,應(yīng)該先解決這個問題,然后再考慮擴(kuò)大我國教育投入規(guī)模的問題。這一問題的解決已經(jīng)迫在眉睫,否則,教育投入最終的結(jié)果是,投入越多,教育生態(tài)環(huán)境越敗壞。

三、我國在教育投入結(jié)構(gòu)調(diào)整中取得的一些成績

我國教育投入結(jié)構(gòu)存在著很多問題,并由此影響了國家教育的建設(shè)。但是,在看到問題的同時,我們也應(yīng)該看到,黨和政府高度重視教育投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整,采取了大量的措施,取得了諸多成績,我們應(yīng)該及時歸納總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn),使之更好地為我國的教育事業(yè)服務(wù),如:

在教育投入主體結(jié)構(gòu)改善方面,1997年國務(wù)院頒布了第一個民辦教育法規(guī)《社會力量辦學(xué)條例》,2002年正式出臺了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》。特別是《民辦教育促進(jìn)法》的頒布,它標(biāo)志著我國政府對民辦教育的認(rèn)識提高到了一個新的高度,這對改善我國教育投入主體結(jié)構(gòu),增加教育服務(wù)品種,擴(kuò)大教育資源,促進(jìn)教育公平,都起到了非常重要的作用。尤其值得重點(diǎn)指出的是,我國政府在職業(yè)教育領(lǐng)域進(jìn)行了一些改革,如在培訓(xùn)農(nóng)民工朋友方面,嘗試發(fā)放培訓(xùn)券,讓農(nóng)民工朋友自由選擇培訓(xùn)學(xué)校(主要是民辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)),這其實(shí)是對民辦教育給予經(jīng)費(fèi)支持的一個試點(diǎn)工作。

在教育投入數(shù)量結(jié)構(gòu)改善方面,根據(jù)“中國教育和計算機(jī)科研網(wǎng)”公布的有關(guān)數(shù)據(jù),1995年全國教育經(jīng)費(fèi)總支出為1 877.95億元,到了2006年,全國教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)到達(dá)9 815.31億元,國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到3.01%。我國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況監(jiān)測結(jié)果表明,政府教育投入總量在逐年增加,國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例以及預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財政支出比例均在增加。這為我國整個教育事業(yè)的發(fā)展及其和諧教育的建設(shè)都打下了堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

在教育投入分配結(jié)構(gòu)改善方面,更是出臺了諸多政策,如,2005年決定把發(fā)展職業(yè)教育納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃,加大扶持力度,健全覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),決定“十一五”期間中央財政對職業(yè)教育投入100億元;同年底,國家決定實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的新機(jī)制,在中西部地區(qū)對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”;從2007年開始,中部和東部地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi),農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革推廣到全國;2007年,進(jìn)一步落實(shí)國家助學(xué)貸款政策,使困難家庭的學(xué)生能夠上得起大學(xué)、接受職業(yè)教育;為促進(jìn)教育發(fā)展和教育公平,從2007年秋季起,在教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育,并建立相應(yīng)的制度……教育投入分配結(jié)構(gòu)的改善,為我國和諧教育的建設(shè)打下了堅實(shí)的基礎(chǔ),特別是貧困地區(qū)的老百姓享受得到了國家實(shí)實(shí)在在的好處。

在教育投入治理結(jié)構(gòu)改善方面,黨和政府高度重視國家教育財政投入結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。國務(wù)院總理溫家寶同志在回答中外記者提問就曾經(jīng)指出,“一個國家的財政史是驚心動魄的,從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義……使公共財政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。”正是在這種思想指導(dǎo)下,新一屆政府也特別重視教育投入治理結(jié)構(gòu)調(diào)整工作,在過去幾年相繼出臺了很多重大舉措,如,加大了國家審計力度,開展收支兩條線活動等,為和諧教育的建設(shè)提供制度性保障。

四、關(guān)于教育投入結(jié)構(gòu)與和諧教育的再思考

和諧教育的最高境界是什么?構(gòu)建和諧教育最終應(yīng)該達(dá)到一個什么目標(biāo)?教育投入結(jié)構(gòu)當(dāng)下的和諧狀態(tài)并不能代表和諧教育的最終完成,它只是在某一個時間段暫時符合了社會的需要。社會是不斷變化發(fā)展的,和諧教育更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是培育教育結(jié)構(gòu)的自我調(diào)節(jié)和完善,強(qiáng)調(diào)功能的動態(tài)平衡與和諧,即,在構(gòu)建和諧教育理念中,應(yīng)該著力構(gòu)建長久和諧教育之機(jī)制,而不能僅僅建立在依靠個別教育主管領(lǐng)導(dǎo)人的基礎(chǔ)之上。和諧教育構(gòu)建成功的主要標(biāo)志是教育自身具備了結(jié)構(gòu)和功能的自我調(diào)節(jié)能力。

故此,再次強(qiáng)烈呼吁,中國迫切需要考慮構(gòu)建 《中國教育投入法案》,法案的重要部分便是對教育投入結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的界定和分析,對國家財政性教育投入進(jìn)行必要的指導(dǎo)和規(guī)范,特別是隨著教育投入絕對值增加,要首先從制度框架的設(shè)計上保證這些投入得到科學(xué)合理的利用。

此外,在建立法案保障教育投入結(jié)構(gòu)趨于科學(xué)合理的同時,建議國家教育行政機(jī)關(guān)或者民間教育組織還應(yīng)該建立“教育指數(shù)” 的觀測指標(biāo)體系,[5]定期調(diào)查、公布“教育指數(shù)”,使之成為調(diào)整教育投入、改善教育結(jié)構(gòu)、完善教育政策的重要依據(jù)。在構(gòu)建觀測指標(biāo)體系中,上述結(jié)構(gòu)是重要的著眼點(diǎn)。

[1]高宣揚(yáng).當(dāng)代社會理論 [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.

[2]靳希斌.市場經(jīng)濟(jì)大潮下的教育改革 [M].廣州:廣東教育出版社,1998,(1):147.

[3]范先佐.教育經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:人民教育出版社,1999.

[4]王善邁.構(gòu)建促進(jìn)教育公平的教育財政制度[N].中國教育報,2007-02-10,(3).

[5]向巖兵.關(guān)于建立國家教育預(yù)警機(jī)制的一些思考 [J].教育與經(jīng)濟(jì),2011,(1):53-55.