地方政府執(zhí)行力提升路徑探析

□文/張 瑩 李艷華

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院 河北·石家莊）

執(zhí)行力是將計(jì)劃、決策、命令等付諸實(shí)施的能力。依據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃，地方政府是管理國(guó)家行政區(qū)事務(wù)的政府組織的總稱，是對(duì)應(yīng)于中央政府的一級(jí)政府，包括特別行政區(qū)以及省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。地方政府是的執(zhí)行力，是指地方政府將中央政府、上級(jí)政府以及本級(jí)政府的法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計(jì)劃、決策政令等付諸實(shí)施的能力。從目前我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，地方政府的執(zhí)行力缺失和不足是一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為執(zhí)行不作為：以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件貫徹文件，或者是將上級(jí)的要求放置起來(lái)，不催促就不執(zhí)行，被動(dòng)執(zhí)行，或者是機(jī)械執(zhí)行上級(jí)政策，不就本地區(qū)的特殊性而有所作為；執(zhí)行亂作為：選擇性執(zhí)行上級(jí)政策，對(duì)自己有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行，或者是執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)搞“土政策”，打著貫徹原政策的旗號(hào)，自行其是，隨意擴(kuò)大原政策的外延，有意歪曲原政策。

一、地方政府執(zhí)行力弱化原因分析

（一）主觀方面

1、各級(jí)政府的利益驅(qū)動(dòng)。政府的政策執(zhí)行力始終面臨著市場(chǎng)法則和利益博弈的嚴(yán)峻考驗(yàn)。政府對(duì)利益的追求始終是弱化各級(jí)政府行政執(zhí)行力的根本原因。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，每個(gè)人都是自利的“經(jīng)濟(jì)人”，政府也不例外，也是理性逐利的個(gè)體，不同層級(jí)政府之間、不同部門之間乃至政府工作人員與政府部門之間都存在著各自的利益追求。在利益的驅(qū)使下，為了追求本級(jí)政府的利益、本部門的利益、個(gè)人利益的最大化，一些政策執(zhí)行者以損害國(guó)家利益、其他部門利益、集體利益為代價(jià)，消極執(zhí)行政策，在政策執(zhí)行中大搞地方保護(hù)主義、本位主義，實(shí)施“土政策”，進(jìn)而使政府公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題。

2、政府自身能力制約。地方政府部門自身能力制約包括領(lǐng)導(dǎo)者的能力有限、執(zhí)行部門人員素質(zhì)不高的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)者的行政執(zhí)行能力是影響政府執(zhí)行力的重要方面，政策自上而下傳遞的過(guò)程中最先到達(dá)的是領(lǐng)導(dǎo)者，其執(zhí)行力水平的高低直接影響到黨和國(guó)家的路線、方針、政策的落實(shí)，其能力的高低是影響政府執(zhí)行力水平的關(guān)鍵因素。任何一項(xiàng)決策最終都要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施，政策執(zhí)行水平的高低同樣受制于執(zhí)行主體的素質(zhì)，合格的執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行是至關(guān)重要的，它是政策執(zhí)行所需要的最基本資源之一。然而，政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)員自身素質(zhì)不高嚴(yán)重制約著政府執(zhí)行力水平的提高，領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式缺乏靈活性，技巧不高；執(zhí)行人員對(duì)政策認(rèn)知不足、曲解政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，溝通協(xié)調(diào)能力存在問(wèn)題，執(zhí)行方式簡(jiǎn)單機(jī)械，缺乏靈活性和創(chuàng)造性；執(zhí)行人員的責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)行意識(shí)淡薄等問(wèn)題都嚴(yán)重制約著政府行為，領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)員的素質(zhì)和能力亟待提高。

（二）客觀方面

1、政策自身質(zhì)量不高。行政執(zhí)行是檢驗(yàn)政策質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)執(zhí)行檢驗(yàn)政策的合法性、合理性和可行性，并發(fā)現(xiàn)政策中存在的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，行政決策的制定往往缺少實(shí)際調(diào)研，大部分都是專家論證或者領(lǐng)導(dǎo)拍腦瓜決定，政策的制定過(guò)程不透明，程序不完善；政策制定主體沒(méi)有廣泛聽(tīng)取政策目標(biāo)群體的意見(jiàn)和建議，沒(méi)有充分考慮各種利益訴求，使得政策缺乏科學(xué)性和普遍的群眾基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致政策結(jié)果不盡如人意，損害公共利益，扭曲政策意指，公共政策的支持度不高，這成為制約地方政府政策執(zhí)行力提高的重要因素。

2、政策執(zhí)行環(huán)境障礙。政策執(zhí)行環(huán)境是政府執(zhí)行政策所處的客觀外部環(huán)境，政府組織是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，同外部環(huán)境相互作用、相互影響，政府的執(zhí)行活動(dòng)以能動(dòng)的形式，改造著外部環(huán)境；而外部環(huán)境則以基礎(chǔ)性的滲透形式，或者以決定性的制約形式，影響著政府執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程，所處環(huán)境的狀況對(duì)政府執(zhí)行過(guò)程成正向作用。政府的執(zhí)行環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是政府在執(zhí)行公務(wù)、政策過(guò)程中所需要的各種物質(zhì)條件。任何有效的行政執(zhí)行都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，我國(guó)地方政府現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境處于有則浪費(fèi)無(wú)則不作為的境地，資源分配的不合理以及地方財(cái)力的制約，使有心作為的政府因經(jīng)濟(jì)掣肘無(wú)能為力，在行政執(zhí)行中一些必備的物質(zhì)保障未得到足夠的重視，致使行政執(zhí)行的一些物質(zhì)裝備欠缺影響地方政府執(zhí)行力。社會(huì)環(huán)境是地方政府所處的宏觀環(huán)境，現(xiàn)如今多數(shù)地區(qū)社會(huì)秩序性、組織性不高，社會(huì)往往處于仇視政府的氛圍中，對(duì)政府的公共政策習(xí)慣性的抵制，使得地方政府的政策執(zhí)行力受到影響。

3、體制機(jī)制不完善。我國(guó)行政機(jī)制體制的缺陷主要體現(xiàn)在缺乏規(guī)范執(zhí)行的制度，具體而言，缺乏完善的責(zé)任追究制度，特別是一種“剛性”的責(zé)任制度；對(duì)執(zhí)行過(guò)程缺乏正常有效監(jiān)督；對(duì)執(zhí)行效果缺乏明確考核；對(duì)執(zhí)行考核結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。沒(méi)有形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的機(jī)制，對(duì)現(xiàn)在執(zhí)行的監(jiān)督制約、激勵(lì)引導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究的機(jī)制還需要完善。沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督主體和多樣的監(jiān)督形式以及與之配套的責(zé)任追究體制，使政府執(zhí)行置于無(wú)人追究的形勢(shì)下，執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果如何完全取決于執(zhí)行主體的主觀意愿和自覺(jué)性，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)行效果，造成政府執(zhí)行力水平的低下。很多政府要么敷衍了事不執(zhí)行政策，要么只做表面文章，對(duì)政策執(zhí)行中的各種變異行為不加以遏制，直接致使政府執(zhí)行力水平低下。

二、提高地方政府執(zhí)行力路徑分析

（一）完善程序立法，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)。針對(duì)體制機(jī)制建設(shè)的不足，首要應(yīng)當(dāng)完善程序立法。堅(jiān)持立法的全局觀念和群眾觀念，以維護(hù)最大多數(shù)人民群眾的意志和利益為立法的宗旨，嚴(yán)格按照規(guī)定的立法程序立法。可借鑒和學(xué)習(xí)美國(guó)有關(guān)行政程序的立法，在我國(guó)的行政法律體系中增設(shè)有關(guān)的程序立法，明確規(guī)定相應(yīng)政策執(zhí)行的主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式、執(zhí)行的時(shí)限和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)行主體的執(zhí)行程序，使政府的政策執(zhí)行行為制度化、規(guī)范化，為政府執(zhí)行主體的行為提供法律依據(jù)，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的主觀性和隨意性，使執(zhí)行政策的行為客觀有序，嚴(yán)格規(guī)范政府的執(zhí)行行為。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格獎(jiǎng)懲和問(wèn)責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。實(shí)行客觀公正的評(píng)估機(jī)制，建立和完善獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)監(jiān)督，推行行政問(wèn)責(zé)制度，加快建立行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守評(píng)估指標(biāo)，按照誰(shuí)執(zhí)行誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，對(duì)執(zhí)行不力的行政主體進(jìn)行懲罰，對(duì)執(zhí)行優(yōu)異的主體給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。明確問(wèn)責(zé)主體及其權(quán)限、客體及其職責(zé)，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的制度化、規(guī)范化。加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，將法律的相關(guān)規(guī)定和政府執(zhí)行情況公布于眾，使政府行為置于公眾的監(jiān)督之下。

（二）加強(qiáng)公民的民主參與，提高政策質(zhì)量。公民參與是社會(huì)主義民主進(jìn)程的重要舉措，是提高公共政策質(zhì)量的重要途徑之一。加大公民的民主參與，一方面使得政府部門能夠廣集民意，集合多方面智慧，使決策最終真正符合人民的訴求，獲得多數(shù)人的支持，也為政策贏得更有利的執(zhí)行環(huán)境，更有利于政策的順利實(shí)施；另一方面公民參與有利于限制政府權(quán)力，使政府的決策過(guò)程處于公民的監(jiān)督之下，可以有效地防止其濫用自由裁量權(quán)，保證政策的科學(xué)性和民主性。公民參與政策過(guò)程，引入第三方聽(tīng)證制度，積極聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，有利于協(xié)調(diào)各方利益訴求，保障政策不是出于專家學(xué)者之手，更不是未經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)查的主觀臆斷的結(jié)果，而是綜合了多方意見(jiàn)、綜合考慮的結(jié)果，保證決策是符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)和廣大人民群眾的意愿的，只有這樣才能減少政策執(zhí)行過(guò)程中的阻力，獲得更多的支持。真正提高政策的質(zhì)量，使其經(jīng)受得住實(shí)踐的檢驗(yàn)，用高質(zhì)量的政策構(gòu)建政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)，保障政府的有效執(zhí)行。

（三）提高政府人員素質(zhì)，樹(shù)立服務(wù)理念。提高政府人員素質(zhì)，首先要嚴(yán)把人員入口關(guān)，選配優(yōu)秀的執(zhí)行主體，選人用人方面尤其需要認(rèn)真解決，要多角度選人，不僅德才兼?zhèn)?，政?jī)突出，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，也要善于團(tuán)結(jié)，以增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的整體水平；深化人事制度改革，確保政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政策水平高的高素質(zhì)的人才進(jìn)入政策執(zhí)行系統(tǒng)并不斷更新。其次，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷更新其知識(shí)體系，緊跟時(shí)代步伐，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更需要不斷提高自身的素質(zhì)和能力，還需要提高公共政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，拓寬其知識(shí)面，不斷調(diào)整其知識(shí)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充薄弱環(huán)節(jié)，提高綜合分析判斷的能力，使其具備準(zhǔn)確地理解和把握政策的能力和較好的分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，以減少政策執(zhí)行中的偏差變形。再次，要提高執(zhí)行人員的服務(wù)意識(shí)，以權(quán)為民所用、心為民所系、利為民所謀的服務(wù)理念為指導(dǎo)，加強(qiáng)思想品德建設(shè)，克服自身利益驅(qū)動(dòng)，從公眾利益的視角出發(fā)，健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，樹(shù)立全心全意為民服務(wù)的理念，保證政策制定到政策執(zhí)行的每一步都把人民公仆的角色扮演好，提高政府政策執(zhí)行的水平。

（四）優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，拓寬執(zhí)行渠道。在社會(huì)中普及做官為民、以民為本的思想，改變傳統(tǒng)的官本位權(quán)利本位，樹(shù)立民本位觀念。政府要多做好事、實(shí)事，在人民心中樹(shù)立良好形象，通過(guò)政策宣傳加強(qiáng)群眾的政策認(rèn)同感，建立良好的政策執(zhí)行環(huán)境。增加對(duì)地方政府政策執(zhí)行的資源投入，并適當(dāng)擴(kuò)大其財(cái)權(quán)，改變地方政府事權(quán)過(guò)多、財(cái)權(quán)不足的狀態(tài)，使其事權(quán)、財(cái)權(quán)相平衡。加強(qiáng)執(zhí)行資源的分配制度建設(shè)，嚴(yán)格政府執(zhí)行中的資源利用，減少浪費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府執(zhí)行政策行為所需的資源進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的分析研究形成資源分配的依據(jù)，將政府的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)限制在一定的合理范圍內(nèi)，嚴(yán)格資源審批程序和制度，并加強(qiáng)事后監(jiān)督，對(duì)鋪張浪費(fèi)行為進(jìn)行嚴(yán)懲。拓寬執(zhí)行渠道，降低執(zhí)行成本。采用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)前期的政策宣傳，充分利用社會(huì)組織和其他方面的力量，以減少政府的政策執(zhí)行過(guò)程中的開(kāi)支。

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