農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——以山東萊蕪市

□文/ 劉士全

（德州學(xué)院 山東·德州）

由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過渡成為必然，我國(guó)自從1986年開始對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列的改革和探索，涌現(xiàn)出很多因地制宜的創(chuàng)新試點(diǎn)，例如山東省萊蕪市2007年在全省率先建立政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制正在進(jìn)行著制度的變革，所以用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析其變革進(jìn)程更具有現(xiàn)實(shí)意義。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論基本假設(shè)為：制度可以視為公共產(chǎn)品，它由組織或個(gè)人提供，其供給是有限的、稀缺的，制度的供給與需求達(dá)到均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的。但當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時(shí)，就會(huì)發(fā)生制度的變遷。制度變遷有兩種方式：一種是自下而上的變遷，推動(dòng)主體是某個(gè)人或組織，為從新制度中獲取利益而采取的一種自發(fā)倡導(dǎo)組織的變遷形式，又稱為“誘致性制度變遷”；另一種變遷的主體是國(guó)家，政府以命令和法律的強(qiáng)制形式引入的制度變遷，又稱為“強(qiáng)制性制度變遷”。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷動(dòng)因分析

從制度需求方面看，首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展，使農(nóng)民收入大幅度提高，這為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革提供了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)；其次，我國(guó)目前處于從農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，這一過程使農(nóng)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重下降，土地資源供給價(jià)值逐年降低。另外，農(nóng)村改革實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，家庭作為基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)，集體的保障功能在逐漸減弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，萊蕪市總體上已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，2006年60 歲以上老年人占到總?cè)丝诘?5%。同時(shí)，一對(duì)夫婦上養(yǎng)4 個(gè)老人、下養(yǎng)1 個(gè)孩子的“4-2-1 家庭”逐步增多，建立完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體制日益迫切。

從制度供給方面看，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障直至九十年代以后才開始試點(diǎn)工作。對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老問題，萊蕪市在不同的歷史時(shí)期都進(jìn)行過一些探索，如上世紀(jì)九十年代民政部門推行“個(gè)人儲(chǔ)蓄”式農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；近幾年來，部分區(qū)、鎮(zhèn)、村自發(fā)探索實(shí)行“補(bǔ)助養(yǎng)老”；還有商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推行商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些養(yǎng)老形式存在弊端，很難推廣。面對(duì)這種形勢(shì)，萊蕪市經(jīng)過調(diào)研論證，采取政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式，探索建立“低點(diǎn)起步，全面覆蓋，逐步提高，城鄉(xiāng)銜接”的農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度。

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷方式

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革具有誘致性變遷的特點(diǎn)。現(xiàn)階段，我國(guó)新型的農(nóng)民專業(yè)合作型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，是在利潤(rùn)的誘導(dǎo)下進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它具有誘致性變遷的特點(diǎn)。在萊蕪市，對(duì)參保居民來說，個(gè)人交費(fèi)低、實(shí)際保障高。個(gè)人交費(fèi)最多的是65 周歲720 元，當(dāng)年就開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，最長(zhǎng)兩年內(nèi)就能領(lǐng)回本金。80 歲以上的農(nóng)村居民，個(gè)人不用交費(fèi)就能直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。對(duì)農(nóng)民來說，加入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收益大于成本，所以農(nóng)民有自發(fā)變革制度的需要。

目前，作為誘致性變遷主體的大部分農(nóng)民意識(shí)相對(duì)滯后、知識(shí)水平不高，即使有少數(shù)人預(yù)期到這一制度變遷的潛在利潤(rùn)，但由于農(nóng)民這一利益集團(tuán)人數(shù)眾多，談判成本過高，絕大多數(shù)人依然很難達(dá)成共識(shí)并采取集團(tuán)行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)制度的變遷。所以，農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷不能單純依靠誘致性制度變遷，還需要政府的強(qiáng)制性變遷的引導(dǎo)才能最終實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要強(qiáng)制性變遷的引導(dǎo)。從政府層次的制度創(chuàng)新來看，其預(yù)期的制度創(chuàng)新收益也必須大于預(yù)期成本。這里的收益和成本不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的，更多的是社會(huì)和政治方面的。

1、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的經(jīng)濟(jì)收益與成本。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)變革的經(jīng)濟(jì)成本主要包括保險(xiǎn)支出費(fèi)用和組織成本。從案例看，如果萊蕪市政府全部包辦農(nóng)村居民養(yǎng)老保障，按這次社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的低點(diǎn)起步，每年約需要投入6，000 多萬元，按照政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式，萊蕪實(shí)際只投入1，000 多萬元就解決了這個(gè)問題。其次是效率高、成本低。如果完全由政府管理運(yùn)作1.5 億元的養(yǎng)老基金、每年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)約需200 萬元，而采取市場(chǎng)運(yùn)作，中國(guó)人壽萊蕪分公司按養(yǎng)老基金總額的1.5%一次性提取管理費(fèi)，僅相當(dāng)于政府運(yùn)作一年的費(fèi)用，節(jié)約了成本，提高了效率。

2、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的社會(huì)收益與成本。萊蕪實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，社會(huì)效應(yīng)明顯。首先，實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，維護(hù)了農(nóng)村居民的切身利益，增強(qiáng)了對(duì)黨和政府的凝聚力、向心力，進(jìn)一步樹立了執(zhí)政為民的良好形象。其次，從實(shí)踐看，參加農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程，促進(jìn)了家庭和睦，社會(huì)和諧。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的社會(huì)成本主要是消除制度變革阻力的費(fèi)用。政府可通過較高的中央集權(quán)和較強(qiáng)的公信力來努力降低這些制度成本。

從以上分析來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革收益要大于其成本，所以政府有動(dòng)力完善其制度供給，加快制度變遷的速度。

三、案例啟示—新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的思路

目前，我國(guó)新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅在小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，并未形成全國(guó)性的、穩(wěn)定而規(guī)范的制度。所以，找出影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因，加快其變遷的進(jìn)程已迫在眉睫。

影響制度變遷的因素很多，一般可以分為三類：即經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和意識(shí)形態(tài)因素。在制度變革的不同階段，三種因素會(huì)同時(shí)發(fā)生作用，但作用大小不同。在誘致性制度變遷中，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)制度變革成本影響較大，而在強(qiáng)制性制度變遷中，政治因素和意識(shí)形態(tài)因素對(duì)變革成本的影響較大。根據(jù)這三方面的因素，我們可以從以下幾個(gè)方面給出加快農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的對(duì)策建議：

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為制度變遷提供物質(zhì)保障。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平愈高，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革就愈有保障。因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)。近年來，萊蕪市政府積極探索，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子，形成了工業(yè)帶動(dòng)發(fā)展、園區(qū)帶動(dòng)發(fā)展、村企優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)發(fā)展、旅游開發(fā)帶動(dòng)發(fā)展的五條發(fā)展路子，聚集起了80%的企業(yè)，為新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；同時(shí)，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；完善現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，有效增加農(nóng)民收入。

（二）確立社會(huì)公平的建制理念，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)的變遷。意識(shí)形態(tài)在制度變遷中既有約束作用又有促進(jìn)作用。主要表現(xiàn)在既得利益階層為了維護(hù)自身利益，會(huì)對(duì)制度變遷持反對(duì)態(tài)度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，農(nóng)民階層沒有得到社會(huì)保障制度庇護(hù)被認(rèn)為理所當(dāng)然，這種觀念意識(shí)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的障礙。為推廣新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，萊蕪市里制定了宣傳方案，并通過新聞媒體進(jìn)行了大張旗鼓的宣傳。人壽保險(xiǎn)公司組成專門的宣傳隊(duì)伍，制作《宣傳課件》，印發(fā)宣傳資料，派出專人到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市、街道深入宣傳發(fā)動(dòng)。

（三）充分發(fā)揮政府職責(zé)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)。由于農(nóng)村誘致性制度變遷的主體資格缺位，應(yīng)發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用，以強(qiáng)制性制度變遷方式為主。所以，政府首先必須建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)機(jī)制，把建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度納入法制的軌道，強(qiáng)制農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；其次要建立多渠道籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的機(jī)制，來推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革。萊蕪市在2007年建立了政府補(bǔ)貼與個(gè)人交費(fèi)相結(jié)合的籌資機(jī)制，并在2009年正式執(zhí)行。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)也正在經(jīng)歷由家庭保障向社會(huì)保障的制度變遷。國(guó)家從2009年開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，只要政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，適時(shí)地制定轉(zhuǎn)移的法律和法規(guī)，具備了強(qiáng)制性變遷因素，就能成功建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

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