構(gòu)建個(gè)人征信體系法律思考

□文/ 陳麗琴

（河北金融學(xué)院 河北·保定）

一、個(gè)人征信體系概述

（一）個(gè)人征信的含義。個(gè)人征信是指由征信機(jī)構(gòu)把分散在授信機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等社會(huì)各有關(guān)方面的個(gè)人信用和信譽(yù)信息匯集起來，進(jìn)行加工和存儲(chǔ)，形成個(gè)人信用信息集合，以此對(duì)消費(fèi)者個(gè)人的資信狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，并在法律允許的范圍內(nèi)向社會(huì)提供信用資料和有關(guān)信息。當(dāng)個(gè)人在進(jìn)行個(gè)人信用活動(dòng)時(shí)，其信用記錄將作為一項(xiàng)重要的參考資料被授信人所考慮，為授信人系統(tǒng)地了解受信人或授信申請(qǐng)人的信用和信譽(yù)狀況提供服務(wù)。個(gè)人征信體系可以概括為由一整套個(gè)人征信制度、機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、業(yè)務(wù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品、管理和研究等方面構(gòu)成的系統(tǒng)，是個(gè)人征信全部活動(dòng)的總稱。個(gè)人征信體系由個(gè)人征信的一干法律法規(guī)、個(gè)人征信服務(wù)機(jī)構(gòu)、個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫、個(gè)人隱私保護(hù)機(jī)制、個(gè)人征信行業(yè)監(jiān)管、個(gè)人信用產(chǎn)品市場(chǎng)、個(gè)人信用宣傳教育體系等構(gòu)成，其中組織模式、立法建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制和隱私保護(hù)是最重要的環(huán)節(jié)。

（二）個(gè)人征信法律制度屬性。個(gè)人征信就是征信中介機(jī)構(gòu)把分散在不同授信機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)等能反映個(gè)人償債意愿的信息（信用記錄），集中到一個(gè)或若干個(gè)數(shù)據(jù)庫中，并對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、使用的經(jīng)營性商業(yè)活動(dòng)。個(gè)人征信法律制度是調(diào)整個(gè)人征信商事營業(yè)活動(dòng)及其相關(guān)事項(xiàng)的法律規(guī)范的總稱。個(gè)人征信法律制度是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的法律制度，涉及到多個(gè)法律部門，包括民法、商法、刑法和行政法等多方面的法律規(guī)范。但究其核心內(nèi)容，主要包括兩個(gè)方面：一是征信機(jī)構(gòu)的設(shè)立、組織和監(jiān)管；二是個(gè)人信用數(shù)據(jù)的采集、使用規(guī)則。在現(xiàn)行法律框架下，征信機(jī)構(gòu)的設(shè)立、組織和監(jiān)管主要屬于公司、企業(yè)法的研究范疇；個(gè)人信用數(shù)據(jù)的采集、使用規(guī)則主要是為了保障被征信人的人格權(quán)益而制定的，這些規(guī)則是民法人格權(quán)部分的延伸。所以，個(gè)人征信法律制度究其核心內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)屬于民商法的研究范疇，具體屬性表述如下：

第一，個(gè)人征信法律制度是商事法。個(gè)人征信機(jī)構(gòu)是以營利為目的的社會(huì)組織，以提供信用報(bào)告、信用評(píng)分等信用產(chǎn)品服務(wù)為其營業(yè)。其主要任務(wù)是為銀行、保險(xiǎn)公司、雇主與他人訂立契約和協(xié)議提供服務(wù)。按照現(xiàn)代商法學(xué)理論，個(gè)人征信活動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于輔助性服務(wù)商行為的范疇。因而，就其核心內(nèi)容而言，個(gè)人征信法律制度應(yīng)當(dāng)屬于商法范疇，屬于一門新興的商事法律制度。

第二，個(gè)人征信法律制度是組織法。個(gè)人征信法律制度要求對(duì)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)、設(shè)立規(guī)則及監(jiān)管方式進(jìn)行規(guī)范。所以說，個(gè)人征信法律制度是一項(xiàng)組織法。

第三，個(gè)人征信法律制度是行為法。為保護(hù)被征信者的人格權(quán)益不受侵犯，個(gè)人征信法律制度應(yīng)當(dāng)對(duì)征信機(jī)構(gòu)采集、使用、加工和管理個(gè)人信用數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行規(guī)范。個(gè)人征信機(jī)構(gòu)必須按照這些規(guī)則采集、使用個(gè)人信用數(shù)據(jù)，提供征信服務(wù)。所以，個(gè)人征信法律制度是一項(xiàng)行為法。

二、我國個(gè)人征信業(yè)立法狀況及存在的法律問題

（一）我國個(gè)人征信業(yè)立法狀況。我國目前法律體系中專門規(guī)范征信管理的法律法規(guī)并不多，但涉及到征信管理的法律法規(guī)卻非常多。我國現(xiàn)行征信法律體系以規(guī)章為主，法律和行政法規(guī)為輔，總體上法律效力層次不高。

由于我國征信業(yè)發(fā)展較晚，整體上尚未形成統(tǒng)一、全面的法律規(guī)范，與征信管理有關(guān)聯(lián)的原則性規(guī)定見于《憲法》、《民法通則》及《合同法》有關(guān)條文，但缺少與信用制度直接相關(guān)的法律。所以，我國在法律層面上的征信立法是缺失的。我國個(gè)人征信業(yè)建設(shè)雖取得了一定的進(jìn)展，但離系統(tǒng)化和規(guī)范化的目標(biāo)還很遠(yuǎn)，個(gè)人征信制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)仍面臨著不少問題與難點(diǎn)需要解決。

（二）個(gè)人征信業(yè)存在的主要法律問題

1、個(gè)人征信業(yè)法律依據(jù)不足?！秱€(gè)人征信管理?xiàng)l例》和《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》等全國性法律法規(guī)沒有出臺(tái)，對(duì)征信數(shù)據(jù)的收集、開放、使用和披露，特別是對(duì)消費(fèi)者個(gè)人公開信息和個(gè)人隱私，缺乏法律上的明確界定。尤其是大量的民營征信機(jī)構(gòu)尚處于無法可依的狀況之下。與個(gè)人征信制度配套的法律制度滯后，目前我國個(gè)人破產(chǎn)制度、社會(huì)保障制度、個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及個(gè)人賬戶制度等尚未出臺(tái)，導(dǎo)致個(gè)人及其家庭收入狀況不透明。

2、個(gè)人征信中隱私保護(hù)不足。隱私權(quán)得到良好的尊重和保護(hù)，是信用報(bào)告公正性的體現(xiàn)，隱私權(quán)作為人的基本權(quán)利之一，得到良好的尊重和保護(hù)才能使征信制度得到廣大公眾的支持。但由于法律的缺失，我國個(gè)人信息主體權(quán)利缺乏相應(yīng)的保護(hù)。征信部門無限制地大量采集與個(gè)人信用無關(guān)的個(gè)人信息甚至隱私信息，而在對(duì)外提供個(gè)人信用報(bào)告方面約束不夠，導(dǎo)致身份盜用、個(gè)人征信數(shù)據(jù)錯(cuò)誤錄入、非惡意不良記錄等問題大量滋生。公共個(gè)人征信機(jī)構(gòu)以政府部門自居的姿態(tài)，也導(dǎo)致信息主體在發(fā)現(xiàn)個(gè)人信用受到侵害時(shí)，申訴難、回應(yīng)慢、維權(quán)難。

3、個(gè)人失信懲罰機(jī)制缺失。根據(jù)歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，依法設(shè)置懲罰機(jī)制能夠杜絕大多數(shù)商業(yè)欺詐和不良動(dòng)機(jī)的投機(jī)行為。在我國，由于缺乏對(duì)失信行為和失信者的懲罰機(jī)制，而個(gè)人征信系統(tǒng)又沒有達(dá)到覆蓋和應(yīng)用到全社會(huì)的程度，失信者往往能夠鉆法律的空子。這樣，在社會(huì)信用體系中表現(xiàn)出“格雷欣法則”，失信者不但得不到應(yīng)有的懲罰，相反還能從中得利；守信者卻因守信而遭受損失，在市場(chǎng)競(jìng)爭中受到排擠，從而出現(xiàn)失信者驅(qū)逐守信者的現(xiàn)象。

4、個(gè)人征信中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)作尚不夠規(guī)范。我國尚處個(gè)人征信中介機(jī)構(gòu)建立初期，業(yè)務(wù)的開展一定程度上得益于政府、央行和各家商業(yè)銀行的支持與配合，但從長期穩(wěn)定發(fā)展的角度考慮，這種聯(lián)系仍需加以明確，明確規(guī)定各機(jī)構(gòu)在征信運(yùn)作中的分工和職責(zé)，以保證信用中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立、透明、公正的性質(zhì)。

三、完善個(gè)人征信體系的法律建議

（一）完善個(gè)人征信相關(guān)法律法規(guī)。個(gè)人征信體系建設(shè)一定要立法先行。人民銀行應(yīng)針對(duì)現(xiàn)行有關(guān)管理法規(guī)條例執(zhí)行情況，結(jié)合個(gè)人征信系統(tǒng)運(yùn)行遇到的實(shí)際問題，對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行修改和完善；同時(shí)，應(yīng)盡快協(xié)助國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于個(gè)人征信管理的基本法，為個(gè)人征信體系建設(shè)提供法律保障。政府還應(yīng)完善各種配套制度建設(shè)，如個(gè)人存款實(shí)名制、個(gè)人收入申報(bào)制度、個(gè)人破產(chǎn)制度、信用擔(dān)保與保險(xiǎn)制度等。

應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)征信數(shù)據(jù)開放和征信數(shù)據(jù)使用的法律法規(guī)。首先，應(yīng)建立界定數(shù)據(jù)開放范圍的法律法規(guī)，其中包括必須開放哪些數(shù)據(jù)，以及對(duì)不依法開放數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)如何實(shí)施懲罰等；其次，應(yīng)盡快出臺(tái)界定數(shù)據(jù)保密范圍的法律法規(guī)，即在強(qiáng)制性公開大部分征信數(shù)據(jù)的同時(shí)，確定必須保密的部分，以及確定征信數(shù)據(jù)經(jīng)營和傳播的方式；再次，建立強(qiáng)有力的司法系統(tǒng)，確保有關(guān)法律法規(guī)能得到有效實(shí)施。

（二）加強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)

1、嚴(yán)格劃定個(gè)人信用信息征集的主體。保護(hù)個(gè)人隱私的要點(diǎn)在于確定合法而又必要的征信主體。個(gè)人信用信息的采集和使用是個(gè)人征信業(yè)務(wù)活動(dòng)的主要內(nèi)容，征信機(jī)構(gòu)作為個(gè)人信用信息征集的主體在其中起到主導(dǎo)作用，尤其是個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的運(yùn)營會(huì)涉及眾多個(gè)人利益和社會(huì)利益，必須對(duì)其設(shè)立較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。

2、嚴(yán)格劃定個(gè)人信用信息征集的內(nèi)容。個(gè)人信用信息征集的內(nèi)容是否屬于個(gè)人隱私，是個(gè)人信用信息隱私能否得到有效保護(hù)的前提，必須事先劃定明確的可征集和不可征集信息的范圍。個(gè)人信用信息征集內(nèi)容的劃定，首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)不得征集信息與法定的、約定的、與宣誓目的不符的或不必要的個(gè)人信用資料。

3、嚴(yán)格劃定個(gè)人信用信息征集的程序。我國對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)可以通過界定和限制對(duì)敏感信息數(shù)據(jù)的征集程序來實(shí)現(xiàn)。在程序上，敏感信息應(yīng)盡量以信息主體同意或授權(quán)為原則，以不經(jīng)信息主體同意為例外。除法定的可直接采集的已公開信息外，征信機(jī)構(gòu)采集、保存、加工個(gè)人敏感信息，應(yīng)事先通過告知、附加協(xié)議等方式取得信息主體的同意，這種同意應(yīng)有規(guī)定的授權(quán)程序，并有書面的、影像的、聲音的資料來證明信息主體意見的真實(shí)性和自愿性。嚴(yán)禁通過欺詐、盜竊、賄賂、脅迫、利誘、非法收購等手段獲取個(gè)人信息，一旦采取上述不合法程序，即使獲取的信息屬于非個(gè)人隱私，也應(yīng)予以嚴(yán)懲，維護(hù)個(gè)人信息采集程序的唯一性和嚴(yán)肅性。

4、規(guī)定個(gè)人信用信息轉(zhuǎn)移、使用的行為。應(yīng)對(duì)個(gè)人信用信息的轉(zhuǎn)移和使用的兩類主體都進(jìn)行規(guī)范。個(gè)人信用信息持有者對(duì)外提供個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)設(shè)定告知信息主體特定的提供對(duì)象和提供該信息可能產(chǎn)生的不利后果，并取得該信息主體的同意，且該信息不能用作與信息主體或征信機(jī)構(gòu)約定之外的其他用途，不得未經(jīng)授權(quán)向第三方提供。

5、規(guī)定信息主體對(duì)本人信息采集的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。給予信息主體以知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)，既是為了提高信用信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，更有利于保護(hù)信息主體的權(quán)益。應(yīng)明確授予信息主體按照合法的程序向征信機(jī)構(gòu)查詢自己的信用記錄、信息使用記錄、信息使用客戶名單及使用目的等權(quán)利。若認(rèn)為本人的信用信息記錄存在錯(cuò)誤、遺漏的，有權(quán)向征信機(jī)構(gòu)提出異議，要求更正或刪除。個(gè)人根據(jù)自己的意愿，需使用自己的個(gè)人信用信息時(shí)，征信機(jī)構(gòu)不得拒絕。在個(gè)人信用信息遭受非法收集、存儲(chǔ)、處理、使用、轉(zhuǎn)移、傳播，或個(gè)人信用信息被歪曲造成各種損失的，有權(quán)請(qǐng)求民事賠償或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，直至追究刑事責(zé)任。

（三）構(gòu)筑嚴(yán)格的失信懲罰機(jī)制。在立法方面，我國《民法通則》、《合同法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》中雖然都有誠實(shí)守信的法律原則，《刑法》中也有對(duì)詐騙等犯罪行為處以刑罰的規(guī)定，但仍不足以對(duì)社會(huì)的各種失信行為形成強(qiáng)有力的法律規(guī)范和約束，針對(duì)信用方面的立法滯后，有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問題相當(dāng)嚴(yán)重，在一些失信和詐騙案件的審理中，還存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，社會(huì)上更是缺乏嚴(yán)格的失信懲罰機(jī)制，政府對(duì)信用市場(chǎng)的監(jiān)督管理也相當(dāng)薄弱，對(duì)從事個(gè)人信息服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)（包括會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律服務(wù)和征信中介、資信評(píng)估等）缺乏監(jiān)管，造成虛假信用。

失信懲罰機(jī)制的建立是征信行業(yè)發(fā)展的重要保障，是個(gè)人信用體系得以健康發(fā)展的重要前提。建立征信體系的最終目的是通過信用信息披露，使人們了解企業(yè)和個(gè)人的信用狀況，消除有關(guān)信用信息的不對(duì)稱狀況，營造沒有信用就無法生存的社會(huì)氛圍，并通過信用網(wǎng)絡(luò)放大和強(qiáng)化這種社會(huì)氛圍。一方面失信行為必須受到法律的懲罰，使其失信成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所得；另一方面要靠信用信息披露和網(wǎng)絡(luò)傳播迅速的特點(diǎn)，增加社會(huì)監(jiān)督力度，促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人自覺遵守信用。樹立“誠信得實(shí)惠，失信受懲罰”的良好社會(huì)風(fēng)尚，使誠實(shí)守信逐步成為市場(chǎng)規(guī)范和社會(huì)行為規(guī)范。

（四）對(duì)征信中介機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制。對(duì)個(gè)人征信中介機(jī)構(gòu)設(shè)立較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，收集個(gè)人信息必須要征得信息主體的同意，賦予信息主體開示請(qǐng)求權(quán)和異議權(quán)，信息收集內(nèi)容、利用要有限制。

[1]馬海軍.對(duì)個(gè)人信用信息采集和使用的法律思考[J].華北金融，2009.4.

[2]牛翠萍.失信懲戒機(jī)制研究[J].中外企業(yè)家，2008.2.