環(huán)境行政執(zhí)法的障礙及其完善

侯繼虎

(淮陰工學院人文學院，江蘇淮安223003)

環(huán)境污染與生態(tài)破壞是一個讓人無法回避的沉重話題。中國自進入20世紀80年代以來，環(huán)境立法可謂走上了一條“快車道”，然而具有諷刺意味的是，就在中國環(huán)境立法空前繁榮的背后，各種環(huán)境問題確在進一步加劇。環(huán)境行政執(zhí)法中存在的各種有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象是造成這種惡果的主要禍首。鑒于環(huán)境行政執(zhí)法的重要性，深入分析造成執(zhí)法障礙的各種不利因素顯得尤為重要。也為促進環(huán)境行政執(zhí)法的建議提供了依據(jù)。

一、環(huán)境行政執(zhí)法的地位

首先，合理開發(fā)利用和保護環(huán)境資源是實施可持續(xù)發(fā)展的關鍵，環(huán)境資源法是合理開發(fā)利用和保護環(huán)境資源的有力工具。因此，環(huán)境資源法全面有效的實施是搞好環(huán)境保護走可持續(xù)發(fā)展道路的重要保障。它將為環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展提供一個良好的自然生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境、工作環(huán)境和法治環(huán)境。

法律的生命在于使已制定的法律規(guī)范在生活中得到實現(xiàn)，把觀念形態(tài)存在的法律規(guī)范變成現(xiàn)實的秩序。而執(zhí)法是法律實施的重要組成部分。在環(huán)境資源法治建設中，環(huán)境行政立法是前提和基礎，它主要解決環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展“有法可依”的問題。環(huán)境行政司法是解決環(huán)境行政爭議和環(huán)境民事糾紛的手段;而環(huán)境行政執(zhí)法處于承上啟下的中間環(huán)節(jié)，是環(huán)境立法的實現(xiàn)和環(huán)境司法的前提，在環(huán)境行政管理中起著舉足輕重的作用。

其次，我國憲法規(guī)定，國家行政機關是國家權(quán)力機關的執(zhí)行機關。國家權(quán)力機關制定的法律和其他規(guī)范性法律文件主要通過國家行政機關的日常職務活動來貫徹實施。公共行政學的創(chuàng)始人威爾遜認為，行政執(zhí)行就是“行動中的政府”。執(zhí)法是政府的一項重要職能及實現(xiàn)其職能的最重要的手段。執(zhí)法在分配社會資源、維護社會秩序、保障公民權(quán)利、推動社會進步方面起著重要作用。因此，環(huán)境行政執(zhí)法工作的好壞，直接關系到我國環(huán)境法治建設的全局。

另外，從當今各國的情況來看，環(huán)境法發(fā)展的一個重要特點是各國紛紛加強環(huán)境執(zhí)法。比如:許多發(fā)展中國家普遍存在的突出問題是，環(huán)境法常給人一種“軟法”的印象，已經(jīng)制定的環(huán)境法得不到全面有效的實施，特別是政府行政部門的執(zhí)法效率低，近年來紛紛采取一系列措施加強環(huán)境法的實施。在美、日、歐盟等工業(yè)發(fā)達的成員國，同樣把重點放在提高執(zhí)法能力，強化環(huán)境執(zhí)法方面。與發(fā)展中國家強化環(huán)境執(zhí)法的一個重要方面是突出對重點污染源的控制不同，這些國家加強環(huán)境執(zhí)法的一個重要方面是建立健全的環(huán)境保護管理制度、依法行政管理制度。從國際上看，十多年前，國際社會重視的是制定或簽署國際環(huán)境條約，而近些年來，在國際環(huán)境外交和國際環(huán)境會議中談論的更多的是條約的履行問題。

二、導致環(huán)境行政執(zhí)法障礙的成因分析

(一)環(huán)境“行政主體”利益機制的沖突問題

我國的“行政主體”理論是為適應行政訴訟的需要從西方國家移植而來的。原有的行政主體理論強調(diào)行政組織的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，各個行政機關構(gòu)成的行政組織系統(tǒng)應該統(tǒng)一在行政主體之下，以行政主體的名義進行活動，而我國的行政主體理論則強調(diào)單個行政機關的獨立性。在我國，行政機關存在的目的是為了服務于國家這個特定的主體，不是為了自身的利益，不是自足的主體，因而不具備行政主體資格。在此筆者無意介入該理論的爭議，但筆者認為對行政機關獨立主體地位的認同，在環(huán)境管理的實踐中至少存在以下弊端:

其一，忽視了環(huán)境行政管理內(nèi)在的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。現(xiàn)代行政事務由不同的行政機關承擔，為防止政出多門，減少管理成本保持管理的高效，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)。按我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制，統(tǒng)管部門和協(xié)管部門都是獨立的環(huán)境保護行政主體。這么多的環(huán)境行政主體，他們的意志和利益不同，有時甚至出現(xiàn)沖突，難以統(tǒng)一在一個目標之下充分發(fā)揮執(zhí)法的“協(xié)同效應”。

其二，忽視了中央和地方政府，特別是各級政府和其所屬部門之間的利益張力。在我國，地方各級人民政府既是中央在地方的代表，同時又是地方利益的代言人。地方政府的雙重身份，使得中央對地方的控制弱化。因而當其代表的兩種利益發(fā)生沖突時，其結(jié)果是國家的利益會得不到保障。特別是在環(huán)境案件的處理過程中，各級人民政府和其所屬的環(huán)境保護行政主管部門之間的利益沖突就更為明顯。政府要發(fā)展經(jīng)濟就要對當?shù)氐钠髽I(yè)進行保護，當企業(yè)實施污染或破壞環(huán)境的行為時，環(huán)境保護主管部門既要維護法律的尊嚴、嚴格執(zhí)法、依法行政，同時因受制于同級政府的領導，又要維護政府的利益，因而出現(xiàn)執(zhí)法障礙。

其三，忽視了利益矛盾和利益驅(qū)動的后果。獨立的“主體地位”使得政府行政組織及其政府人員的“經(jīng)濟人”特征凸顯，客觀上造成了政府行政組織忽視社會與公眾的利益，過分追求自身利益和部門利益的后果。尤其是當權(quán)力失去有效制約的時候，以權(quán)力為資本，以謀利為目的，以“設租”、“尋租”為特征的腐敗就會滋生和蔓延，從而給政府行政帶來障礙。表現(xiàn)在立法上，為了抓住立法這個“擴權(quán)爭利”的最好機會，有的地方政府和行業(yè)主管部門在起草和制定法規(guī)規(guī)章時，不適當?shù)貜娬{(diào)本部門的權(quán)力和利益，同時則盡可能地避免或減輕本部門應承擔的職責和義務。在執(zhí)法中執(zhí)法主體如果將權(quán)力這種資源作為獲取利益的手段時，執(zhí)法就會被嚴重扭曲。

(二)我國環(huán)境與資源立法存在的問題

(1)目前我國已基本上建立了環(huán)境法規(guī)體系，環(huán)境管理中“無法可依”的局面大為改觀，但仍存在立法空白，如有毒化學品、放射性物品、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面立法還有欠缺。(2)立法上采取的“宜粗不宜細”的原則，導致在環(huán)境與自然資源立法中對法律條文的規(guī)定過于原則和抽象，不易操作、不易保護公民的合法權(quán)益。(3)由于我國環(huán)境資源立法過分依賴行政機關，受部門立法與部門利益驅(qū)動的影響，導致法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)，甚至相互沖突。(4)立法時將生態(tài)效應方面本應為一體的“環(huán)境”與“資源”人為地割裂開來。其結(jié)果出現(xiàn)理論上“自然科學的合理性(自然規(guī)律)”讓位于實踐上“現(xiàn)實存在的合理性(行政分割)”的局面。這是導致執(zhí)法失效的一個重要原因。

(三)環(huán)境行政執(zhí)法體制存在的問題

(1)缺乏一個法律地位較高的、負責實施統(tǒng)一管理的主管機構(gòu)。(2)機構(gòu)的設立與權(quán)力的配置缺乏科學思想的指導。表現(xiàn)為，突出“分散管理”，缺乏“系統(tǒng)管理”。從根本上忽視了環(huán)境資源的公共屬性及生態(tài)屬性。管理機構(gòu)的設置只重視行政區(qū)域機構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機構(gòu)，權(quán)力的配置只重視政府與政府部門的“條塊調(diào)配”而較少從生態(tài)區(qū)域管理的特征出發(fā)。(3)權(quán)力配置不合理，缺乏權(quán)力間的溝通與協(xié)調(diào)，出現(xiàn)“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象。比如，對造成環(huán)境嚴重污染企業(yè)的“限期治理”應當是環(huán)保部門應有的職責，政府卻越權(quán)代為行使。其次，我國環(huán)境噪聲污染防治法將防治生活環(huán)境污染的職能賦予公安部門亦屬授權(quán)錯位。再則法律對政府權(quán)力的規(guī)定因缺乏權(quán)力行使的手段和程序，導致權(quán)力缺位，出現(xiàn)環(huán)境管理“真空”。

(四)缺乏對管理機構(gòu)不履行法定職責責任追究和公眾對執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定

委之以任，授之以權(quán)當糾之以責，這是不言自明的道理。權(quán)力的運用缺乏有效的制約，勢必會影響權(quán)力體系功能的有效發(fā)揮。然而我國現(xiàn)行環(huán)境保護基本法只在第45條中對監(jiān)督管理人員不履行法定職責的行為應承擔的責任作了規(guī)定。至于公眾對執(zhí)法的監(jiān)督由于制度上的缺陷，使得監(jiān)督游離于形式而難以產(chǎn)生實效。作為與環(huán)境行政執(zhí)法具有最重要利害關系的相對人不能有效參與執(zhí)法監(jiān)督，這是導致“執(zhí)法異化”的重要原因。

(五)執(zhí)法能力和執(zhí)法觀念的缺失

“徒法不足以自行”。說到底政府權(quán)力是由公務員來行使的。因此行政執(zhí)法質(zhì)量的高低決定于組成政府行政機關工作人員質(zhì)量的高低。所以造就一支高素質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法隊伍對提高執(zhí)法效能非常重要。其次，先進的法律制度與落后的法律觀念的沖突也是導致環(huán)境法付諸實施舉步維艱的一個重要原因。法律制度畢竟只是一種字面上的東西，其能否在社會中得到貫徹實施，變?yōu)橐环N現(xiàn)實的社會關系，這需要一系列政治的、經(jīng)濟的、文化的條件，尤其需要相應的法律觀念的配合?，F(xiàn)實中一些領導干部及執(zhí)法人員由于環(huán)境法律意識淡薄，在利益的取舍上常常會以犧牲環(huán)境效益作為權(quán)衡利益的最終選擇。其惡果是未享致富之利而先受環(huán)境破壞之苦。加之國人環(huán)境意識、環(huán)境法制觀念普遍不高，不了解自己的環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務，因而不能有效遵守環(huán)境法，并積極投身于環(huán)境保護。

三、促進環(huán)境執(zhí)法的初步建議

(一)關于立法

首先不斷完善現(xiàn)有的法律，彌補立法空白。其次應體現(xiàn)立法的科學性。立法者應把自己看做一個“自然科學家”，應尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律，堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，因時因地因事制宜，確保所立之法為“良法”。再則，編制立法規(guī)劃，保證立法的合法性及協(xié)調(diào)性。最后應突出單行法規(guī)的適用性。單行法規(guī)在環(huán)境法體系中數(shù)量最多，占有重要的地位就是因為它是針對特定的保護對象而進行專門調(diào)整的立法。因而成為進行環(huán)境管理、處理環(huán)境糾紛的直接依據(jù)。

(二)關于管理體制

環(huán)境管理體制是環(huán)境管理機關有效運作的組織保證，它負載著所有環(huán)境行政的推進。一個按照科學管理規(guī)律建構(gòu)起來的體制必定會發(fā)揮出更大的組織功效，進而有效地推進其目標的實現(xiàn)。所以應當加強對環(huán)境管理體制的立法研究，借鑒世界上比較發(fā)達國家的經(jīng)驗，適時制定一部綜合性的環(huán)境管理體制立法(《環(huán)境行政組織法》)，以有力推動環(huán)境行政執(zhí)法。

(三)強化公眾對環(huán)境行政的執(zhí)法監(jiān)督

有學者認為“以權(quán)利制約權(quán)力”的模式雖然對保障和督促依法行政發(fā)揮了重要作用，但仍有一定的局限:因為這只能是在行政活動外部，在行政活動的事前和事后發(fā)揮作用。實現(xiàn)依法行政的最佳狀態(tài)是行政機關的行政活動過程是依法進行的，盡可能不發(fā)生或極少發(fā)生違法行政現(xiàn)象。另有學者認為在環(huán)境保護中“過程參與”是公眾參與環(huán)保的關鍵，是監(jiān)督性參與。這兩者都說明了在行政行為的過程中“權(quán)利制約權(quán)力”的重要性。這一點在環(huán)境保護中尤顯重要的是:從行政行為產(chǎn)生的后果上看“防患于未然”遠遠勝過“治理于已然”。由于我國的環(huán)境保護屬于“政府主導型”模式，公眾參與不僅層次比較低而且屬于末端參與。因此應當從實體上和程序上建立一個切實可行的“公眾參與監(jiān)督機制”。

(四)加強環(huán)境教育，提高環(huán)境法律意識

《中國21世紀議程》明確指出:“公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的進程?！暗覀儜斂吹焦妼Νh(huán)境保護參與與否及參與程度取決于公眾生態(tài)意識的有無強弱。要全面動員公眾自覺、主動、積極地投入到環(huán)境保護事業(yè)中來，就必須注重公眾生態(tài)意識的培養(yǎng)，把環(huán)境保護由“精英的理念變成公眾的行動”。而這一切都有賴于環(huán)境教育的培育。不僅要進行環(huán)境專業(yè)教育，還要進行環(huán)境社會教育，而且在環(huán)境教育中要突出環(huán)境法的教育。之所以如此，是因為我國公眾的環(huán)境法意識相當?shù)?，不但一般公眾如此，就連政府官員也不例外。事實告訴我們，一個國家一個民族環(huán)境法的立法狀況和它在該方面的執(zhí)法、守法狀況是兩個既相聯(lián)系又相區(qū)別的問題。強化公民的環(huán)境法律意識，是環(huán)境法制不可忽視的關鍵一環(huán)?？梢哉f，中國的環(huán)境保護惟有從“精英走向大眾”才有希望。

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